IV SA/Po 358/23

IV SA/Po 358/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151 art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 art. 7a par. 1 art. 77 par. 1 art. 80 art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1-2 ust. 2 art. 40 art. 42
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zmian i przeróbek oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po kolejnym (czwartym) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 27 lutego 2023 roku, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, nakazał M. G. Prezesowi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , aby w terminie 90 dni od dnia doręczenia decyzji, dokonał zmian i przeróbek wodociągu zlokalizowanego w ciągu ulicy [...] w W. polegających na przełożeniu rury wodociągowej poza działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W. należącą do W. Sp. z o.o.
Organ zaznaczył, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz wskazał, że po wykonaniu robót należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie przebudowanego wodociągu zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane.
PINB ustalił, że w 1993 roku zostały wykonane roboty budowlane polegające na wymianie rury stalowej fi 100 na rurę PCV 80. Na skutek wykonanych robót doszło do zmiany trasy przebiegu wodociągu w ten sposób, że części wodociągu została przesunięta na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Rurę wodociągową wymieniono na odcinku 126m licząc od posesji nr [...] (sieć zakończona hydrantem) w kierunku ulicy [...]. Maksymalne odchylenie od przebiegu starej sieci wodociągowej z 1912 roku wynosi 5m.
Uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 lutego 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 1050/21, a także wytyczne zawarte w decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2022 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie może wydać decyzji o przymusowej rozbiórce, ponieważ nie może pozbawić mieszkańców ulicy [...] zaopatrzenia w wodę. W sprawie bezspornie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku. Jedyną możliwością naprawy zaistniałej sytuacji jest wydanie decyzji o wykonaniu przeróbek wodociągu poprzez usunięcie jego część z działki nr [...]. Właściciel wodociągu nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
PINB wskazał ponadto, że nie wziął pod uwagę wniosku o zawieszenie postępowania złożonego w dniu 17 lutego 2023 roku przez P. Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że na wniosek inwestora z dnia 8 grudnia 2022 roku zawiesił postępowanie w sprawie, ale postanowienie w tym przedmiocie zostało uchylone przez Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek zażalenia W. Sp. z o.o. Jeżeli strona uważa, że istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania to ma prawo skargi do sądu administracyjnego.
P. Sp. z o.o. skorzystało z prawa do wniesienia odwołania. Strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie.
W ocenie inwestora kwestionowana decyzja narusza:
1) przepisy art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. M. G. Prezesa P. Sp. z o.o. w sytuacji gdy stroną postępowania jest Spółka, a nie członek organu tej osoby prawnej,
2) przepis art. 7a § 1 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść inwestora wątpliwości co do treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, a to uznania, iż Spółka dokonując remontu wodociągu w 1993 roku w okresie gdy obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, obowiązana była do uzyskania pozwolenia na budowę,
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem polegającym na zaniechaniu i pominięciu ustalenia czy odwołująca się Spółka dysponuje prawem do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], na której zlokalizowany jest wodociąg.
Strona zażądała ponadto zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na to, że:
- zgłosiła udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym prowadzonym pod sygn. akt IV SA/Po ze skargi W. Sp. z o.o. [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2021 roku w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego,
- przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz odwołującej się Spółki nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...].
Na podstawie art. 135 K.p.a. strona zażądała wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 roku (Nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia adresata obowiązku i w tej części wskazał: P. Sp. z o.o. [...], a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Roboty zostały wykonane w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Wodociąg nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Rozbiórka wodociągu pozbawiłaby mieszkańców ulicy [...] zaopatrzenia w wodę.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Sąd wskazał również na konieczność odniesienia się do kwestii własności działki, na której zlokalizowany jest sporny wodociąg. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że właściciel działki nr [...], tj. W. Sp. z o.o. domaga się usunięcia sieci ze swojej działki. W tym stanie rzeczy aktualne okazało się nakazanie wykonania zmian i przeróbek polegających na przełożeniu rury wodociągowej poza działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. PINB zasadnie nałożył obowiązek wykonania zmian i przeróbek, ale nieprawidłowo określił adresata obowiązku, na co słusznie wskazał wnoszący odwołanie. Stąd na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono kasacyjno-reformatoryjnie.
Organ podkreślił, że służebność gruntowa nie istnieje prawnie. Kwestia zawieszenia postępowania ze wskazanej przyczyny była już rozstrzygana na skutek wcześniejszego wniosku. Sprawa jest aktualnie procedowana przez WSA w Poznaniu.
WWINB wyjaśnił również, że nieuzasadnione jest oczekiwanie co do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zdaniem strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów:
1) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść Spółki wątpliwości odnośnie norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie poprzez uznanie, iż P. dokonując remontu wodociągu w 1993 roku, a zatem w okresie obowiązywania regulacji Prawa budowlanego z 1974 roku, obowiązana była do uzyskania pozwolenia na budowę,
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego przejawiającego się zaniechaniem poczynienia ustaleń w przedmiocie prawa Spółki do dysponowania nieruchomością, której dotyczy postępowanie (działki nr [...]),
3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu powszechnego, w związku z toczącą się sprawą przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...]) w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, a zatem nabycia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych, a także okoliczności znane Sądowi z urzędu, ujawniają następujący przebieg postępowania w kontrolowanej sprawie administracyjnej.
W. Sp. z o.o. w W. (dalej w skrócie W. Sp. z o.o.), pismem z dnia 28 kwietnia 2021 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażądała przeprowadzenia weryfikacji oraz rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie rurociągu wodnego fi 80mm (oznaczonego na mapie zasadniczej jako PCV 80) na działce nr [...], do przepompowni na działce nr [...] obręb 2 w W..
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia z dnia 10 maja 2021 roku, zawiadomił W. Sp. z o.o. w W., Gminę W. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie P. Sp. z o.o.) o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym nr [...] w W..
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 27 maja 2021 roku [...]), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę [...] w W..
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o., decyzją z dnia 29 lipca 2021 roku ([...]), uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
WWINB wyjaśnił, że materiał dowodowy nie pozwala dokonać kwalifikacji robót budowlanych w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, a mianowicie czy wykonano roboty polegające na remoncie czy budowie nowej sieci. PINB winien wyjaśnić na jakiej długości dokonano wymiany rur stalowych fi 100 na rury PCV fi 80 i jakie jest przesunięcie przebiegu sieci, wskazanie że jest ono niewielkie jest nie wystarczające dla przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
P. Sp. z o.o. skorzystało z prawa sprzeciw do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 września 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 748/21, oddalił sprzeciw oraz wyjaśnił, że w sprawie nie ustalono istotnych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie było możliwe zastosowanie odpowiednich norm Prawa budowlanego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie organu I instancji zasadnie zostało uznane za przedwczesne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia 19 października 2021 roku (Nr [...]), ponownie umorzył postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe.
W oparciu o dokumentację P. Sp. z o.o. organ przyjął, że rurę wodociągową wymieniono na odcinku 126m licząc od posesji nr [...] (sieć jest zakończona hydrantem) w kierunku ulicy [...], a maksymalne odchylenie od starej sieci wodociągowej z 1912 roku wynosi 5m. Zmiana średnicy wynika ze zmian technologicznych i technicznych wynikających z upływu czasu. Wymieniony rurociąg pochodził z 1912 roku i był stalowy, natomiast obecne wodociągi buduje się z materiałów wykonanych z tworzyw sztucznych. Średnica wodociągu stalowego podana została jako zewnętrzna, natomiast PVC 80 (nowa rura) oznacza 80mm średnicy wewnętrznej, dodając zatem grubość ścian rury otrzymujemy podobną wartość. Zmiana przebiegu trasy sieci wodociągowej spowodowała, że wodociąg znalazł się częściowo na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...].
PINB zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako remont części wodociągu w rozumieniu art. 3 ust 8 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz wyjaśnił, że w czasie wykonania remontu wodociągu, tj. roku 1993, obowiązywała ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku. Wówczas wykonanie remontowych robót budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. Sp. z o.o., decyzją z dnia 18 listopada 2021 roku ([...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
WWINB podzielił ustalenia faktyczne poczynione w oparciu m.in. o inwentaryzację robót budowlanych sieci wodociągowej z 1993 roku, dokumentację techniczną do pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej oraz w oparciu o wydruki z portalu [...] pozyskane z [...] w W..
Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane wykonane zostały w roku 1993 r., a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku oraz przywołał art. 2 oraz art. 28 tejże ustawy. Następnie organ II instancji zauważył, że w kwestii zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwoleń na budowę ustawodawca odsyłał do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8 poz. 48). WWINB przywołał treść § 9 ust. 4 i § 19 ww. rozporządzenia.
Na podstawie przywołanych przepisów WWINB stwierdził, że remont wykonany w 1993 roku, tj. wymiana jedynie fragmentu sieci, choć z użyciem nowszych materiałów, nie wymagała pozwolenia na budowę i stąd prawidłowa jest decyzja PINB o umorzeniu w całości postępowania. Końcowo WWINB wskazał, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności przy wykonywaniu robót, mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie przez organy administracji publicznej w tym organy nadzoru budowlanego.
W. Sp. z o.o. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 1050/21, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB, a także poprzedzająca ją decyzję PINB z 19 października 2021 roku w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 10 maja 2022 roku, po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt IV SA/Po 1050/21 oraz wyjaśnił, że wniosek P. Sp. z o.o. wpłynął do Sądu już po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku WSA w Poznaniu, decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 roku (Nr [...]), nakazał M. G. Prezesowi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , aby w terminie 90 dni od dnia doręczenia decyzji przebudował wodociąg poza działkę nr [...].
Organ zaznaczył, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz wskazał, że po wykonaniu robót należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie przebudowanego wodociągu zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 6 lipca 2022 roku ([...]), uchylił decyzję PINB w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji.
WWINB wyjaśnił, że decyzja PINB jest przedwczesna. Organ zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu przyjął, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, ale w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek określonych w art. 37 wskazanej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę PINB winien odnieść się do określenia adresata nałożonego obowiązku.
P. Sp. z o.o., działająca przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podaniem z dnia 2 grudnia 2022 roku, ponownie wystąpiła do PINB o zawieszenie postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu żądania wskazano, że przed sądem powszechnym pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...]. Do wniosku załączono protokół rozprawy cywilnej z dnia 9 lutego 2021 roku oraz wniosek z dnia 1 sierpnia 2016 roku o ustanowienie służebności przesyłu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 roku (Nr [...]), zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez W. Sp. z o.o., postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 roku ([...]), uchylił postanowienie PINB w całości.
W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że organ I instancji ma obowiązek zbadać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i może ustalić czy aktualnie służebność gruntowa istnieje. Nie zachodzi brak możliwości rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 181/23, oddalił skargę P. Sp. z o.o. na postanowienie WWINB o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po kolejnym (czwartym) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 27 lutego 2023 roku (Nr [...]), nakazał M. G. Prezesowi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , wykonanie w terminie 90 dni od dnia doręczenia decyzji zmian i przeróbek wodociągu zlokalizowanego w ciągu ulicy [...] w W. polegających na przełożeniu rury wodociągowej poza działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., która należy do W. Sp. z o.o.
Organ zaznaczył, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz wskazał, że po wykonaniu robót należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie przebudowanego wodociągu zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. Sp. z o.o., decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 roku (Nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia adresata obowiązku i w tej części wskazał: P. Sp. z o.o. [...], a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
P. Sp. z o.o. pismem opatrzonym datą 18 maja 2023 roku skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku opisanego powyżej postępowania organy przyjęły następujące ustalenia faktyczne.
Na terenie obejmującym działkę nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla tej działki Burmistrz W. wydał decyzję z dnia 16 marca 2016 roku nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci kanalizacyjnej i deszczowej, sieci sanitarnej, drogi pieszo-jezdnej, ciągu pieszo-rowerowego, przebudowy kablowej sieci elektro-energetycznej, w tym oświetlenia przy ul. [...] oraz przebudowy nawierzchni drogi gminnej ul. [...] w W.. Wodociąg nie istnieje na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.
Sieć wodociągowa stalowa znajduje się w wykazie środków trwałych P. Sp. z o.o. pod nr [...], rok produkcji (budowy) 1912. W roku 1993 sieć została wymieniona siłami własnymi P. na PCV 80 (średnica zewnętrzna 90). Wymieniony odcinek sieci został przyjęty do zasobu środków trwałych pod nr [...] Przyjęcie nastąpiło 22 grudnia 1993 roku. Dokumentacja powykonawcza opatrzona jest datą 10 października 1993 roku.
Sporne roboty zostały wykonane niejako przy okazji budowy kanalizacji sanitarnej realizowanej w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 17 sierpnia 1993 roku (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], przepompowni oraz zbiornika awaryjnego. Przesunięcie wodociągu jest najpewniej wynikiem ominięcia kolizji ze studzienką nowobudowanej kanalizacji sanitarnej.
Powyższe ustalenia faktyczne pozostają bezsporne pomiędzy stronami (organem, skarżącą oraz uczestnikami postępowania), a Sąd przyjmuje je jako własne ustalenia w sprawie.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że skarżąca Spółka dokonując remontu wodociągu w 1993 roku, tj. w okresie gdy obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, zobowiązana była do uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jest podstaw do przyjmowania, że powyższe stanowisko zostało przyjęte z naruszeniem przepis art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.").
Stanowisko organów jest wyrazem poszanowania dla oceny i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 1050/21.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdują obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Sąd nie zgodził się jednak z oceną, że sporne roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.
Na skutek zmiany trasy przebiegu wodociągu z odchyleniem o 5m doszło w istocie do wybudowania nowej sieci. Sieć wodociągowa na spornym odcinku przebiega po innych działkach geodezyjnych niż pierwotnie. Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. Z tego powodu nie można przyjąć, iż doszło do wymiany części sieci na jej odcinku 126m.
W ocenie Sądu przyjmować należy, że przedmiotem wykonanych robót budowlanych było wybudowanie na sporny odcinku nowej sieci wodociągowej w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Zgodnie natomiast z § 19 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których wymagane jest ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r.).
Sąd wyjaśnił, że przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 2 ust. 3 Prawa budowanego z 1974 roku), a przez "obiekty budowlane" rozumie się sieci uzbrojenia terenu (art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku). Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "remontu", ale za "remont" należy uważać roboty budowlane w istniejących obiektach budowlanych nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia ani wyglądu zewnętrznego.
Wykonanie sieci uzbrojenia technicznego w postaci sieci wodociągowej na jej odcinku z odchyleniem o 5m jest istotną zmianą jej parametrów technicznych, zatem wykonanie sieci w tej części na spornym odcinku, zdaniem Sądu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
W świetle powyższego Sąd uznał, że przedmiotową sieci wodociągowej w spornej części wybudowano w warunkach samowoli budowlanej w okresie, gdy obowiązywało prawo budowlane z 1974 roku.
Sąd wyjaśnił przy tym, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga wykorzystania przepisów tej ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku stosując art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, przez które należy rozumieć: art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku - zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku, z dniem 31 grudnia 1994 roku ustawa - Prawo budowlane z 1974 roku utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku.
Sąd uznał, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowanego - w jego części odnoszącej się zwłaszcza do działki [...] z uwagi na jego liniowy charakter - do stanu zgodnego z prawem, organy uwzględniły kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zostało zupełnie pominięte przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, mimo że okoliczność tę podnosiła W. Sp. z o.o. zarzucając, że doszło do wybudowania wodociągowej sieci poza pasem drogowym zlokalizowanym na działce [...] na innych działkach o numerach [...], [...] i [...], na których wcześnie wodociąg nie był zlokalizowany. Przy czym działka nr [...] objęta jest prawem użytkowania wieczystego gruntu należącego do skarżącej.
Sąd zaznaczył jednocześnie, że znane jest mu stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa (wyrok NSA z 13 lutego 2016 r., II OSK 2330/14; z 10 marca 2017r., II OSK 1753/15; WSA w Warszawie z 21 marca 2018r., VII SA/Wa 1472/17; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA").
Z drugiej jednak strony wskazać należy na stanowisko zgodnie z którym hipoteza przepisu art. 37 Prawa budowanego z 1974 roku dotyczy sytuacji, w których obiekty budowlane są budowane lub zostały wybudowane niezgodnie z przepisami. Ta "niezgodność z przepisami" nie ogranicza się tylko do budowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, lecz obejmuje także każde inne naruszenie prawa. Przepisy budowlane, mające charakter techniczny, wprowadzają pewne reguły, których przestrzeganie prawodawca uznaje za równoznaczne z prawidłowością wykonanych (wykonywanych) robót budowlanych. Z nieprzestrzeganiem takich przepisów ustawodawca może wiązać różnorakie skutki. Skutkiem takim, zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku może być nakaz rozbiórki obiektu, warunkowany jednak wykazaniem związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu a powstałym zagrożeniem czy też kwalifikowanym pogorszeniem warunków, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami (wyrok WSA w Krakowie z 18 października 2017r., II SA/Kr 742/17, CBOSA). Natomiast "inną ważną przyczyną" według art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce jest także m.in. naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie 05 maja 2021r., VII SA/Wa 310/21, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z 11 stycznia 202r., II OSK 1724/21, CBOSA).
Z uwagi na powyższe przyjmować należy, że ocena prawa o konieczności rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy na postawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a także ocena dotycząca samowoli budowlanej kreowanej przeniesieniem wodociągu na działkę nr [...] oraz brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydana z naruszeniem prawa materialnego.
Organ odwoławczy, zgodnie z żądaniem odwołania, usuną wadę decyzji PINB w zakresie nieprawidłowego wskazania adresat obowiązku nałożonego decyzją.
Sąd w całości podziela ocenę, że w sprawie nie zachodziły podstawy do orzeczenia rozbiórki wodociągu w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku.
W konsekwencji organy zgodnie z prawem nakazały inwestorowi dokonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku oraz na podstawie art. 42 powołanej ustawy uznały, że przystąpienie do użytkowania wodociągu po dokonaniu zmian lub przeróbek wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.
Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zarzuty odwołania oraz skargi dotyczące braku zawieszenie postępowania administracyjnego zostały wsparte nieprawdziwą argumentacją o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie "zasiedzenia nieruchomości".
Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznych wniosków, że postępowanie sądowe toczące się przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt [...] jest prowadzone z wniosku P. Sp. z o.o. przy udziale W. Sp. z o.o. o ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...]. Taki stan rzeczy wynika z wniosku skarżącej Spółki o zawieszenie postępowania administracyjnego oraz jednoznacznie potwierdza złożony do akt administracyjnych przez skarżącą Spółkę protokół rozprawy cywilnej z dnia 9 lutego 2021 roku oraz wniosek z dnia 1 sierpnia 2016 roku o ustanowienie służebności przesyłu.
Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie administracyjnej z uwagi na toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu został prawomocnie osądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 roku o sygn. akt IV SA/Po 181/23.
Sąd wyjaśnił, że sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym w W. nie ma bezpośredniego związku ze sprawą zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie rurociągu wodnego 0 80 mm na działce nr [...] /1, tj. od ulicy [...] (zakręt za skrzyżowaniem z ulicą [...] do przepompowni na działce [...] obr. 2 w W..
PINB ma obowiązek zbadać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ może ustalić czy aktualnie służebność gruntowa istnieje prawnie, co nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy.
Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 05.12.2017 r. sygn. akt II OSK 374/17 dostępny: CBOSA, w którym to przyjęto, że złożenie wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia).
Ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Całkowicie niezrozumiałe są zarzuty skargi dotyczące braku należytego wyjaśnienia sprawy oraz przyjęcia nieprawidłowych ustaleń w zakresie prawa skarżącej Spółki do dysponowania na cele budowlane nieruchomości obejmującą działkę nr [...].
Okoliczność, że właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] jest W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.
Brak tytułu prawnego do władania działką nr [...] na cele budowlane potwierdza także sama skarżąca Spółka w treści wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego oraz w treści wniosku o ustanowienie służebności przesyłu, z którego wynika, że W. Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] o pow. 0,0421, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Do akt sprawy złożony został wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] roku o sygn. akt [...], którym nakazano Gminie W. , aby przywróciła powódce W. Sp. z o.o. stan zgodnego z prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] poprzez zerwanie nawierzchni asfaltowej na wymienionej działce oraz zakazano Gminie W. ponownego wykonania drogi na tej działce.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.