IV SA/Po 356/19

IV SA/Po 356/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 320/20 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") nałożył na A. R. (zwaną dalej "Skarżącą") obowiązek rozbiórki budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...].
Decyzja została wydana w oparciu o ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym, w którym stwierdzono, że przedmiotowy garaż stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, dalej: P.b.).
W wyniku zgłoszonego w dniu [...] października 2015 r. przez Prezydenta Miasta [...] podania w sprawie przeprowadzenia kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w związku z podejrzeniem, że Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru budowy garażu na posesji, która w rzeczywistości była wybudowana, PINB po dokonaniu czynności kontrolnych w dniu [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że na wskazanej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z zblokowanym garażem. W toku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez PINB ustalono, że przedmiotowy garaż został faktycznie wybudowany w latach 2001-2008 bez udzielonego pozwolenia na budowę. Z dokumentacji dostarczonej przez Prezydenta Miasta [...] organ I instancji powziął informację, o tym, że zamierzenie budowlane, o którego realizację wystąpiono z dniem [...] września 2015 r. przewidywało budowę innego obiektu, który miał znajdować się w miejscu przedmiotowego garażu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] uznał w decyzji, że wobec braku pozwolenia na budowę, które implikuje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych, o czym mowa w art. 28 ust. 1 P. b., należało rozważyć legalizację samowoli budowlanej. Dlatego też, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. PINB zawiesił roboty budowlane i wezwał Skarżącą do przedłożenia w terminie 90 dni dokumentów, o których mowa w pkt II lit. a-c przedmiotowego postanowienia.
Po bezskutecznym upływie terminu, PINB wezwał Skarżącą do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dnia [...] sierpnia 2017 r. przedłożono dokumenty, które zdaniem inwestora miały stanowić dowód realizacji postanowienia. Analiza przedłożonej dokumentacji skłoniła PINB do przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych w dniu [...] października 2017 r. Wyniki kontroli pozwoliły na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków, według których przedłożone dokumenty dotyczą innego obiektu budowlanego.
Uzupełnieniem dokumentacji miała być decyzja o warunkach zabudowy uzyskana na podstawie wniosku z [...] października 2017 r. Dnia [...] listopada 2017 r. przedłożono organowi I instancji ponownie dokumenty, o które wnioskowano w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. jak i kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z [...] października 2017 r.
Wątpliwości organu I instancji wzbudziło to, że zamierzenie budowlane przewidywało zlokalizowanie inwestycji w granicy nieruchomości. Do [...] stycznia 2018 r. na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwane dalej "rozporządzeniem") obiekty budowlane zlokalizowane w granicy mogły być budowane bez otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zwróconej do granicy działki.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wystąpił [...] stycznia 2018 r. z zapytaniem do Prezydenta Miasta [...], czy decyzja o warunkach zabudowy z [...] lipca 2017 r. (decyzja sprzed nowelizacji rozporządzenia) uregulowała lokalizację zamierzenia budowlanego w granicach nieruchomości. Odpowiedź Prezydenta Miasta [...] była negatywna.
W związku z tym, nieusunięta niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy stanowiła podstawę do tego, że PINB powiadomił inwestora o treści § 12 ust. 4 rozporządzenia – dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Tym samym, postanowieniem z [...] marca 2018 r. wezwano inwestora o uzupełnienie wskazanej nieprawidłowości. Ponadto, PINB wezwał inwestora do uzupełnienia braków w projekcie budowlanym, wymogom z rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zmianami). Poza tym, wskazano, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone na nieaktualnym formularzu, a więc nie zostało złożone w ogóle.
Postanowieniem z [...] marca 2018 r. wezwano do uzupełnienia powyższych braków terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia. Dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik Skarżącej – [...] L. C. wniósł o wydłużenie terminu. Pismem z [...] czerwca 2018 r. PINB wyznaczył ostateczny termin wykonania postanowienia do dnia [...] czerwca 2018 r. Dwa dni wcześniej, [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik wystąpił o kolejne wydłużenie terminu na realizację postanowienia.
Pismem z [...] lipca 2018 r. zawiadomiono o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przed wydaniem decyzji z dniem [...] sierpnia 2018 r. Z uprawnienia Skarżąca nie skorzystała.
Zgodnie z ustaleniami PINB, w toku postępowania nie przedłożono prawidłowego projektu budowlanego, ani oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, wobec czego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę garażu.
W odwołaniu od decyzji wniesionym terminowo do Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "[...]" lub "organem II instancji") zarzucono zbyt pochopne wydanie decyzji o nakazie rozbiórki bez uwzględnienia zmian projektowych, które rozbiórka niesie dla pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości.
W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się z pytaniem do Prezydenta Miasta [...] celem ustalenia czy decyzja o warunkach zabudowy z [...] lipca 2017 r. został zmieniona oraz czy w przedmiotowej sprawie wydano nową decyzję o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta [...] udzielił na oba pytania odpowiedzi negatywnej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w sprawie nie zostały uzupełnione żadne z wymaganych dokumentów, a także nie ustalono nowych warunków zabudowy dla Skarżącej, w imieniu których występowała spółka [...] sp. z o.o. Organ II instancji uznał, że działanie PINB było prawidłowe wobec tego, że postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., a następnie z [...] marca 2018 r. mimo nałożenia obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego oraz przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, braki formalne nie zostały uzupełnione. Tym samym, w ocenie organu II instancji organ powiatowy był zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 P. b.
Przyjmując powyższą podstawę prawną wobec niezmienionego stanu sprawy w dniu wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym [...] wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. wniesiono w zakreślonym terminie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I oraz II instancji, wstrzymanie wykonalności decyzji PINB oraz zasądzenie na jej rzecz. W skardze podniesiono następujące zarzuty:
1) naruszenie art. 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej k.p.a.) poprzez działanie wbrew interesowi strony, a także przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej nie wyjaśniając stronie zasadności przesłane, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, nie uwzględniając wniosku o wydłużenie terminu pomimo złożenia przez Skarżącą ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i przyjęcie, że rozbiórka budynku garażowego jest konieczna, podczas gdy nie istnieją realne przesłanki uzasadniające wydaną decyzję;
2) naruszenia art. 7, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz brak dokładnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego co przyczyniło się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez przyjęcie, że Skarżąca nie uzupełniła braków formalnych podania o ponowne ustalenie warunków zabudowy czym naraziła się na bezczynność organu polegająca na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania;
3) naruszenie wyżej powołanych przepisów k.p.a. przez przyjęcie, że rozbiórka jest jedynym rozwiązaniem, podczas gdy przebudowa garażu i zaadaptowanie do widniejących w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. warunków zabudowy pozwoli właścicielowi uniknąć bardzo dużych kosztów związanych z demontażem całego garażu i wybudowaniem nowego w to miejsce;
4) naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 P. b. przez jego niezastosowanie pomimo przesłanek do jego zastosowania.
W skardze wyjaśniono, że przedmiotowy garaż został wybudowany w 2004 r. bez świadomości o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo braku pozwolenia, zgodę na postanie garażu wyrazili sąsiedzi i obecnie nadal podtrzymują swoje stanowisko. Skarżąca podniosła, że korzystała z profesjonalnej pomocy architekta i pomimo dołożonej należytej staranności nie rozstrzygnięto w postępowaniu w I instancji kwestii o lokalizacji garażu w granicy działki.
Zdaniem Skarżącej organy architektoniczno-budowlane podczas kontroli nie stwierdziły jakichkolwiek zagrożeń uznając, że spełniają wszelkie wymogi bezpieczeństwa i sztuki budowlanej, co powinno skłonić organy do uwzględnienia słusznego interesu strony.
Wyrazem naruszenia przepisów z pkt 3. skargi miało stanowić nieuwzględnienie faktu wzrostu cen prac rozbiórkowych, które od momentu budowy garażu znacznie wzrosły. Również podkreślono, że od momentu budowy garażu, Skarżąca regularnie wywiązuje się z zobowiązań podatkowych przez uiszczanie podatku od nieruchomości.
Istotnym naruszeniem było także – w ocenie Skarżącej – uniemożliwienie uzupełnienia braków formalnych z uwagi na zakończenie postępowania przez PINB, a złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie było uzasadnione z uwagi na porozumienie [...] z Prezydentem Miasta [...].
Skarżąca podnosząc naruszenie art. 9 P. b. zwróciła uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do warunkowego odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 P. b. Podkreślono, że w postępowaniu nie stwierdzono zagrożenia dla życia, zdrowia oraz mienia.
Uznano, że uchybiono przepisom prawa przez niewyrażenie zgody na przebudowę garażu w sposób jaki odpowiadałby wymogom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 356/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 201 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Organy nadzoru budowlanego poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i na ich podstawie wydały prawidłowe decyzje w oparciu o właściwe regulacje prawne.
Zgodnie z art. 49 P.b.
1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.
Z kolei art. 48 P.b. przewiduje, że
1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że ziściły się przesłanki z art. 49 ust. 3 P.b. umożliwiające ale jednocześnie i obligujące je do nakazania rozbiórki obiektu.
W przeciwieństwie do organów obu instancji należy jednak przyjąć, że istotnego znaczenia nie ma tu brak określenia expressis verbis w decyzji o warunkach zabudowy, że sporny budynek usytuowany być może w granicy z sąsiednią nieruchomością.
Co do zasady przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.
Także w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 756/16 (CBOSA) NSA stwierdził, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko, w świetle którego rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania podzielone zostało w doktrynie (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 454).
Nie zmienia to jednak konstatacji organów, że termin do usunięcia wskazanych wcześniej nieprawidłowości upłynął bezskutecznie.
Istotnie PINB nie przychylił się do wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. o ponowne przedłużenie terminu, ale podkreślić należy, że po pierwsze wniosek ten dotyczył jedynie kwestii decyzji o warunkach zabudowy (pełnomocnik nie wskazał na zamiar usunięcia innych nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu organu I instancji z [...] marca 2018 r.), po drugie – miało to miejsce półtora roku po wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, a od doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. o nałożeniu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów minął rok i dwa miesiące. Nota bebe zauważyć należy, że tym właśnie postanowieniem nałożono na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów w terminie 90 dni i już wówczas termin ten upłynął bezskutecznie: wezwanie doręczone zostało jej pełnomocnikowi [...] kwietnia 2017 r., zatem termin zakończył bieg 13 lipca i wtedy powstały po stronie PINB uprawnienie i obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (wadliwa dokumentacja złożona została dopiero [...] sierpnia 2017 r.). Mając te okoliczności na uwadze nie sposób podzielić oceny przedstawionej w odwołaniu o pochopnym wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki.
Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że organy nadzoru budowlanego niezasadnie nałożyły na skarżącą bardziej dolegliwy obowiązek w postaci nakazu rozbiórki podczas, gdy możliwa była przebudowa spornego obiektu. Zauważyć tu trzeba, że jednym z działań wskazanych w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. było złożenie projektu budowlanego zgodnego z przepisem § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Stanowi on, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Sporny garaż ma natomiast (także wg złożonego projektu budowlanego 6,84 m długości i 3,6 m wysokości (co przekracza również granicę istotności odstępstwa z art. 36a ust. 5a pkt 1 P.b.). PINB prawidłowo zatem wskazał na konieczność usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, tak by możliwe było jego zatwierdzenie. W tym zakresie termin wskazany pismem PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. (i uwzględniający wniosek o przedłużenie terminu z dnia [...] maja 2018 r.) minął bezskutecznie. Jak wyżej wskazano pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. z wnioskiem o kolejne przedłużenie terminu tej kwestii nie dotyczyło.
Poza przekroczeniem maksymalnych wymiarów spornego obiektu w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. PINB zwrócił uwagę także na konieczność usunięcia mankamentów w przedłożonym projekcie budowlanym ze względu na wymogi z § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 2, §§ 8 – 10, § 4 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ I instancji zwrócił też uwagę na konieczność zachowania wymogu z art. 33 ust. 2 pkt 1 P. b. oraz na złożenie oświadczenia i posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także te wezwania pozostały bez reakcji ze strony skarżącej. W tych okolicznościach uznać należy, że nieusunięte wady projektu budowlanego oraz niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi stały na przeszkodzie zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, a – pomijając już kwestie długotrwałości postępowania i niewykonanie wcześniejszych wezwań – skarżąca nie zadeklarowała woli usunięcia wskazywanych przez PINB nieprawidłowości w wypadku kolejnego przedłużenia terminu.
Sąd nie podziela także zasadności zarzutu naruszenia przez organu nadzoru budowlanego przepisu art. 9 P. b.
Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, zaś zgodnie z ustępami 2 i 3 organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, a wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu strona skarżąca nie może skutecznie podnosić w postępowaniu przed Sądem zarzutu nieskorzystania przez organ z powyższej procedury, skoro sama wcześniej w toku postępowania administracyjnego takiego postulatu nie zgłaszała, nie powoływała też okoliczności, które wskazywałyby, że rozpatrywana sprawa to przypadek tak szczególnie uzasadniony, iż rozważyć należałoby kwestię odstąpienia od wymogów przewidywanych przez powszechnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane.
Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.