IV SA/PO 343/25

IV SA/Po 343/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania G. W. (dalej również: skarżąca; strona), odwołania K. H. i odwołania H. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572] - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (wcześniejsza decyzja Burmistrza z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2024 r. nr [...]) – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji W. C. i I. J. (dalej: inwestorzy) obejmującej legalizację budowli stanowiącej konstrukcję oporową (mur oporowy) wraz z placem składowym na terenie położonym w miejscowości K. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]).
Od powyższej decyzji odrębne odwołania wnieśli G. W., H. W. i K. H. - właściciele sąsiednich nieruchomości.
G. W., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego – nie narzucając organowi odwoławczemu sposobu rozpoznania odwołania – ograniczyła się do przedstawienia niektórych zarzutów, jak: organ nie wskazał, jakie warunki dla przedmiotowego terenu zostały określone w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" i czy ustalenia stadium organ wziął pod uwagę; organ nie dostrzegł tego, że postanowienie znak [...] z dnia 6 lipca 2023 r. organu nadzoru budowlanego nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych obejmuje jedynie działkę nr [...], natomiast decyzja o warunkach zabudowy obejmuje samowolę budowlaną na jeszcze trzech innych działkach - i jest to kluczowy zarzut, gdyż orzeczenie dotyczyło tylko działki nr [...], zatem decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla tej działki, a nie żadnej innej; działka inwestycyjna przeznaczona pod zabudowę to nie działka sąsiednia, a to oznacza, że zabudowa na działce inwestycyjnej w ogóle nie może być uwzględniana w analizie urbanistycznej.
K. H. i H. W. (dalej również: zainteresowani; strony) w jednobrzmiących odwołaniach podnieśli, że w przypadku samowoli budowlanej decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po wydaniu stosownego orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego, a w przedmiotowej sprawie orzeczenie to dotyczy tylko działki nr [...]. Zainteresowani dodali, że w przypadku wydawania warunków zabudowy obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że muszą być spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ich ocenie na obszarze analizowanym brak jest legalnego muru oporowego i placu składowego; inwestycja jest położona przy drodze przejazdowej K. -J. ; inwestycja zmieniła krajobraz dla lokalnej zabudowy mieszkaniowej oraz zaburzyła ład przestrzenny, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy usługowej w tym miejscu nie powinno nastąpić i Burmistrz powinien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę z odwołania G. W., w wyniku czego decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 636/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji bez uwzględnienia wszystkich odwołań wniesionych przez podmioty będące stronami postępowania. W związku z tym Kolegium było obowiązane rozpatrzyć sprawę w drugiej instancji, uwzględniając wszystkie (skutecznie) wniesione odwołania.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kolegium decyzją z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...]
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło m.in., że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [inwestorów] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację muru oporowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (utwardzeniem placu składowego budową drenażu rozsączającego wraz z kanałem i studzienkami odwadniającymi) - zagospodarowanie placu przy budynku magazynowym (skład materiałów budowlanych), na terenie położonym w miejscowości K. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]). Organ odwoławczy zaznaczył też, że uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 636/24 i rozpatrzył sprawę z odwołań G. W., H. W. oraz K. H..
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 6 marca 2024 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji uzupełnił akta sprawy o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z dnia 6 lipca 2023 r. znak [...], z którego wynika, że zobowiązał on inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu II instancji, Burmistrz przeanalizował sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Odnosząc się do obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że szerokość frontu terenu wynosi 38 m, a zatem jego trzykrotność to 114 m; analiza mapy zawierającej granice obszaru analizowanego pozwala stwierdzić, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Organ II instancji stwierdził, że na wyznaczonym obszarze występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowo-usługowa, tereny dróg publicznych i wód płynących. Planowana inwestycja to mury oporowe, które są uzupełnieniem istniejącej na terenie inwestycyjnym zabudowy usługowej.
Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że z zasady kontynuacji funkcji zabudowy wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. Organ podkreślił, że na terenie objętym inwestycją występuje już zabudowa usługowa - skład materiałów budowlanych, na którą to zabudowę inwestor otrzymał już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że skoro wniosek dotyczy obiektu już zrealizowanego i parametry nie ulegną zmianie, to porównywanie inwestycji z istniejącą zabudową byłoby bezcelowe, tym bardziej że większości z parametrów nie ustala się dla murów oporowych. Dodał, że wysokość murów oporowych nie przekracza wysokości istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym.
Według Kolegium pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. również zostały spełnione, gdyż: teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające; działki nr [...], [...], [...] oraz nr [...] stanowią inne tereny zabudowane oznaczone symbolem Bi, [łąki] trwałe oznaczone symbolem LV oraz grunty orne oznaczone symbolem RIVa i nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cel inwestycyjny; decyzja nie narusza przepisów odrębnych, a także zamierzenie budowlane nie znajduje się na obszarze, dla którego został ustanowiony zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz na obszarze kontrolowanej strefy bezpieczeństwa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że z uzasadnienia (pierwszy akapit) postanowienia PINB w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki inwestycyjne, jednakże większość murów oporowych znajduje się na działce nr [...]. Ponadto przywołało wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 96/19 na uzasadnienie tezy, że gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest zabudowana, zabudowania istniejące należy także na uwzględnić przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Kolegium stwierdziło również, że brak wskazania przez organ I instancji, jakie warunki dla przedmiotowego terenu zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Kolegium podkreśliło też, że mury oporowe są uzupełnieniem istniejącej zabudowy usługowej. Spełnienie przesłanki w zakresie kontynuowania funkcji zabudowy nie oznacza, że planowany obiekt musi być tożsamy z istniejącą zabudową, istotne jest to żeby nie był z nią sprzeczny, a planowane mury oporowe nie przekraczają istniejącej zabudowy w zakresie wysokości, tym samym nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego.
G. W., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła skargę na decyzję Kolegium z dnia 26 lutego 2025 r., kwestionując merytoryczną trafność zaskarżonej decyzji i podtrzymując wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu. Do skargi została m.in. dołączona dokumentacja zdjęciowa.
Skarżąca zarzuciła tej decyzji, że: wydanie decyzji Kolegium nastąpiło w pośpiechu, a decyzja ta stanowi w istocie powtórzenie treści poprzedniej decyzji; Kolegium zbagatelizowało fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy nie tylko dla muru oporowego, ale także placu składowego o powierzchni ok. 860 m˛, stanowiącego także samowolę budowlaną; organy nie wykazały, by na obszarze analizowanym znajdował się jakikolwiek plac składowy, a zatem o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa nie może być mowy; nie jest prawdą, że "na terenie inwestycji występuje już zabudowa usługowa - skład materiałów budowlanych, na którą to zabudowę inwestor otrzymał już wcześniej decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę", gdyż wprawdzie Starosta [...] wydał decyzję z dnia 29 stycznia 2002 r. nr [...], znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku "magazynu materiałów budowlanych", ale nie placu składowego, a plac składowy to nie budynek (magazyn); Kolegium stwierdziło, że "(...) podziela stanowisko organu I instancji, że z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja dotyczy już zrealizowanego i parametry nie ulegną zmianie, to porównanie z istniejącą zabudową byłoby bezcelowe, tym bardziej że większość z parametrów nie ustala się dla murów oporowych,", z czego można odnieść wrażenie, że dla organów wszelkie analizy nie mają jakiegokolwiek znaczenia i sensu, gdyż sprawa dotyczy obiektów już istniejących, które i tak muszą pozostać na tym terenie; nie jest też prawdą, że "z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki inwestycyjne, co wynika z uzasadnienia postanowienia (pierwszy akapit)", gdyż ani z sentencji tegoż postanowienia PINB w [...], ani nawet z uzasadnienia tego orzeczenia nie wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki; w orzeczeniu PINB w [...] "o działkach nr [...] i nr [...] nie ma ani słowa", a zatem decyzja o warunkach zabudowy nie może obejmować działek niebędących przedmiotem postępowania naprawczego organu nadzoru budowlanego; nie jest prawdą, że "z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki inwestycyjne, co wynika z uzasadnienia postanowienia (pierwszy akapit)", gdyż "ani z sentencji [tego] postanowienia PINB w [...] (...), ani nawet z uzasadnienia tego orzeczenia nie wynika, że postępowanie obejmuje wszystkie działki, a "w orzeczeniu PINB o działkach nr [...] i [...] nie ma ani słowa", zatem decyzja o warunkach zabudowy nie może obejmować działek niebędących przedmiotem postępowania naprawczego organu nadzoru budowlanego; co do ustalenia "wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy" Kolegium błędnie zinterpretowało orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 96/19, bowiem w ocenie skarżącej zabudowę istniejącą (powierzchnię zabudowy) na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym należy uwzględnić w ten sposób, że sumę powierzchni zabudowanej docelowo działki inwestycyjnej należy porównać z powierzchnią zabudowy działek w obszarze analizowanym; do analizy została przyjęta zabudowa nielegalna znajdująca się na obszarze analizowanym, a organ w analizie powinien uwzględnić tylko legalnie istniejące obiekty; co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie nielegalnego placu składowego na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej; w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy było przedwczesne, gdyż "wydanie tej decyzji winno być poprzedzone wystąpieniem do nadzoru budowlanego w kwestii dokładnego ustalenia działek objętych postępowaniem naprawczym"; zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - tu: z ustawą Prawo budowlane) ma istotne znaczenie, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez zbadania legalności istnienia i użytkowania obiektów stanowiących legitymację do kontynuacji funkcji było niewątpliwie przedwczesne; w sąsiedztwie działki nr [...] nie znajdują się jakiekolwiek legalnie użytkowane budowle jak mury oporowe i place składowe; nielegalny plac składowy nie może służyć za wzorzec kontynuacji funkcji, a legalizowany obiekt budowlany nie może być wzorcem dla samego siebie (w obszarze analizowanym nie występują jakiekolwiek place składowe i to o znacznej powierzchni); z treści postanowienia PINB w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. wynika, że sprawa dotyczy ścian oporowych zabezpieczających przed osuwaniem się mas ziemnych na działkę skarżącej, wobec czego decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona ze starostą (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p.); natomiast z uwagi na włączenie odwodnienia do istniejącej melioracji decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.); decyzja o warunkach zabudowy powinna być także uzgodniona z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p.).
Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej "na wyraźne żądanie (...) [jego] mocodawczyni" wniósł o uwzględnienie ocen prawnych i wskazań prawomocnego wyroku z dnia 12 marca 2025 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 62/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm) - dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy [wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu], nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację budowli stanowiącej konstrukcję oporową (mur oporowy) wraz z placem składowym na terenie położonym w miejscowości K. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]).
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli sądowej, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sprawie zabrakło bowiem wszechstronnych ustaleń faktycznych i rozpatrzenia sprawy we wszystkich aspektach istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawę zakwestionowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. Poza tym w tej sprawie, z uwagi na § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.).
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).
Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17 - to i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1 pkt 1-6 tego przepisu. W tym, w pkt 1 przewidziano warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, tj. wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wskazanie uchybień organów, jakie Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że w sprawie zabrakło jednoznacznego wyjaśnienia, czy wniosek z dnia 2 listopada 2023 r. złożył wyłącznie jeden z inwestorów legalizowanej zabudowy - P. C. (podpisany na wniosku), czy też obydwaj inwestorzy, a zatem również I. J., której dane zostały również podane we wniosku.
Poza tym niedostatecznie wyjaśniona została zgodność wskazanych we wniosku działek z treścią postanowień PINB w [...] z dnia z dnia 6 lipca 2023 r. znak [...] oraz z dnia 11 stycznia 2024 r. znak [...] ([...]). We wniosku z dnia 2 listopada 2023 r. wskazano na zagospodarowanie w postaci muru oporowego na działkach nr [...], [...] i [...] (w granicy z działkami nr [...] oraz [...] i [...]) o długości do 35 m wraz infrastrukturą towarzyszącą (utwardzenie placu składowego o pow. do 900 m˛ na działkach nr [...], [...] i [...]; budowa drenażu rozsączającego wraz z kanałem i studzienkami odwadniającymi) - zagospodarowanie placu przy budynku magazynowym (skład materiałów budowlanych) na działkach nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]).
Kolegium wprawdzie zajęto w tym względzie stanowisko, niemniej jednak należało jednoznacznie określić działki, na których znajduje się legalizowana zabudowa - tak odcinki muru oporowego, jak też utwardzony plac składowy. Trzeba to uczynić w kontekście powyższych postanowień PINB w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. i 11 stycznia 2024 r., bowiem nie zachodzi pełna tożsamość pomiędzy działkami wskazanymi we wniosku a wymienionymi w przywołanych postanowieniach organu nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do analizy urbanistycznej, należy zauważyć, że obszar poddany tej analizie został wyznaczony na odpowiednim materiale graficznym i jakkolwiek nie ma wątpliwości co do zasięgu tego obszaru, to jednak zabrakło prawidłowego zakreślenia jego granic na kopii mapy, na której dokonano analizy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który wymaga, by w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczyć wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii odpowiedniej mapy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadzać na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2551/21, dostępny jw.).
O ile też zagospodarowanie terenu dotychczas zainwestowanego zabudową usługową [tu: skład materiałów budowlanych] pod kolejne obiekty związane z takim zagospodarowaniem co do zasady stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej, to nie oznacza jeszcze, że w niniejszej sprawie w sposób należyty wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia, czy dla inwestycji w kształcie wynikającym z wniosku możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Uwzględnienie dotychczasowego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem jest działaniem zasadnym, ale dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej i uwzględniać należy parametry wyłącznie tych obiektów, które są legalnie posadowione na gruncie. Funkcja już istniejąca na zagospodarowanym terenie również może być brana pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie utwardzonego placu składowego (pod składowanie materiałów budowlanych) za taką legalną zabudowę uznać nie można, na co wprost wskazuje postanowienie PINB w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. znak [...] Uzasadnienia zaskarżonych decyzji są w tym zakresie niejasne. Stanowisko Kolegium jest zdawkowe, a organ I instancji, powołując się na argument o legalnie istniejącym składzie materiałów budowlanych na terenie, którego dotyczy wniosek, wskazał na decyzję Starosty [...] z dniu 29 stycznia 2002 r. znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie, jednakże nie przybliżył treści tego rozstrzygnięcia, podczas gdy w uzasadnieniu postanowienia PINB w [...] z dnia 11 stycznia 2024 r. wyraźnie wskazano, że chodzi o pozwolenie na użytkowanie obiektu w postaci magazynu materiałów budowlanych. Pozwolenie to nie obejmuje zatem utwardzonego placu składowego.
W następnej kolejności Sąd zauważa, że rozstrzygnięcia organów co do ustalenia wskaźników i parametrów legalizowanej zabudowy nie zostały prawidłowo poczynione. W szczególności jest widoczne w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym to wskaźniku mowa w § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia). Nawet jeżeli Kolegium zasadnie zauważyło, że większości z parametrów nie ustala się dla murów oporowych, to i tak pominęło ten podstawowy fakt, że chodzi tu o ustalenie (określenie) konkretnych wskaźników i parametrów dla zagospodarowania i zabudowy działki (nieruchomości), a nie proste przeniesienie parametrów zrealizowanej już (legalizowanej) zabudowy.
Przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym mowa w § 5 przywołanego rozporządzenia, należy zaś uwzględniać istniejącą na danej działce legalną zabudowę, gdyż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (patrz np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 96/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1356/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 792/22). W tym wypadku chodzi o to, by kolejne wnioski o ustalenie warunków zabudowy nie doprowadziły do nieuzasadnionego zintensyfikowania zagospodarowania terenu i "zagęszczania" zabudowy, wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, która oparta jest na poszanowaniu zastanego w okolicy ładu przestrzennego.
Wobec tego, mając na względzie sposób określenia wskaźników i parametrów dla legalizowanej zabudowy w decyzji Burmistrza, odwołanie się przez Kolegium do poglądów zawartych w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 96/19 jest o tyle chybione, że wskaźnika powierzchni zabudowy działki (terenu) w istocie w decyzji organu I instancji nie ustalono. Jest to tym bardziej wadliwe, gdyż Kolegium błędnie stwierdziło, że skoro wniosek dotyczy obiektu już zrealizowanego i jego parametry nie ulegną zmianie, to porównywanie inwestycji z istniejącą zabudową byłoby bezcelowe.
Po pierwsze, słusznie skarżąca zauważyła, że takie podejście wskazuje na pominięcie faktu, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest nie tylko dla muru oporowego, ale także dla budowli stanowiącej utwardzony plac składowy o powierzchni ok. 860 m˛, która wynika z postanowienia PINB w [...] z dnia 6 lipca 2023 r. znak [...] Temu ostatniemu obiektowi nie poświęcono zaś żadnych rozważań. Organ I instancji poprzestał na określeniu "powierzchni utwardzenia placu składowego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...], [...]" do 900 m˛.
Po drugie, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu zasadniczo wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym zgodnie z § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W analizie urbanistycznej brak szczegółowych danych z obszaru analizowanego, jednakże wskazano w niej, że powierzchnia zabudowy w stosunku powierzchni działki (działek) wynosi poniżej 75%. Rozważań organów w tym zakresie brak.
Po trzecie, pominięta została kwestia ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Przyjmuje się, że przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116) – które w § 1 pkt 7 i § 9 wprost określa zasady w tym zakresie – podstawą do określenia tego wskaźnika był przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589).
Również kwestia uzgodnień, o których mowa art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., została zupełnie zignorowana w toku postępowania. W szczególności chodzić tu może o uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej (art. 54 ust. 4 pkt 2a) i ewentualnie – na co zwraca uwagę skarżąca, wskazując na funkcję murów oporowych i budowy drenażu rozsączającego wraz z kanałem i studzienkami odwadniającymi, która również stanowi element zagospodarowania terenu – starostą jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6), a także jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (5a). W istocie, problematyka wszystkich wymaganych uzgodnień powinna być rozważona i wszechstronnie omówiona w kontekście całokształtu przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Niezasadny był natomiast zarzut dotyczący zagadnień związanych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż odrębność prawnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy oraz studium wykluczają uznanie systemowego powiązania tych aktów (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21). Podobnie, co do zastrzeżeń dotyczących naruszenia stosunków wodnych, należy wyjaśnić, że kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3131/14). Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może spowodować naruszenia stosunków wodnych, jeżeli kwestionowana decyzja w zakresie zagospodarowania wód nie zawiera w tym względzie postanowień niekorzystnych dla sąsiednich działek.
Podsumowując, w ocenie Sądu, organy nie poddały odpowiedniej analizie całokształtu okoliczności sprawy i wniosku inwestorów w odniesieniu do wszystkich istotnych kwestii, których stwierdzenie uprawniałoby do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizowanego przedsięwzięcia. Stanowiło to istotne naruszenie prawa materialnego w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z wcześniej przywołanymi przepisami postępowania.
Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazane przez Sąd naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro świadczą o braku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Doprowadziło to do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa, powodując również naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ obowiązany będzie prawidłowo rozpatrzyć sprawę, uwzględniając wszystkie wytyczne wynikające z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W ten sposób organ zapewni realizację obowiązku ustalenia i rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w jej całokształcie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz wymogów wynikających z przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).