IV SA/Po 339/25

IV SA/Po 339/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokurratora na decyzję Kurator Oświaty z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola uchyla zaskarżoną decyzję w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...] Kurator Oświaty (dalej: Kurator Oświaty [Kurator]; organ II instancji; organ odwoławczy), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572] ze zm.) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania wniesionego przez spółkę K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej również: K. sp. z o.o. [w Ś.], wnioskodawca; spółka) od decyzji Burmistrza [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 23 października 2024 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie: Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. (ul. [...], [...]) – w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a w pkt 2. udzielił zezwolenia na "założenie publicznego przedszkola w Ś. przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. reprezentowaną przez (...) J. T. Prezesa Zarządu, z siedzibą przy ul. [...], [...], tj. Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś.".
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy przedstawionym w decyzji Kuratora Oświaty.
K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. , reprezentowana przez J. T. - Prezesa Zarządu, w dniu 2 stycznia 2024 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. (dalej również: Przedszkole). W piśmie przewodnim poinformowano, że Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. zastąpi funkcjonujące od 2008 roku przedszkole niepubliczne zlokalizowane pod tym samym adresem. W dniu 2 lutego 2024 r. K. sp. z o.o. złożyła poprawiony wniosek zawierający nową datę rozpoczęcia działalności publicznego przedszkola o nazwie Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. (zamiast dnia 1 września 2024 r. wpisano dzień 1 stycznia 2025 r.).
Decyzją z dnia 28 maja 2024 r. znak [...] Burmistrz [...] odmówił wydania zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie: Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. (ul. [...], [...]).
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania przez wnioskodawcę, Kurator Oświaty decyzją nr [...] z dnia 22 lipca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 28 maja 2024 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Kurator Oświaty w postanowieniu z dnia 27 września 2024 r. nr [...] r. wydał pozytywną opinię w sprawie założenia publicznego Przedszkola nr [...] "[...]" w Ś..
Następnie Burmistrz [...] decyzją z dnia 23 października 2024 r. nr [...] odmówił K. sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na założenie na terenie gminy [...] publicznego przedszkola pod nazwą: Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś., ul. [...], [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz stwierdził, że wyrażenie zgody na założenie publicznego przedszkola w siedzibie obecnie funkcjonującego niepublicznego przedszkola nie zwiększy liczby miejsc przedszkolnych w gminie [...] oraz nie zwiększy oferty edukacyjnej dla mieszkańców, a jedynie spowoduje znaczne obciążenie budżetu gminy i negatywnie wpłynie na funkcjonowanie przedszkoli prowadzonych przez gminę [...], gdyż dzieci uczęszczające obecnie do tych przedszkoli mogłyby stać się wychowankami nowego publicznego przedszkola, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do likwidacji istniejących oddziałów przedszkolnych w przedszkolach prowadzonych przez gminę [...]. W ocenie organu I instancji utworzenie przez wnioskodawcę przedszkola publicznego w gminie [...] nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także nie będzie korzystnie uzupełniać sieci przedszkoli w gminie [...].
K. sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 23 października 2024 r., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę udzielenia zezwolenia. Wnioskodawca domagał się w pierwszej kolejności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania zezwolenia na założenie publicznego przedszkola nr [...] "[...]" w Ś., zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie w odwołaniu spółka zażądała uzupełnienia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie wskazanych w odwołaniu dowodów.
Kurator Oświaty w piśmie z dnia 5 grudnia 2024 r. zobowiązał Gminę [...] do przedstawienia informacji wskazanych w odwołaniu.
Burmistrz [...] w piśmie z dnia 17 stycznia 2025 r. przekazał żądane przez organ odwoławczy dane.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kurator Oświaty w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lutego 2025 r. wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1043] ze zm.). Wskazał m.in. na to, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek. Podniósł, że zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół i placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Nadto dodał, że procedura uzyskania takiego zezwolenia została szczegółowo określona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1625 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 31) - dalej również: rozporządzenie wykonawcze.
Kurator Oświaty wskazał na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oraz zauważył, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego.
Następnie organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na treść § 4 ust. 1 pkt 4 przywołanego rozporządzenia oraz art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. w toku postępowania odwoławczego przeprowadził oględziny budynku przedszkola - celem ustalenia warunków lokalowych oraz wyposażenia szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniające realizację statutowych zadań przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W dniu 14 stycznia 2025 r., mając na celu rzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, przeprowadził w Przedszkolu "[...]" w Ś. przy ul. [...] wizję lokalną, w której wyniku ustalił, że: Przedszkole "[...]" z Oddziałami Zamiejscowymi funkcjonuje od 1 września 2008 r.; "Przedszkole ma swoje oddziały zamiejscowe na P. , ul. [...], ul. [...] i [...] w Ś."; mieści się w lewym skrzydle budynku Szkoły Podstawowej nr [...]; Przedszkole zlokalizowane zostało w samym centrum osiedla [...]; jest jedynym przedszkolem w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...] w Ś.; teren jest ogrodzony panelami ogrodzeniowymi i posiada dwa wejścia, tj. jedno od ulicy a drugie przez łącznik szkoły; przy głównym wejściu do przedszkola znajdują się stojaki na rowery, co stanowi duże udogodnienie dla rodziców i dzieci przyjeżdżających do placówki tymi środkami transportu; na terenie przedszkola zainstalowany został monitoring obejmujący plac zabaw, główne wejście, sale przedszkolne, korytarz i szatnie.
Organ odwoławczy stwierdził, że obecnie do placówki uczęszcza 153 dzieci w wieku 2,5-6 lat, w tym 144 dzieci narodowości polskiej oraz 9 narodowości ukraińskiej; Przedszkole "[...]" ma możliwość pracy w systemie dwuzmianowym, co daje możliwość przyjęcia 200 dzieci; Przedszkole nie jest dostosowane do potrzeb wynikających z niepełnosprawności ruchowej dzieci; zgodnie z opinią SANEPID-u i Straży Pożarnej Przedszkole może przyjąć 144 dzieci.
W dalszej kolejności organ II instancji przedstawił stwierdzone uwarunkowania lokalowe i logistyczne oraz dodatkowej działalności edukacyjnej Przedszkola. W tym zauważył, że placówka jest pod nadzorem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], jak też, że Przedszkole oferuje swoim podopiecznym bogatą gamę zajęć dodatkowych – według oświadczenia Dyrektora Przedszkola wszystkie zajęcia dodatkowe są bezpłatne – również takich, które według oświadczenia Dyrektora placówki nie są oferowane przez przedszkola publiczne na terenie Gminy [...].
Kurator Oświaty wyjaśnił, że pomimo iż opinia sanitarna została wydana na przyjęcie 144 dzieci, to zgodnie z § 7 i 7a rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie organizacji kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży będących obywatelami Ukrainy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2094) "w latach szkolnych 2021/2022 i 2022/2023 liczba dzieci w oddziale przedszkola, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 502 oraz z 2022 r. poz. 566 i 644), zwanego dalej »rozporządzeniem z dnia 28 lutego 2019 r.«, może być zwiększona o nie więcej niż 3 dzieci będących obywatelami Ukrainy (...) Oddział, w którym liczbę dzieci zwiększono zgodnie z ust. 1, może funkcjonować ze zwiększoną liczbą dzieci do ukończenia wychowania przedszkolnego przez dzieci będące obywatelami Ukrainy, o których mowa w § 1".
W ocenie Kuratora Oświaty wymaganie dotyczące zapewnienia warunków lokalowych oraz wyposażenia przedszkola w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniające realizację statutowych zadań szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki jest spełnione przez wnioskodawcę na bardzo wysokim poziomie, a organizacja pracy przedszkola jest zgodna z przepisami prawa.
Po stwierdzeniu powyższego, organ II instancji zauważył, że w następnej kolejności należało ustalić, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, tj. czy utworzenie przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Rozważając powyższe, organ odwoławczy wskazał na to, że Burmistrz, powołując się na dane statystyczne, podniósł, iż dysponuje wystarczającą liczbą miejsc w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie gminy [...] - i tym samym nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie zgody na założenie publicznego przedszkola, wskazane w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Jak bowiem wskazuje organ I instancji, liczba dzieci w wieku 3 do 7 lat zameldowanych na terenie gminy [...] wynosiła następująco: rok szkolny 2022/2023 - 2425, 2023/2024 - 2541, a bieżący rok szkolny 2024/2025 - 2219. Według danych przekazanych przez organ I instancji w piśmie uzupełniającym - liczba miejsc w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...] oraz w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] na chwilę obecną jest na poziomie 1062; procesie rekrutacji udział weźmie 1629 dzieci; liczba dzieci w wieku od 3 do 7 lat, zameldowanych na terenie gminy [...] przed rozpoczęciem naboru na rok szkolny 2023/2024 - 2541, a na rok szkolny 2024/2025 wynosi 2219.
Według Kuratora Oświaty, analizując dalszą część dokumentacji przesłanej przez Burmistrza, należało zbadać jaką liczbą wolnych miejsc w przedszkolach publicznych dysponuje Gmina [...]. I tak: Przedszkole Nr [...] "[...]" w Ś. - 169; Przedszkole Nr [...] "[...]" w Ś. - 159, Przedszkole z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] "[...]" w Ś. - 141, Przedszkole Nr [...] "[...]" w Ś. - 235, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej Nr [...] w Ś. - 50, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w B. - 47, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w P. - 48, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w K. - 0, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w D. - 60, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w N. - 65, oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w Z. - 88, Przedszkole "[...]" w Ś. - 152, Publiczne Przedszkole "[...]" w Ś. - 161. Organ II instancji zaznaczył też, że Kurator Oświaty w dniu 30 stycznia 2025 r. wydał opinię negatywną w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w K. , w skład której wchodzą oddziały przedszkolne. Organ podniósł, że "Gmina [...] w swoim piśmie z dnia 17 stycznia 2025 r. a priori wskazała liczbę 0, gdy tymczasem z urzędu wiadomo, że w ww. szkole funkcjonuje oddział przedszkolny".
Następnie organ odwoławczy podniósł, że "analizując liczbę dzieci zameldowanych na terenie gminy [...], liczbę dzieci, która weźmie udział w rekrutacji w bieżącym roku szkolnym oraz liczbę wolnych miejsc w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...] i inne organy, a także liczbę miejsc w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych Kurator Oświaty stwierdza jednoznacznie, że Gmina [...] nie jest w stanie zapewnić wszystkim uprawnionym dzieciom realizacji wychowania przedszkolnego oraz możliwości odbycia rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych". Dalej argumentował, że "zakładając, że nie wszystkie dzieci zameldowane na terenie Gminy [...] wezmą udział w rekrutacji, tylko te wskazane przez Gminę w liczbie 1629, to według przedstawionych danych zabraknie miejsc dla co najmniej 240 dzieci w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych". Poza tym podniósł, że oczywisty jest fakt, że jeżeli wszystkie zameldowane dzieci chciałby realizować wychowanie przedszkolne i roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, to liczba ta ulegać będzie proporcjonalnie zwiększeniu, ponieważ dane dotyczą dzieci zameldowanych, a nie zamieszkałych. Nadto Kurator wskazał na to, że Gmina [...] w poprzednim roku szkolnym również nie gwarantowała wszystkim uprawnionym dzieciom możliwości realizowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych.
Organ II instancji podkreślił, że ustawodawca nie precyzuje na czym ma polegać korzystne uzupełnienie sieci szkół i wprawdzie kryterium ilościowe odgrywa istotną rolę, to jednak zdaniem Kuratora kryterium jakościowe nie może być całkowicie pominięte w świetle § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego.
Według organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie zbadał dostatecznie, czy realizacja wniosku spółki przyczyni się do korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci publicznych przedszkoli w kontekście kryterium jakościowego i ilościowego. Nie ulega wątpliwości, że już sam fakt zapewnienia większej liczby miejsc w publicznych przedszkolach, lokalizacja przedmiotowego przedszkola w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ś., w którym to obwodzie nie ma ani jednego publicznego przedszkola, przyczyni się do poprawy jakości kształcenia. Według organu II instancji istotny dla sprawy jest również fakt, że Przedszkole "[...]" pracuje w dużo szerszym zakresie czasowym niż obecne placówki publiczne (5:30-17:30). Ponadto wskazał na to, że poprawie warunków kształcenia będzie sprzyjać również bogata oferta edukacyjna, w szczególności dotycząca możliwości nauki języka hiszpańskiego, udziału w zajęciach teatralno-dziennikarskich oraz wielu innych wskazanych przez wnioskodawcę.
Kurator Oświaty zarazem podniósł, że jednocześnie wziął pod uwagę również fakt, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1, 2 i 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2017 r., poz. 303.1) każdy ma prawo do nauki; obejmuje ono możliwość korzystania z bezpłatnej nauki obowiązkowej oraz wolność tworzenia placówek edukacyjnych z właściwym poszanowaniem zasad demokratycznych i prawo rodziców do zapewnienia wychowania i nauczania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami religijnymi, filozoficznymi i pedagogicznymi.
Dodatkowo, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt. K 29/00, organ odwoławczy stwierdził, że przyjąć należy, iż zezwolenie na założenie szkoły publicznej nie ma charakteru uznaniowego, a organ administracji publicznej, podejmując decyzję w przedmiocie zgody na założenie szkoły publicznej, ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy; decyzja negatywna może zapaść tylko w przypadku, w którym okoliczności faktyczne w sposób bezsporny nie pozwalają na przyjęcie, że utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danym mieście, gminie.
Według Kuratora, po analizie akt sprawy bezsporny jest fakt, że Przedszkole "[...]" w Ś. w podejmowanych działaniach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych kieruje się dobrem dzieci, troską o ich zdrowie i bezpieczeństwo, postawę moralną i obywatelską, z poszanowaniem godności osobistej. Kształtuje twórczą atmosferę w pracy, organizuje szereg zajęć pozalekcyjnych, a także wydaje pod swoim patronatem książki oraz płyty, co może wpływać na promocję Gminy. Podejmowane działania pozwalają dzieciom zapewnić wysoki poziom nauczania, możliwość rozwijania indywidualnych uzdolnień, motywację do działania, kultywowanie tradycji regionalnych, opiekę i pomoc w rozwiązywaniu problemów dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wspólne działania wpływają na efekt kształcenia wychowania i opieki na poziomie przedszkola oraz starannie przygotowują dzieci do podjęcia nauki w 1. klasie. W ocenie Kuratora uzupełnienie sieci publicznych przedszkoli na terenie gminy [...] o publiczne Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. będzie miało korzystny wpływ na tę sieć, bowiem może przyczynić się nie tylko do uzupełnienia sieci o kolejne miejsca w publicznym przedszkolu, ale również wzbogacenia oferty edukacyjnej w Gminie, a także jej promocji na skalę kraju. Zwrócił też uwagę na to, że w przedmiotowym przedszkolu zapewnione zostaną bardzo dobre warunki lokalowe wraz z optymalnym wyposażeniem w pomoce dydaktyczne oraz sprzęt do realizacji zadań statutowych. Organ II instancji uznał, że przedszkole to spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa.
Ponadto organ zauważył, że "postępowanie rekrutacyjne prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego winno być zgodne z zapisami Rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe dotyczącym przyjmowania do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół - oddziałów przedszkolnych. Opublikowany na stronic internetowej Gminy [...] komunikat (...) Rekrutacja on - link do publicznych przedszkoli lub oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wskazuje jednoznacznie, że ma zostać przeprowadzona rekrutacja wyłącznie do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Tymczasem w zakładce Wykaz szkół i przedszkoli znajdują się wszystkie przedszkola, zarówno te publiczne jak i niepubliczne. Tym samym Zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia terminów przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego, w tym terminów składania dokumentów do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych oraz do klas pierwszych publicznych szkół podstawowych na rok szkolny 2025/2026 nie jest adekwatne do wykazu przedszkoli zamieszczonym na stronie. Jest to działanie niespójne, które może budzić wątpliwości wśród rodziców, co potwierdza treść pisma rodziców skierowanego do tutejszego urzędu 10 stycznia 2025 r.".
W odniesieniu do możliwości wydawania przez Kuratora Oświaty rozstrzygnięć odmiennych aniżeli decyzja organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit a Prawa oświatowego ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji organu pierwszej instancji, a zatem organ drugiej instancji może dokonywać rozstrzygnięć odmiennych - przede wszystkim w sytuacji, gdy przemawiają za tym okoliczności sprawy oraz ważny interes społeczny.
Przy tak przedstawionym stanie sprawy i argumentacji, Kurator Oświaty stwierdził, że wobec spełnienia przez wnioskodawcę wymogów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego organ wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym.
Skargę na decyzję Kuratora Oświaty wniósł w dniu 24 marca 2025 r. Prokurator (dalej: Prokurator; skarżący), zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając:
I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 31) poprzez zaniechanie wskazania w osnowie zaskarżonej decyzji Kuratora z dnia 7 lutego 2025 r. wskazania terminu rozpoczęcia działalności; 2. art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędne przyjęcie, że utworzenie kolejnego publicznego przedszkola będzie sprzyjać korzystnemu uzupełnieniu sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę [...];
II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i "art. 138 k.p.k." poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz art. 136 § 2 k.p.a. i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 6. art. 7 i "art. 107 § 3 k.p.k." poprzez dokonanie swobodnych ustaleń, czego konsekwencją było udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola i bezpodstawne przyjęcie, że będzie to sprzyjać poprawie warunków kształcenia i będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli w gminie [...].
W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął i umotywował zarzuty skargi. Zwrócił m.in. uwagę na to, że w osnowie zaskarżonej decyzji udzielającej zezwolenia na założenie publicznego przedszkola Kurator Oświaty nie wskazał terminu rozpoczęcia działalności przedszkola, czym dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Prokurator podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, także w zakresie wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanego rozporządzenia, czego zaskarżona decyzja również nie zawiera.
W dalszej kolejności skarżący stwierdził, że Kurator Oświaty w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez stronę (K. sp. z o.o. w Ś.), w zasadzie dając wiarę wszystkim jej twierdzeniom i przyjmując je za własne, co stanowi oczywiste naruszenie prawa. Prokurator stwierdził, że przedstawione przez organ II instancji uwarunkowania istniejącego przedszkola niepublicznego nie mają znaczenia dla wydania zezwolenia na założenie publicznego przedszkola, ponieważ nie ma tutaj miejsca przekształcenie niepublicznej placówki w placówkę publiczną, tylko dochodzi do założenia nowej placówki oświatowej w miejscu, gdzie dotychczas funkcjonuje niepubliczne przedszkole. Tymczasem Kurator dokonał oceny istniejącego przedszkola, twierdząc w uzasadnieniu decyzji, że wszelkiego rodzaju warunki oraz wyposażenie jest na bardzo wysokim poziomie, a organizacja pracy przedszkola jest zgodna z przepisami prawa. Według skarżącego, trudno przyjąć powyższe twierdzenia za prawidłowe, ponieważ zezwolenie powinno odnosić się wyłącznie do przedszkola publicznego, a nie do placówki niepublicznej, która funkcjonuje w tym miejscu, ponieważ nie ma żadnej pewności, że standard prezentowany przez niepubliczne przedszkole będzie utrzymany w placówce publicznej.
Według Prokuratora organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że utworzenie publicznego przedszkola w Ś. będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie będzie uzupełniać sieć szkół publicznych. Przy tym zauważył, że przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia prawa jest rażąco sprzeczna z interpretacją prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, która dość jednoznacznie określiła na czym ma polegać korzystne uzupełnienie sieci szkół. Nadto zaznaczył, że przywołany przez organ wyrok TK z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 dotyczy sytuacji, w której dochodzi do likwidacji placówki, a nie jej utworzenia, zatem przywołanie tego orzeczenia jest chybione i nie znajduje zastosowania w realiach orzekania w przedmiocie wydania zezwolenia w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącego wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych pozostawało poza rozważaniami Kuratora Oświaty, który w swojej decyzji pominął istotną okoliczność, a mianowicie, że organ prowadzący - gmina [...] zapewnia wszystkim chętnym, którzy wzięli udział w rekrutacji, możliwość skorzystania z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez siebie przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, biorąc pod uwagę fakt, że to rodzice sami decydują i dokonują wyboru publicznej lub niepublicznej placówki przedszkolnej, do której zapiszą dziecko. Gmina dysponuje rezerwą w placówkach, dla których jest organem prowadzącym, oraz możliwością reaktywowania oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej nr [...] w Ś., do której obecnie nie uczęszcza ani jedno dziecko.
Według Prokuratora, niezasadne jest twierdzenie organu II instancji, że jednostka samorządu terytorialnego powinna oferować zamieszkującym je dzieciom uprawnionym do skorzystania z wychowania przedszkolnego równą liczbie miejsc w publicznych przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, gdyż kierując się taką interpretacją, że gmina zapewnia każdemu dziecku w gminie miejsce w przedszkolu publicznym, wykluczałoby zasadność powoływania do istnienia placówek przedszkolnych niepublicznych. Również placówki niepubliczne, prowadząc aktywną rekrutację, mogą w obliczu niżu demograficznego doprowadzić do przekształcenia placówki niepublicznej w publiczną z jednej strony, a z drugiej przyczynić się swoją polityką do likwidacji publicznych placówek przedszkolnych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Według skarżącego, skoro ukształtowana sieć przedszkoli publicznych i niepublicznych na terenie Gminy [...] zapewnia realizację wychowania przedszkolnego dla wszystkich zgłaszających się do rekrutacji dzieci z terenu Gminy [...], to utworzenie kolejnego przedszkola publicznego w miejsce dotychczas funkcjonującego przedszkola niepublicznego nie jest konieczne i nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli w gminie.
Poza tym Prokurator podniósł, że organ II instancji w swojej decyzji powinien wziąć pod uwagę oprócz oferty edukacyjnej również aspekty ekonomiczne, które warunkowane są demografią dzieci w wieku przedszkolnym, co przekłada się na aspekt zasadnego i gospodarnego wydatkowania środków publicznych, a także swobodny wybór rodziców, co warunkuje fakt, że gmina dysponuje rezerwą w przedszkolach publicznych. Według skarżącego, Kurator Oświaty, podejmując arbitralnie decyzję, pominął aspekt zarządzania finansami publicznymi zgodnie z ciążącym na gminie zasadami opisanymi w ustawie o finansach publicznych i ciążącej na ich dysponentach dyscyplinie finansów publicznych. Podkreślił też, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji pominął całkowicie okoliczność, że Gmina [...] w latach ubiegłych zapewniła i nadal zapewnia wszystkim dzieciom zamieszkałym na jej obszarze możliwość uczęszczania do jednego z wybranych przez rodzica przedszkoli, a co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, tj., że gmina [...] dysponuje 562 wolnymi miejscami, z czego 183 wolne miejsca są wolnymi miejscami dostępnymi w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych, a z tego 153 wolne miejsca dotyczą placówek publicznych zlokalizowanych na terenie miasta [...] – a wszystkie te informacje zostały przedstawione w formie tabelarycznej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zdaniem Prokuratora, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął tezę, że gmina powinna zapewnić miejsca dla wszystkich uprawnionych, tj. 1629 dzieci w publicznych przedszkolach, co jest niedopuszczalną interpretacją. Według skarżącego, gdyby bowiem przyjąć tezę Kuratora w tym zakresie za prawidłową, to każda gmina powinna zapewniać w całości miejsca w publicznych placówkach, pomimo istnienia placówek niepublicznych, z których chętnie korzystają rodzice zapisujący dzieci do przedszkola. Taka sytuacja prowadziłaby do nieuzasadnionego zwiększania kosztów prowadzenia publicznych placówek przez gminę, poprzez konieczność ciągłego posiadania wakatów w publicznych przedszkolach w liczbie równej co najmniej liczbie dzieci uczęszczających do niepublicznych placówek. Oznaczałoby to, przy liczbie miejsc w niepublicznych przedszkolach, że "gmina musiałaby tworzyć/posiadać przedszkola publiczne, które w połowie stałyby puste", ponieważ tylko wtedy zdaniem Kuratora Oświaty nie zachodziłaby przesłanka, że przedszkole publiczne, o które toczy się spór, nie uzupełni w sposób korzystny sieci publicznych placówek w gminie.
Poza tym Prokurator zaznaczył, że aspekt finansowy w przypadku wydania zezwolenia na założenie publicznego przedszkola ma duże znaczenie dla finansów publicznych. Wydatkowanie kwoty dotacji o 25% wyższej niż dotychczas nie znajduje żadnego uzasadnienia, a tymczasem Kurator Oświaty "pominął zupełnie ten aspekt sprawy, doprowadzając swoim rozstrzygnięciem do wydatkowania przez gminę [...] kwoty co najmniej o 1,3 mln zł wyższej niż dotychczas". Według skarżącego, wydanie większej ilości pieniędzy w żaden sposób nie przełoży się na korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, a ponadto należy również mieć na uwadze fakt, że "przekazanie o 1,3 mln zł większej dotacji dla nowo powstałej placówki publicznej wpłynie negatywnie na ofertę edukacyjną istniejących w chwili obecnej placówek publicznych, ponieważ poszukując tych środków w budżecie gminy, będzie trzeba dokonać przesunięć, które wpłyną na brak realizacji innych przedsięwzięć oświatowych gminy".
Z uwagi na tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o: 1) "uchylenie zaskarżonej decyzji Kurator Oświaty w całości i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia 23 października 2024 r. (znak sprawy: [...])"; 2) wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.; 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Już po wniesieniu skargi Kurator Oświaty, działając na wniosek K. sp. z o.o., kolejnymi postanowieniami z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr: 1) 110.3.99.2025 i 2) 110.3.100.2025, wydanymi odpowiednio na podstawie 1) art. 111 § 1, 1b i 2 k.p.a. oraz 2) art. 113 § 1 k.p.a. – w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego (Dz.U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.) oraz § 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i § 6 rozporządzenia wykonawczego:
1. postanowieniem nr [...] "uzupełnił decyzję nr [...] Kurator Oświaty z dnia 7 lutego 2025 r., którą zmieniono decyzję Burmistrza [...] z dnia 23 października 2024 r. (znak sprawy: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie: Przedszkole nr [...] »[...]« w Ś. (ul. [...], [...]) i udzielono zezwolenie na założenie publicznego Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...] przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. KRS [...], poprzez dopisanie w treści sentencji na końcu pkt 2 treści: »z dniem 1 maja 2025 r.«";
2. postanowieniem nr [...] sprostował "oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nr [...] Kurator Oświaty z dnia 7 lutego 2025 r. poprzez: 1) zastąpienie w sentencji decyzji zapisu »K. sp. z o. o z siedzibą w Ś.« zapisem: »K. sp. z o.o. w Ś., KRS [...]«, 2) zastąpienie w sentencji decyzji zapisu »Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś.« zapisem: »Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...]«".
Motywując postanowienie o uzupełnieniu decyzji, Kurator wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia 7 lutego 2025 r. "uchylono decyzję Burmistrza [...] z dnia 23 października 2024 r. (znak sprawy: [...]) w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie: Przedszkole nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...], i udzielono zezwolenie na założenie publicznego Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...] przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. KRS [...], reprezentowaną przez (...) J. T. Prezesa Zarządu". Organ wskazał na to, że decyzję doręczono stronie w dniu 12 lutego 2025 r., a wnioskiem z dnia 26 lutego 2025 r. (data wpływu do organu: 28 lutego 2025 r., data nadania w placówce pocztowej: 26 lutego 2025 r.), uzupełnionym i doprecyzowanym pismami z dnia 2 i 4 kwietnia 2025 r., K. sp. z o.o. w Ś. wniosła między innymi na podstawie art. 111 k.p.a. o uzupełnienie decyzji w zakresie daty rozpoczęcia działalności.
Powołując się na treść art. 111 § 1 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że decyzja Kurator Oświaty z dnia 7 lutego 2025 r. "nie zawierała zapisu odnośnie" terminu rozpoczęcia działalności (w związku z koniecznością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji upłynął pierwotny termin rozpoczęcia działalności tj. 1 stycznia 2025 r.), a strona wnioskiem z dnia 26 lutego 2025 r. (doprecyzowanym pismami z dnia 2 i 4 kwietnia 2025 r.) wniosła o uzupełnienie tej decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Organ wyjaśnił, że z uwagi na to, że wniosek o uzupełnienie decyzji wpłynął z zachowaniem 14-dniowego terminu do uzupełnienia decyzji oraz "mając na uwadze, iż strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i co za tym idzie istnieje podstawa do uznania jego doprecyzowania", uznał przedmiotowy wniosek za dopuszczalny i wniesiony w terminie zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy stwierdził końcowo, że mając na uwadze konieczność doręczenia decyzji stronie, czas niezbędny do dokonania wpisu w rejestrze placówek oraz okoliczność, że termin rozpoczęcia działalności przedszkola publicznego może nastąpić w trakcie roku kalendarzowego, organ "postanowił uzupełnić decyzję o datę rozpoczęcia działalności »z dniem 1 maja 2025r.«".
Z kolei motywując postanowienie o sprostowaniu decyzji, Kurator wyjaśnił, że w decyzji nr [...] z dnia 7 lutego 2025 r. "zaistniała oczywista omyłka, tj. nazwa organu prowadzącego winna brzmieć: K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. , KRS [...]«, natomiast nazwa Przedszkola winna brzmieć: »Przedszkole nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...]«". Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 28 lutego 2025 r. (data nadania listu poleconego: 26 lutego 2025 r.) oraz w dniu 2 kwietnia 2025 r. K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. złożyła wniosek, za pośrednictwem platformy ePUAP, o sprostowanie danych w przedmiotowej decyzji w powyższym zakresie. Według organu, w tym stanie rzeczy należało uznać, że "powyższe sprostowanie jest oczywistą omyłką, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji i należało dokonać sprostowania".
W przekazanej Sądowi (przy nadesłanych aktach postępowania) odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że postanowieniami z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...] oraz nr [...], wydanymi na podstawie art. 113 i art. 111 k.p.a., "sprostował oraz uzupełnił własną decyzję z dnia 7 lutego 2025 r.".
Ustosunkowując się do zarzutów skargi i kwestii zasadności rozstrzygnięcia, Kurator wskazał na wcześniej przedstawione argumenty dotyczące oceny kwestii poprawy warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Według organu II instancji Gmina [...] nie zapewnia wszystkim dzieciom możliwości realizowania wychowania przedszkolnego i realizowania rocznego obowiązkowego przygotowania w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 Prawa oświatowego. W ocenie Kuratora utworzenie kolejnego publicznego przedszkola, o które wystąpiła spółka, jest korzystne nie tylko ze względów organizacyjnych i lokalizacyjnych, ale również wobec odmiennej, bogatej oferty edukacyjnej dla dzieci.
W piśmie z dnia 15 kwietnia 2025 r. (zatytułowanym: [...]) "Rodzice Dzieci Zapisanych do Przedszkola Nr [...] »[...]« w Ś." przedstawili stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi oraz niewstrzymywanie decyzji Kurator Oświaty.
Sąd stwierdził, że pismo to nie stanowi pisma procesowego w rozumieniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie pochodzi od stron (odpowiednio - uczestników) postępowania; powyższe podmioty nie wystąpiły o dopuszczenie do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 339/25 Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. (data wpływu do Sądu: 2 czerwca 2025 r.) K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik uczestnika wniósł "na podstawie art. 121 p.p.s.a." o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania odniósł się do argumentów stanowiących zarzuty Prokuratora do decyzji organu I instancji, podkreślając wady tej decyzji i błędną argumentację Burmistrza [...] co do zaspokojenia potrzeb publicznych mieszkańców w zakresie szkolnictwa przedszkolnego i zapewnienia dostępu do publicznego wychowania i kształcenia. Uczestnik nie zgodził się z zarzutami skargi, jakoby rozstrzygnięcie Kuratora naruszało przepis art. 88 ust. 4 pkt. 1 Prawa oświatowego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, gdyż z ustaleń poczynionych poprzez organ II instancji jasno wynika, że Gmina [...] nie jest w stanie zapewnić wszystkim uprawnionym dzieciom realizacji wychowania przedszkolnego.
Co do zarzutu naruszenia art. 88 ust. 4 pkt. 1 Prawa oświatowego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego uczestnik zwrócił uwagę na to, że decyzja Kuratora została uzupełniona w trybie art. 111 k.p.a.
Ubocznie uczestnik postępowania wskazał na to, że Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. z chwilą wydania decyzji przez organ II instancji, która to decyzją jest decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., podjęła działalność; posiada status publicznego przedszkola i w obrocie prawnym funkcjonuje jak taki podmiot, któremu nadano numer NIP, a Przedszkole prowadzi działalność edukacyjno-wychowawczą. W związku z powyższym podniósł, że uchylenie decyzji Kuratora Oświaty jest również nieuzasadnione społecznie, bowiem będzie to rodziło negatywne konsekwencje przede wszystkim dla dzieci uczęszczających do Przedszkola i ich rodziców.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego Kurator Oświaty i uczestnik postępowania - K. sp. z o.o. na wezwanie Sądu przedłożyli dokumenty uzupełniające akta sprawy - odpowiednio przy piśmie przewodnim Kuratora z dnia z dnia 11 sierpnia 2025 r. i piśmie uczestnika postępowania z dnia 27 sierpnia 2025 r. na okoliczność daty doręczenia wnioskodawcy zaskarżonej decyzji z dnia 7 lutego 2025 (data doręczenia: 12 lutego 2025 r.), jak też wniesienia pisma procesowego z dnia 26 lutego 2025 r. (data nadania pocztowego: 26 lutego 2025 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił Prokurator, a żadna z pozostałych stron (uczestników) postępowania nie wniosła skutecznie o przeprowadzenie rozprawy. Sąd wyjaśnia, że w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł na "podstawie art. 121 p.p.s.a." o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jednakże nastąpiło to już po upływie czternastu dni od doręczenia tej stronie odpisu skargi Prokuratora zawierającej przedmiotowy wniosek o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym. Doręczenie to miało bowiem miejsce w dniu 30 kwietnia 2025 r., a K. sp. z o.o. została prawidłowo pouczona o tym, że "w przypadku, gdy strona otrzyma pismo, które będzie zawierało wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, to niezłożenie sprzeciwu w terminie 14 dni spowoduje możliwość rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym". W związku z tym wniosek uczestnika postępowania zawarty w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. nie był dla Sądu wiążący.
Warto także odnotować, że uczestnik postępowania, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, po doręczeniu zawiadomienia o terminie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym nie zgłosił w tym względzie żadnych zastrzeżeń procesowych. W toku postępowania wszystkie jego strony miały zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie i wskazania argumentów, które mogłyby zostać ewentualnie zaprezentowane na rozprawie. Sposobność po temu była nie tylko w związku z doręczeniem odpisów skargi i odpowiedzi organu na skargę oraz zawiadomienia o posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ale istniała również przy doręczeniu postanowienia wydanego w przedmiocie ochrony tymczasowej oraz w związku z uzupełnieniem dokumentacji na wezwanie Sądu.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kuratora Oświaty, wydana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której to decyzji Kurator: w pkt 1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie: Przedszkole nr [...] "[...]" w Ś. (ul. [...], [...]), a w pkt 2. udzielił zezwolenia na "założenie publicznego przedszkola w Ś. przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. reprezentowaną przez (...) J. T. Prezesa Zarządu, z siedzibą przy ul. [...], [...], tj. Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś.".
Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.) oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 31). Dodać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek.
Przepis art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół i placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
W § 4 rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 88 ust. 6 Prawa oświatowego, sprecyzowano przesłanki udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, gdzie w ust. 1 m.in. przewidziano, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli: statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej (pkt 1); projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie (pkt 2); warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (pkt 4); nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju (pkt 5); utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie (pkt 6). Przy tym, według § 4 ust. 2 rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy. O opinię kuratora oświaty występuje organ jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej.
Z kolei w § 5 rozporządzenia określono treść zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, gdzie w ust. 1 wskazano, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej określa: pkt 1) założyciela: a) nazwę, adres jego siedziby i numer wpisu do właściwego rejestru lub ewidencji - w przypadku założyciela będącego osobą prawną, b) imię i nazwisko, numer ewidencyjny PESEL oraz adres miejsca zamieszkania - w przypadku założyciela będącego osobą fizyczną; pkt 2) typ szkoły lub rodzaj placówki, jej nazwę, adres jej siedziby i termin rozpoczęcia działalności.
Z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia koresponduje treść § 3, gdzie wymieniono elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej - w tym w ust. 1 przewidziano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej zawiera: 1) w przypadku założyciela będącego osobą prawną - nazwę założyciela, adres jego siedziby oraz wskazanie organu uprawnionego do prowadzenia w imieniu założyciela spraw szkoły lub placówki publicznej; 2) w przypadku założyciela będącego osobą fizyczną - imię i nazwisko założyciela, numer ewidencyjny PESEL, adres miejsca zamieszkania oraz adres do korespondencji; 3) określenie typu szkoły lub rodzaju placówki publicznej, daty rozpoczęcia jej działalności, przewidywanej liczby uczniów, słuchaczy lub wychowanków oraz inne dodatkowe wymogi dotyczące poszczególnych rodzajów placówek; 4) wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki publicznej oraz informację o jej warunkach lokalowych oraz wyposażeniu w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji zadań statutowych; 5) dane, o których mowa w art. 88 ust. 5 ustawy. W § 3 ust. 2 wskazano zaś, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej dołącza się: 1) w przypadku założyciela będącego osobą prawną - kopię statutu lub innego dokumentu stanowiącego podstawę funkcjonowania osoby prawnej oraz - jeżeli osoba prawna podlega obowiązkowi wpisu do rejestru lub ewidencji - aktualny odpis z właściwego rejestru lub ewidencji; 2) w przypadku założyciela będącego osobą fizyczną - wyciąg z dowodu osobistego zawierający imię, nazwisko i numer ewidencyjny PESEL, poświadczony notarialnie lub poświadczony przez przyjmującego wniosek pracownika urzędu obsługującego organ jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej.
Według § 5 ust. 2 rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej wydaje się na czas nieokreślony. W § 6 określono formę prawną udzielenia i odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej (co następuje w drodze decyzji administracyjnej). Dodać też należy, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia przez szkołę należy rozumieć przedszkole publiczne i szkołę publiczną, z wyjątkiem publicznej szkoły artystycznej (pkt 1), a przez założyciela należy rozumieć osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną, ubiegającą się o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i prawa materialnego, co w odniesieniu do przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a w zakresie dotyczącym przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Pierwsze zastrzeżenia Sąd podnosi co do kwestii dopełniania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co zarazem wiąże się z przedstawioną przez Kuratora wykładnią podstawowych przepisów prawa materialnego, jakie znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Sąd podkreśla, że każdemu rozstrzygnięciu organu administracyjnego należy stawiać takie podstawowe wymagania proceduralne, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). To samo, ze względu na zasadę z art. 15 k.p.a., odnosi się do rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, które jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - i powołane tam orzecznictwo).
Sąd stwierdził uchybienia w powyższym zakresie co do ustaleń i rozważań dotyczących okoliczności faktycznych, w tym ustalonych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w odniesieniu do dwóch podstawowych przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego.
Sąd stoi na stanowisku, że decyzja wydawana na podstawie art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego jest decyzją uznaniową (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1109/24, 27 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/24 i 21 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1108/24, dostępne jw.). Powołanie się przez Kuratora Oświaty na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30; Dz.U. z 2002 r. nr 66, poz. 612) było o tyle chybione, że orzeczenie to dotyczyło przepisu art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.), który regulował likwidację szkoły lub placówki publicznej. Niewątpliwie inne są zaś skutki społeczno-ekonomiczne i organizacyjne likwidacji istniejącej szkoły lub placówki publicznej (zgody na likwidacje takiej placówki) – a zatem tego, co już funkcjonuje i zapewnia nieodpłatnie edukację i wychowanie oświatowe dzieciom – od skutków zezwolenia albo odmowy zezwolenia na założenie nowej placówki publicznej przez podmiot niepubliczny. Dodać należy, że choć w trybie art. 88 Prawa oświatowego może dojść do faktycznego przekształcenia istniejącej szkoły czy placówki niepublicznej w publiczną, to formalnie chodzi w tym przepisie o założenie nowej szkoły i placówki publicznej. Jest to tryb odmienny od uregulowanego np. w art. 90 Prawa oświatowego, gdzie w ust. 3 przewidziano przekształcenie publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, w publiczne przedszkole, co wymaga zmiany zezwolenia na założenie tej formy. Przepisy art. 88 ust. 4-6 stosuje się odpowiednio, z tym że do wniosku o zmianę zezwolenia dołącza się projekt statutu przedszkola.
Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2887/21, 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2574/21 i 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1673/14, dostępne jw. - i powołane tam stanowisko orzecznictwa). Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
Przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że założyciel przedszkola winien spełnić wskazaną tam przesłankę, co oznacza kumulatywne spełnienie warunku, aby tworzone przedszkole sprzyjało poprawie warunków kształcenia oraz korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów, tj. sprzyjanie poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie. Nie wystarczy jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia, konieczne jest także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 734/20, dostępny jw.). Kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zaś zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 462/23, dostępny jw.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie kształcenie w szkołach publicznych (odpowiednio - przedszkolach publicznych) prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego jest nieodpłatne, to jednak koszty finansowania takich szkół pokrywane są ze środków publicznych. Tym samym, wydatkując takie środki, organy samorządu terytorialnego także muszą kierować się m.in. zasadami oszczędności i celowości, co z kolei wynika z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Dlatego też w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli na danym terenie nie ma zapotrzebowania na tworzenie kolejnej szkoły o uprawnieniach szkoły publicznej przez podmiot niebędący jednostką samorządu terytorialnego, to zgoda na jej utworzenie mogłaby być postrzegana jako naruszenie tych zasad. Finansowanie takich szkół z pieniędzy publicznych ma sens jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (patrz np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 1083/24, dostępny jw.). W świetle § 4 ust. 1 pkt 6 przywołanego rozporządzenia nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia, bowiem konieczne jest bowiem także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Przy tym, aspekt finansowy nie ma charakteru decydującego, jednak należy go również uwzględniać w ramach wykładni przesłanki korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. nadto, choć zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, to opinia ta nie przesądza o spełnieniu przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 210/21, dostępny jw.).
W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy II instancji naruszył przywołane przepisy postępowania, bowiem przeprowadzając postępowanie wyjaśniające przede wszystkim w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych, w istocie skupił się na przesłance poprawy warunków kształcenia. Przy tym, niejako oparł się przede wszystkim na tym, co ustalił w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na wniosek podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia (wnoszącego odwołanie), tj. na uwarunkowaniach funkcjonującego niepublicznego przedszkola prowadzonego przez ten sam podmiot w lokalizacji przyszłego przedszkola publicznego.
Tego rodzaju ekstrapolacja wniosków na uwarunkowania przyszłej placówki publicznej, jaka ma funkcjonować w tej samej lokalizacji, co istniejące przedszkole niepubliczne prowadzone przez ten sam podmiot, jakkolwiek nie jest niedopuszczalna, to powinna odnosić się do wniosku o wydanie zezwolenia na złożenie publicznego przedszkola, jak też materiału dowodowego dotyczącego mającej powstać placówki publicznej. Rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji – zasadniczo odmienne od decyzji podjętej przez organ I instancji – powinno wskazywać na możliwie najdalsze dopełnienie powinności wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego oraz wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarzuty i zastrzeżenia Prokuratora okazały się w tym względzie zasadne.
Co się tyczy oceny spełnienia warunku korzystnego uzupełnienia sieci szkół (placówek) publicznych, trzeba zaznaczyć, że rozważania w tym zakresie powinny odnosić się właśnie do sieci placówek publicznych w danej miejscowości lub gminie. Tutaj stanowisko skarżącego było niespójne i zbyt jednostronnie odnoszące się do danych deklarowanych przez Burmistrza [...]. Niemniej jednak powyższa przesłanka winna uwzględniać również konkretne warunkowania w danej miejscowości czy gminie, a na te składają również istniejące przedszkola niepubliczne.
Z rozważań organu odwoławczego wynika, że zbyt jednostronnie uznał, że rozstrzygnięcie powinno zasadzać się na prostym stwierdzeniu, że analizując liczbę dzieci zameldowanych na terenie gminy [...], liczbę dzieci, która weźmie udział w rekrutacji w bieżącym roku szkolnym oraz liczbę wolnych miejsc w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...] i inne organy, a także liczbę miejsc w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, Gmina [...] nie jest w stanie zapewnić wszystkim uprawnionym dzieciom realizacji wychowania przedszkolnego oraz możliwości odbycia rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych. Kurator odwołał się do liczby dzieci w wieku 3 do 7 lat zameldowanych na terenie gminy [...], która przedstawiała się następująco: rok szkolny 2022/2023 - 2425, 2023/2024 - 2541, a bieżący rok szkolny 2024/2025 - 2219. Według danych przekazanych przez organ I instancji w piśmie uzupełniającym - liczba miejsc w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...] oraz w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] na chwilę obecną jest na poziomie 1062, a w procesie rekrutacji udział weźmie 1629 dzieci, przy czym liczba dzieci w wieku od 3 do 7 lat zameldowanych na terenie gminy [...] przed rozpoczęciem naboru na rok szkolny 2023/2024 wynosi 2541, a na rok szkolny 2024/2025 wynosi 2219. Kurator wysunął tezę, że według przedstawionych danych zabraknie miejsc dla co najmniej 240 dzieci w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych, nie jest wystarczającym wnioskiem. Formułując taki wniosek, organ odwoławczy pominął jednakże chociażby to, że skoro w dniu 30 stycznia 2025 r. wydał opinię negatywną w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w K. , w skład której wchodzą oddziały przedszkolne, i jest temu organowi z urzędu wiadome, że w tej szkole funkcjonuje oddział przedszkolny, to powinien jednoznacznie wyjaśnić, czy przy ocenie całkowitej liczby miejsc zagwarantowanych w placówkach publicznych na terenie gminy [...] należy uwzględnić liczbę miejsc, jakimi dysponuje ta placówka.
Z kolei powołanie się na to, że Gmina [...] w poprzednim roku szkolnym również nie gwarantowała wszystkim uprawnionym dzieciom możliwości realizowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych, jako stwierdzenie kategoryczne, powinno zostać osadzone na konkretnie wskazanych danych odnoszących się do liczby dzieci, które wzięły udział w rekrutacji do publicznych przedszkoli na terenie gminy [...], a nie znalazło się dla nich miejsce tych placówkach.
Sąd zgadza się z organem II instancji, że nie tylko kryterium ilościowe w świetle § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego odgrywa istotną rolę przy ocenie przedmiotowej przesłanki, bowiem co najmniej w pewnym niepomijalnym stopniu również należy uwzględniać kryterium jakościowe. I znowu, zbyt jednostronne jest proste stwierdzenie, że już sam fakt zapewnienia większej liczby miejsc w publicznych przedszkolach i lokalizacja przedmiotowego przedszkola w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Ś., w którym to obwodzie nie ma ani jednego publicznego przedszkola, przyczyni się do poprawy jakości kształcenia. Organ nie rozważył bowiem, czy poza granicami tego obwodu, jednakże w jego pobliżu znajdują się już publiczne przedszkola, na co z kolei wskazywał organ I instancji. Z kolei takie okoliczności jak to, że Przedszkole "[...]" pracuje w dużo szerszym zakresie czasowym niż obecne placówki publiczne (5:30-17:30), a poprawie warunków kształcenia będzie sprzyjać również bogata oferta edukacyjna, w szczególności dotycząca możliwości nauki języka hiszpańskiego, udziału w zajęciach teatralno-dziennikarskich oraz wielu innych wskazanych przez wnioskodawcę, stanowi wyżej wspomnianą ekstrapolację wniosków, bez odpowiedniego odniesienia do deklarowanych warunków funkcjonowania przyszłego publicznego przedszkola. Powołanie się na przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.) nie może w tym wypadku zastąpić pogłębionej, wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, które powinny zostać wyczerpująco ustalone i rozważone.
Ponadto organ II instancji wysunął zastrzeżenia co do postępowania rekrutacyjnego prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, wskazując na mylące odniesienia do wykazu szkół i przedszkoli, w którym znajdują się wszystkie przedszkola, zarówno te publiczne jak i niepubliczne. Organ stwierdził, że tym samym Zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia terminów przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego i postępowania uzupełniającego, w tym terminów składania dokumentów do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych oraz do klas pierwszych publicznych szkół podstawowych na rok szkolny 2025/2026 nie jest adekwatne do wykazu przedszkoli zamieszczonym na stronie. Według Kuratora jest to działanie niespójne, które może budzić wątpliwości wśród rodziców, co potwierdza treść pisma rodziców skierowanego do tutejszego urzędu 10 stycznia 2025 r. Nie podważając dysponowania przez Kuratora wiedzą pozwalającą na wysunięcie takich wniosków i uprawnienia do powołania tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, należy zaznaczyć, że argumentowanie decyzji zezwalającej na założenie publicznego przedszkola nie powinno w sposób niezamierzony powodować wrażenia, że rozstrzygnięcie organu wyższej instancji może być w jakimś stopniu sankcją za błędy czy inne nieprawidłowości organu pierwszej instancji. Nie stanowi to ani przedmiotu rozstrzygnięcia, ani też celu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na założenie publicznej placówki przez podmiot niepubliczny.
W sprawie zabrakło również odpowiedniego odniesienia się do aspektu ekonomicznego (finansów publicznych) zezwolenia, na który przecież sam Kurator zwrócił uwagę, przedstawiając wykładnię przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Nie jest to czynnik rozstrzygający, jednakże powinien zostać wzięty pod uwagę przy końcowej ocenie spełnienia przesłanek do wydania przedmiotowego zezwolenia. W sprawie nie wybrzmiało dostatecznie wyraźnie, że Kurator wnikliwie rozważył sprawę z perspektywy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Końcowe, kategoryczne stwierdzenie organu II instancji, że Gmina [...] nie jest w stanie zapewnić wszystkim uprawnionym dzieciom realizacji wychowania przedszkolnego oraz możliwości odbycia rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych, nie zostało dostatecznie wsparte jednoznacznymi, wyczerpująco przedstawionymi argumentami. W szczególności nie jest jasne, czy według organu II instancji gmina powinna bezwzględnie zapewnić taką liczbę miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych placówek publicznych, które odpowiadają liczbie wszystkich uprawnionych dzieci (zakładanej liczbie dzieci, które zostaną zgłoszone w ramach rekrutacji) – i jak się to ma do stanowiska organu I instancji co do ewentualnej rezerwy w przedszkolach publicznych (z deklarowaną możliwością reaktywowania jednego z oddziałów przedszkolnych), jaką dysponuje Gmina [...].
W następnej kolejności Sąd stwierdza, że osnowa decyzji wydanej przez Kuratora była wadliwa co do jej pkt 2., merytorycznie rozstrzygającego sprawę. W rozstrzygnięciu tym zabrakło wskazania takich danych, które stanowią konieczne elementy decyzji zezwalającej na założenie placówki publicznej. Chodzi tu o wskazane w § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego takie dane, jak m.in. określenie założyciela, które obejmuje; nazwę, adres jego siedziby i numer wpisu do właściwego rejestru lub ewidencji - w przypadku założyciela będącego osobą prawną (pkt 1 lit. a) oraz typ szkoły lub rodzaj placówki, jej nazwę, adres jej siedziby i termin rozpoczęcia działalności (pkt 2). W osnowie decyzji odwoławczej nie wskazano numeru, pod którym wnioskodawca - spółka K. sp. z o.o. w Ś. jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego ani też terminu rozpoczęcia działalności placówki placówki. Ponadto w sposób mylący określono adres Przedszkola nr [...] "[...]", powodujący niepewność, czy jest to adres wnioskodawcy (spółki) czy też Przedszkola.
Przedmiotowe dane są istotne, bowiem wiążą się chociażby z zapewnieniem prawidłowego uruchomienia (wpisania placówki do rejestru) i funkcjonowania placówki publicznej, jak też realizacji obowiązków prawnych od jej założyciela – jak chociażby określonego w art. 13 ust. 3 Prawa oświatowego czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, zgodnie z ust. 1 pkt 2 i ust. 2 – czy objęcia konkretnej placówki nadzorem pedagogicznym.
O ile też dopuszczalne jest zgodnie z art. 111 k.p.a. uzupełnienie decyzji administracyjnej na wniosek strony - m.in. co do rozstrzygnięcia (§ 1), jak też z urzędu (§ 1a) – w terminach wskazanych w tych przepisach, w drodze wydania postanowienia (§ 1b) – a także z urzędu lub na żądanie strony prostowanie w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w wydanej decyzji (art. 13 § 1 k.p.a.), to rozstrzygnięcia takie, rozpatrywane łącznie, nie mogą prowadzić do dalszych wątpliwości w sprawie co do tego, jaka jest treść konkretnej decyzji administracyjnej.
Uzupełnienie rozstrzygnięcia ma miejsce, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera jakiegoś elementu, w zakresie wyznaczonym przez art. 111 § 1 k.p.a., lub też element ten zawiera, ale jest on niepełny, niekompletny. Przy czym istotne jest, że organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu, wskazanych w omawianym przepisie. Katalog ten obejmuje: 1) rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.), 2) pouczenie strony o trybie odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.), 3) pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a.). Tylko te elementy decyzji (postanowienia) mogą być przedmiotem uzupełnienia. Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy może mieć miejsce w przypadku zaistnienia błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia częściowego, a niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego czy też z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami (patrz np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1078/22, dostępny jw.). Kwestia nieobjęcia rozstrzygnięciem o całości żądania strony czy wszystkich istotnych elementów rozstrzygnięcia może być zatem konwalidowana w drodze żądania uzupełnienia decyzji przez stronę lub z urzędu przez organ decyzyjny na podstawie art. 111 § 1 i 1a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2174/17, dostępny jw.).
Uznając zatem nawet dopuszczalność odczytania intencji wnioskodawcy zawartych w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2025 r., wniesionym w terminie 14 dni do doręczenia decyzji z dnia 7 lutego 2025 r., jak też uzupełnionym w dalszych pismach procesowych skierowanych do organu II instancji, jako żądania uzupełnienia i sprostowania decyzji Kuratora, skutki zastosowania przez organ II instancji przepisów art. 111 § 1 i art. 113 § 1 k.p.a. nie doprowadziły do sanowania istotnych wad rozstrzygnięcia (osnowy) zaskarżonej decyzji.
Po pierwsze, Kurator najpierw wydał w dniu 9 kwietnia 2025 r. postanowienie nr [...] o uzupełnieniu decyzji własnej. Numer tego postanowienia wprost wskazuje na to, że zostało ono wydane przed wydaniem postanowienia z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...] o sprostowaniu tej decyzji.
Według osnowy postanowienia z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...] o uzupełnieniu decyzji własnej Kurator uzupełnił decyzję nr [...] z dnia 7 lutego 2025 r., którą – jak stwierdzono tym postanowieniu "zmieniono decyzję Burmistrza [...] z dnia 23 października 2024 r. (znak sprawy: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie: Przedszkole nr [...] »[...]« w Ś. (ul. [...], [...]) i udzielono zezwolenie na założenie publicznego Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...] przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. KRS [...], poprzez dopisanie w treści sentencji na końcu pkt 2 treści: »z dniem 1 maja 2025 r.«". Tymczasem według treści osnowy uzupełnianej decyzji odwoławczej rozstrzygnięcie to w pkt 2. miało inna treść, bowiem udzielało zezwolenia na "założenie publicznego przedszkola w Ś. przez K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. reprezentowaną przez (...) J. T. Prezesa Zarządu, z siedzibą przy ul. [...], [...], tj. Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś.". Postanowienie o uzupełnieniu decyzji wskazuje zatem inną treść osnowy uzupełnianej decyzji, w której oryginalnej postaci przede wszystkim nie było w ogóle wskazanego nr KRS wnioskodawcy, jak też nie było jasności, co jest adresem odnoszącym się do Przedszkola, a co do spółki K. sp. z o.o. w Ś..
Z kolei w następnym postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...] o sprostowaniu przedmiotowej decyzji organ sprostował "oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nr [...] Kurator Oświaty z dnia 7 lutego 2025 r. poprzez: 1) zastąpienie w sentencji decyzji zapisu »K. sp. z o. o z siedzibą w Ś.« zapisem: »K. sp. z o.o. w Ś., KRS [...]«, 2) zastąpienie w sentencji decyzji zapisu »Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś.« zapisem: »Przedszkola nr [...] »[...]« w Ś., ul. [...], [...]«".
W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że organ II instancji najpierw błędnie uzupełnił decyzję własną z dnia 7 lutego 2025 r., a następnie dopiero sprostował osnowę tej decyzji. Przy tym, uzupełnienie decyzji o wskazanie numeru KRS wnioskodawcy nastąpiło dopiero w postanowieniu prostującym, a nie w postanowieniu uzupełniającym rozstrzygnięcie. Przedmiotowy element zezwolenia na założenie placówki publicznej jest równie istotny jak data rozpoczęcia działalności placówki, gdyż są to wymagane elementy osnowy tego rodzaju decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Trzeba mieć na uwadze, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 k.p.a.).
Orzeczenie prostujące nie może służyć weryfikacji wad orzeczenia o charakterze merytorycznym. Jego celem pozostaje naprawa zaburzonego związku pomiędzy wolą (zamierzeniem) organu, a jego wadliwym, błędnym uzewnętrznieniem i to wyłącznie w odniesieniu do pewnego specyficznego, nieistotnego charakteru wady zawartej w samym orzeczeniu. Sanowanie decyzji w drodze sprostowania może więc dotyczyć w istocie jedynie jej strony formalnej, a nie błędów co do meritum rozstrzygnięcia, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a zatem co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Dopuszczalne jest przy tym prostowanie tego rodzaju omyłek oraz błędów zawartych zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji, bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję administracyjną (patrz np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 3271/21, dostępny jw.).
O ile zatem kwestia adresu placówki publicznej mogła być sprostowana na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez doprecyzowanie i uporządkowanie treści osnowy decyzji, w której adres placówki już w istocie został ujawniony, to wskazanie numeru KRS wnioskodawcy (założyciela) powinno nastąpić w drodze uzupełnienia rozstrzygnięcia w trybie art. 111 k.p.a. Przywołane przepisy stanowią dwa różne instrumenty procesowe, które nie mogą być stosowane zamiennie, bowiem postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 k.p.a. nie ma samodzielnego bytu, na co wskazuje art. 111 § 2 k.p.a., a postanowienie wydane na podstawie art. 113 k.p.a. służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.).
Wszystko powyższe wskazuje na to, że rozstrzygnięcie zawarte w osnowie zaskarżonej decyzji Kuratora jest nadal wadliwe, bowiem nie zostało prawidłowo uzupełnione o dwa wymagane elementy, jak numer KRS założyciela placówki publicznej oraz datę rozpoczęcia działalności tej placówki. Przy czym warto podkreślić, że merytoryczne znaczenie daty rozpoczęcia działalności placówki publicznej jest oczywiste, gdyż sam organ odwoławczy stwierdził końcowo, że mając na uwadze konieczność doręczenia decyzji stronie, czas niezbędny do dokonania wpisu w rejestrze placówek oraz okoliczność, że termin rozpoczęcia działalności przedszkola publicznego może nastąpić w trakcie roku kalendarzowego, organ postanowił uzupełnić decyzję o datę rozpoczęcia działalności "z dniem 1 maja 2025r.".
Sąd jeszcze raz podkreśla, że oryginalne rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzja z dnia 7 lutego 2025 r., uzupełnione postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr [...], miało inną treść niż wskazane rozstrzygnięciu tego postanowienia. Decyzja ta nadal zatem zawiera istotną wadę, której usunięcie powinno nastąpić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w instancji odwoławczej.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że Kurator nie przeprowadził prawidłowo postępowania odwoławczego, a rozstrzygnięcie sprawy nie odpowiada zasadom wynikającym przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania), jak i szczegółowym przepisom dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego i motywowania rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak też uchybia wymogom co do treści osnowy decyzji, Nastąpiło to w powiązaniu z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.
Wszystkie powyżej sygnalizowane uchybienia i aspekty sprawy wymagają ponownej i poszerzonej analizy oraz odpowiedniego sporządzenia osnowy decyzji (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia w decyzji odwoławczej. Stwierdzone braki i uchybienia wskazują na to, że decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w omawianym zakresie, również w związku z koniecznymi elementami decyzji zezwalającej na założenie placówki publicznej.
Sąd podkreśla, że organ II instancji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego będzie zobowiązany jeszcze raz, od początku wyjaśnić wszystkie istotne kwestie, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz odpowiednio odnieść się do podstawowych przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie sprawy, jak też wydać decyzję odpowiadającą wymogom wynikającym z przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W szczególności powinien mieć na względzie, że konieczne jest wnikliwe, jasne i jednoznaczne umotywowanie zaistnienia przesłanek niezbędnych do wydania zezwolenia na założenia przedszkola publicznego, jak też – w razie wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej – zadbanie o prawidłowe skonstruowanie osnowy decyzji, co ma zasadnicze znaczenie w sytuacji, gdy organ odwoławczy, korzystając z kompetencji kasacyjno-reformacyjnych, odmiennie rozstrzyga sprawę od organu pierwszej instancji. Tym bardziej jest to istotne w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują dodatkowe elementy konieczne decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.