IV SA/Po 338/25

IV SA/Po 338/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P. kwotę 213 zł (słownie: dwieście trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a. oraz "art. 98a, art. 146 oraz art. 148 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024. poz. 1130 ze zm.)" – utrzymało w mocy zaskarżoną przez A. P. (dalej również: zobowiązana; skarżąca; strona) decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 27 czerwca 2024 r. nr [...] wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Decyzja odwoławcza została wydana w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia tej decyzji.
A. P. była właścicielką nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...], ark. mapy 1, obręb [...], o powierzchni 1760 m˛, dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Na wniosek skarżącej Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 20 marca 2019 r. [nr [...]] zatwierdził podział tej nieruchomości na dwie działki, tj. na działkę nr [...] o powierzchni 946 m˛ oraz na działkę nr [...] o powierzchni 814 m˛. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 21 marca 2019 r.
Przedmiotowa nieruchomość objęta została objęta uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z postanowieniami tej uchwały ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała przed podziałem a wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale.
Burmistrz na podstawie art. 98a. 146 i 148 u.g.n. pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania (wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu [wyrok z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Po 172/23 - uw. wł. Sądu] wcześniej wydanych w sprawie - decyzji Kolegium z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...]), organ I instancji zlecił [innemu] rzeczoznawcy majątkowemu ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale, co nastąpiło w operacie szacunkowym z dnia 22 lutego 2024 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę T. K..
Następnie decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości podziału przedmiotowej nieruchomości, należną od A. P..
W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ustalona oplata stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost nastąpił w wyniku jej podziału.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. P. wniosła o uchylenie tej decyzji, podnosząc, że stanowisko Burmistrza w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości jest sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, w sprawie pominięto sposób zagospodarowania działek po podziale, a organ I instancji zignorował art. 151 ust. 1 u.g.n., jak też uwagi, które wniosła co do ustalenia wartości działek na warunkach odbiegających od rynkowych, z oparciem się na ich aktualnym zagospodarowaniu.
Skarżąca podważała interpretację organu dotyczącą art. 98a ust. 1b u.g.n. w zakresie dotyczącym możliwości samodzielnego zagospodarowania działek wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem strony, w sprawie brak jest samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek. Strona stwierdziła, że w uzasadnieniu decyzji kwestia ta została omówiona, jednak nie zgadza się z zaprezentowanym przez organ I instancji podejściem. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że brak możliwości samodzielnego zagospodarowania działki nr [...] powinna być brana pod uwagę przy wycenie poszczególnych działek, czego organ I instancji nie uczynił. Zdaniem strony, zignorowano mniejszą możliwość zagospodarowania działki nr [...] oraz konieczność ustanowienia służebności gruntowej.
Strona podtrzymała również uwagi do operatu szacunkowego sformułowane w piśmie z dnia 8 kwietnia 2024 r., do których organ odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 lutego 2025 r. wyjaśniło, że zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt. burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.
Według Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomości stanowiąca działkę nr [...], ark, mapy 1, obręb [...], o powierzchni 1760 m˛, dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], została na wniosek skarżącej decyzją Burmistrz Miasta [...] z dnia 20 marca 2019 r. podzielona na dwie działki, tj. na działkę nr [...] o powierzchni 946 m˛ oraz na działkę nr [...] o powierzchni 814 m˛. Decyzja podziałowa siała się ostateczna w dniu 21 marca 2019 r. Nie budzi wątpliwości również okoliczność, że nieruchomość ta objęta została objęta uchwalą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (DzU.Urz.Woj.[...]. z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...], poz. [...]), w której została ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej - 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił zasady i podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej zawarte w art. 98a u.g.n. oraz podał, jakie przesłanki muszą zaistnieć, aby oplata taka została ustalona. Zgodnie z przesłankami niezbędnymi do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 98a u.g.n., koniecznym stało się ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, a jeśli tak, to o ile.
Organ odwoławczy stwierdził, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2024 r., wykonany na zlecenie organu I instancji, został poddany szczegółowej analizie mającej na celu zbadanie prawidłowości jego wykonania, pod kątem uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu, tj. za dowód, czy istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonania jej podziału.
Kolegium wyraziło stanowisko, że operat został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Według organu, operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przy ustalaniu wartości części nieruchomości biegły rzeczoznawca wziął pod uwagę cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystywania.
Organ II instancji uznał, że na podstawie operatu szacunkowego można zatem stwierdzić, iż dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości spowodowało wzrost jej wartości nieruchomości z kwoty [...]zł (wartość działki nr [...]) do kwoty [...]zł (łączna wartość działek [...] i [...]). Poza tym stwierdził, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty organ I instancji słusznie uwzględnił treść uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. - i ustalił wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę [...]zł. Według organu odwoławczego ustalona w ten sposób przez organ I instancji kwota z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest prawidłowa.
Zdaniem Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał wszystkie informacje i wyjaśnienia związane z prowadzonym postępowaniem, jak i wydanym rozstrzygnięciem, również te dotyczące zastrzeżeń skarżącej do operatu rzeczoznawcy.
Organ II instancji wyjaśnił również, że Kolegium, niezwiązane granicami odwołania, zbadało całość sprawy, zarówno z punktu widzenia zgodności decyzji z przepisami procedury, jak i przepisami prawa materialnego. Badanie to wykazało, że sporna decyzja jest prawidłowa, czemu też organ dał wyraz, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Według organu, wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji w sposób prawidłowy wycenił wartość nowo powstałych działek.
Odnoszą się do treści odwołania, organ II instancji stwierdził, że zarzuty strony sprowadzają się do twierdzeń, że nowo powstałe działki nie są działkami samodzielnymi w rozumieniu przepisów ustawy, przy ich wycenie nie uwzględniono służebności gruntowo-drogowej, która zdaniem skarżącej obniża ich wartość, a także, że wycena wartości nowo powstałych bezpodstawnie działek uwzględnia cel podziału.
Zajmując stanowisko dotyczące poszczególnych zarzutów skarżącej, Kolegium w pierwszej kolejności "w ślad za organem I instancji" wyjaśniło, że ocena samodzielności zagospodarowania działek wynika z przepisów prawa, a w tym przypadku z decyzji Burmistrza Miasta [...] zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości. Podział ten nie byłby możliwy, gdyby obie nowo powstałe działki nie spełniały warunku samodzielności. Skoro obie z działek mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym jedna za pośrednictwem służebności, o której mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., to znaczy że spełniają prymat samodzielności. Podział nieruchomości nie jest bowiem dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wydzielenie działki świadczy właśnie o jej samodzielnym przeznaczeniu, a konsekwencji prawidłowo została oszacowana wartość tej działki przez rzeczoznawcę.
Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, w świetle art. 98a ust. 1b u.g.n., którego nieprawidłowe zastosowanie zarzuca skarżąca, geodezyjny podział nieruchomości, zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi liczba działek i ich powierzchnia; pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Tym samym, według organu, skoro doszło do podziału nieruchomości, to niewątpliwe obie nowo powstałe działki są samodzielne w rozumieniu przepisów ustawy. Podkreślić należy, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również wyjaśnił Stronie znaczenie samodzielnej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy.
W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu, że przy wycenie nowo powstałych nieruchomości nie uwzględniono służebności gruntowo-drogowej, która zdaniem strony obniża ich wartość, Kolegium uznało, że również jest bezpodstawny. W tym względzie organ stwierdził, że zdaniem rzeczoznawcy majątkowego, konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wpływa w jakikolwiek sposób na wartość działek i jest to utrwalone stanowisko, znajdujące aprobatę wojewódzkich sądów administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził również, że rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim organ l instancji, szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń skarżącej w tym zakresie - i w świetle powyższego nie można zarzucić sporządzonemu operatowi szacunkowemu oczywistych błędów czy niejasności. Organ nie zgodził się ze skarżącą co do tego, że w operacie nie uwzględniono negatywnych cech wydzielonych działek, skoro konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wpływa w jakikolwiek sposób na wartość działek. Nie można zatem mówić o negatywnej cesze żadnej z nowo powstałych działek. Dodał, że niewątpliwie weryfikowana powinna być przez organy warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno w opinii, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wyjaśniono, że konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wpływa w jakikolwiek sposób na wartość działek, a Kolegium nie znajduje podstaw, by zakwestionować wiedzę merytoryczną rzeczoznawcy w tym zakresie.
Ponadto organ II instancji stwierdził, że w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), a skarżąca takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła.
Kolegium wskazało na to, że skarżąca stoi na stanowisku, że organ I instancji w ślad za rzeczoznawcą uwzględnił cel podziału nieruchomości przy ustalaniu opłaty. Według organu odwoławczego stanowisko to jest błędne, bowiem zarówno rzeczoznawca, jak i organ I instancji odnoszą się do wzrostu atrakcyjności działek po podziale względem działki przed podziałem, wyraźnie wskazując, że podział spowodował wzrost atrakcyjności, chociażby przez możliwość zabudowy obu nowo powstałych działek. Tak sformułowany wniosek nie świadczy o tym, by organ I instancji przy ustaleniu opłaty brał pod uwagę cel podziału nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał także na zarzut strony, że organ I instancji nie uwzględnił czynnika ludzkiego przy wycenie wartości działki nr [...] - ewentualny nowy właściciel musiałby uzyskać zgodę od właściciela działki nr [...] na poprowadzenie przez jego teren mediów; ponadto skarżąca jednocześnie zarzuciła, że rzeczoznawca połowicznie zastosował współczynnik "K".
W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu na lokalnym rynku.
Organ II instancji odkreślił, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobowiązany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Ponadto rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Według organu, w takiej sytuacji, jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.
Kolegium podkreśliło, że opinia rzeczoznawcy jest jedynym dowodem w sprawie; w konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne braki, które dyskwalifikują jego walory dowodowy. Według Kolegium taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ I instancji ani Kolegium nie powzięły wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należała do strony.
W podsumowaniu Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2024 r. Wskazując na przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nałożony na organ obowiązek czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej, organ II instancji jednocześnie zaznaczył, że "w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości", gdyż "z art. 156 ust. 1 ustawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego". Organ stwierdził, że skoro ze wskazanych powyżej powodów Kolegium nie znajduje przyczyn, by kwestionować ustalenia zawarte w operacie, to nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie organu I instancji jest zatem prawidłowe i w tej sytuacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze na decyzję odwoławczą A. P. zarzuciła następujące naruszenia: 1) brak ustosunkowania się do zarzutu interpretacyjnego art.98a ust. 1b u.g.n., 2) brak wnikliwej oceny podzielonych działek w związku z art. 150 ust 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n, i zasadami współżycia społecznego, 3) niezastosowanie się do art.80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Przy tak sformułowanych zarzutach, strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, jak też o obciążenie organu kosztami postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyżej sformułowane zarzuty. Skarżąca podniosła m.in., że w wydanej decyzji jest dużo nieścisłości i błędnie wyciąganych wniosków popierających rozstrzygnięcie organu I instancji, co wykażę poniżej. Wskazała w szczególności na stanowisko Kolegium co do tego, że w opinii, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie wyjaśniono, że konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wpływa w jakikolwiek sposób na wartość działek, a Kolegium nie znajduje podstaw by zakwestionować wiedzę merytoryczną rzeczoznawcy w tym zakresie, podczas gdy w decyzji organu I instancji obok stwierdzeń, że służebność drogowa nie wpływa na wycenę nieruchomości również podkreślono, że autor operatu dla działki nr [...] zastosował współczynnik korygujący K w wysokości 0,9 z uwagi na konieczność wydzielenia dojazdu do działki nr [...] o szerokości min. 4,5 m i długości 34 m, więc uwzględnił tę niedogodność. Skarżąca wskazała na to, że nie wiadomo zatem, czy jest to niedogodność wpływająca na wyceną czy też nie. Skarżąca stwierdziła, że wobec treści zaskarżonej decyzji Kolegium stoi na stanowisku, że jeżeli działka nr [...] ma dostęp np. do przyłączy gazowych czy elektrycznych, to działka [...] też ten dostęp posiada, co jednak jest sprzeczne ze stanem faktycznym odzwierciedlonym na wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej stanowiącym załącznik nr 4 do pisma z dnia 8 lipca 2024 r. (załącznik nr 2 do skargi).
Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium co do tego, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2024 r. został poddany szczegółowej analizie mającej na celu zbadanie prawidłowości jego wykonania pod kątem uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu. Jej zdaniem, Kolegium nie przeanalizowało stwierdzeń zawartych w operacie szacunkowym, z góry zakładając, że każde stwierdzenie należy do wiedzy branżowej, więc nie należy go podważać. Tymczasem ustalenia operatu przeniesione do decyzji organu I instancji przeczyły przepisom prawa, jak np. brak odniesienia do art. 150 i art. 151 u.g.n. z założeniem, że podzielone działki nie podlegają sprzedaży i stanowią własność jednej osoby. Według strony, wychodząc z takiego założenia, odrzucono podstawowe czynniki obniżające wartość podzielonych działek.
Zdaniem strony, na brak obiektywnej analizy wskazują wskazane w uzasadnieniu skargi okoliczności, które "szczegółowo zostały opisane w załączniku nr 3 pisma z dnia z dnia 08.07.2024 r. tj. załączniku nr 2 do skargi". W tym zakresie strona wskazała na swoje zastrzeżenia do operatu szacunkowego i stanowiska organów: 1) co do przyjęcia wśród trzech działek wyceny - jednej działki o cenie niższej od działki, której rzeczoznawca przyznał ocenę wyższą, a tym samym uznał, że działka tańsza jest lepsza, co przeczy logice i świadczy o złym doborze działek; podobna sytuacja występuje przy ocenie działek po podziale, gdzie do wyceny przyjęto również trzy działki, z których znowu działka tańsza została oceniona wyżej od działki droższej – z czego wynika wniosek, że cena działki nie ma wpływu na jej ocenę przez rzeczoznawcę, a przecież jest to czynnik najważniejszy dla celu wykonania operatu; 2) również zastrzeżenie co do rzetelności wyceny budzi fakt przyjęcia do porównania działek o powierzchni poniżej 681 m˛, chociaż plan zagospodarowania zakłada minimalną działkę o powierzchni 800 m˛, co jest to zastanawiające ze względu na stwierdzenie przez rzeczoznawcę w operacie, że znaczną grupę transakcji stanowiły grunty z przedziału 800-1000 m˛; 3) fakt uznania działki nr [...] jako działki pełno wartościowej, posiadającej dostęp pośredni do infrastruktury przeczy również stanowi faktycznemu, a przecież wystarczy spojrzeć na plan usytuowania działki, która otoczona jest ze wszystkich stron innymi działkami i nie jest to wiedza branżowa znana tylko rzeczoznawcom, lecz zdrowy rozsądek i prawda obiektywna (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.); 4) Kolegium stwierdziło, że przy ustalaniu wartości części nieruchomości biegły rzeczoznawca wziął pod uwagę cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystywania co jest sprzeczne z faktami, gdyż wyceny cel wyceny powinien być oczywisty, tj. ustalenie kwoty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem dokonanym w dniu 21 marca 2019 r. i wyceniana na ten dzień; wycena powinna dokonywać się w na podstawie art. 150 ust. 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., a na str. 18 decyzji Burmistrza przywołano odpowiedź rzeczoznawcy na jej uwagi, która wskazuje na to, że rzeczoznawca nie dostrzega transakcji sprzedaży i związanych z nimi uwarunkowań z art. 151 ust. 1 u.g.n., zaś w dalszej części rozważań rzeczoznawcy przywołanych w decyzji Burmistrza stwierdzono, że działka nr [...], co do której brak było podstaw do zastosowania współczynnika korekcyjnego K, zdaniem autora operatu szacunkowego nie posiada wad wykraczających poza cechy rynkowe, które polegają na braku możliwości uzyskania przyłączy energetycznych, wodnokanalizacyjnych itd.; strona podniosła, że przecież – "jak widać na planie przestrzennym stanowiącym wydruk z systemu informacji przestrzennej (załącznik nr 4 do pisma z dnia 08.07.2024 r. tj. załącznik nr 2 do skargi)" – działka nr [...] otoczona jest ze wszystkich stron innymi działkami, a więc konieczność dogadania się z sąsiadami w celu przeprowadzenia przyłączy energetycznych, wodno-kanalizacyjnych itp. jest oczywista.
Według strony, Kolegium w ogóle nie dostrzega istnienia przepisów prawa w kontekście art. 150 ust. 2 i 151 ust. 1 u.g.n., których nie uwzględnił rzeczoznawca przy dokonywaniu wyceny, przyjmując, że ewentualna konieczność ustanowienia służebności nie wchodzi w grę, kiedy obie działki stanowią własność tego samego właściciela - wówczas z punktu widzenia prawa ograniczenia dostępu nie występują; przy tym rzeczoznawca dokonał tutaj swego rodzaju nadużycia, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu, który zgodnie z przepisami prawa stwierdził, że służebność nie ma znaczenia w przypadku jednego właściciela. Strona podniosła, że wycena działek w celu ustalenia opłaty adiacenckiej opiera się jednak na art. 151 ust. 1 u.g.n., gdzie wartość rynkową nieruchomości określa się w transakcji sprzedaży, oraz na art.150 ust. 2 u.g.n. wartość określa się dla nieruchomości, które mogą być przedmiotem obrotu, a więc mogą podlegać hipotetycznej sprzedaży dla hipotetycznych kupców.
Skarżąca nie zgodziła się także z pozostałymi stwierdzeniami Kolegium, podnosząc, że w piśmie odwoławczym do Kolegium poruszyła dwie zasadnicze kwestie, które nie dosyć że nie zostały wyjaśnione, to jeszcze poprzez ignorowanie przepisów prawa opacznie zinterpretowane: 1) dotyczące art. 98a ust. 1 b u.g.n. i tego, czy podział działki nr [...] na dwie działki nr [...] i [...] podlega opłacie adiacenckiej; 2) dlaczego przy wycenie działek po podziale nie uwzględniono negatywnych skutków podziału jakimi są: umniejszenie powierzchni działki, konieczność ustanowienia służebności gruntowej-drogowej, ustanowienie służebności przesyłu lub otrzymanie zgody sąsiada na wykorzystanie jego działki, czy też nie uwzględnienie czynnika ludzkiego, który powinien pojawić się przy wzajemnej zależności dwóch działek, a który może mieć wpływ na kupujących którzy działają z rozeznaniem i postępują rozważnie (art 151 ust. 1 u.g.n.). Według strony, ocena samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu nie może wynikać z jakiegokolwiek uznania, lecz z obiektywnych kryteriów normatywnie umocowanych stosownymi przepisami prawa. Według skarżącej, zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] spełniają kryteria możliwości zagospodarowania, więc prawnie podział działki nr [...] musiał zaistnieć, ale stwierdzenie, że właśnie to jest oznaką jej samodzielnego zagospodarowania w myśl art. 98a ust. 1b u.g.n. jest zwykłym nadużyciem. Dlatego też strona wystąpiła do organu I instancji o interpretację art. 98a ust. 1b u.g.n. w zakresie określenia "samodzielne zagospodarowanie", na które nie uzyskała odpowiedzi. Według strony, wyjaśnienie Kolegium nie jest wystarczające i nie poparte żadnymi przepisami prawa. Fakt utożsamiania przez SKO zagospodarowania działki z samodzielnym zagospodarowaniem stanowi oczywiście interpretację rozszerzającą, oparta na art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.
Ponadto strona przedstawiła argumenty przemawiające za brakiem wnikliwej oceny podzielonych działek - działki nr [...] w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej, gdzie dostęp może jej zapewnić służebność przesyłu i zgoda właściciela działki nr [...] na przeprowadzenie przyłączy przez jego działkę; działki nr [...] posiadającej dostęp do drogi publicznej oraz bezproblemowy dostęp do infrastruktury energetycznej, gazowej itp., jednak z powierzchni całkowitej działki [...] m˛ na zasadzie służebności gruntowej wyłączeniu z użytkowania podlega pas o szerokości 4,5 m, tj. ponad 153 m˛. W tym względzie skarżąca wskazała na to, że w operacie działka nr [...], przez którą przechodzi wydzielony pas o szerokości 4,5 m i długości 34 m przeznaczony pod służebność drogową, uznana została jako częściowo odbiegająca od warunków rynkowych i uwzględniono przy jej wycenie obniżenie wartości stosując współczynnik K i zastosowany współczynnik K częściowo uwzględnia tę okoliczność, ale w sytuacji kiedy można wyliczyć dokładnie umniejszenie działki z tego tytułu, niezrozumiałe jest dlaczego tego nie uczyniono.
Skarżąca wskazywała na błędy w twierdzeniach organów obydwu instancji co do tego, że działka nr [...] uznana została jako pełnowartościowa z pośrednim dostępem do mediów i Kolegium nie widzi konieczności obniżenia wartości działki [...] jako działki niepełnowartościowej
W podsumowaniu strona stwierdziła, że wbrew stanowisku Kolegium, żadna jej uwaga nie została wyjaśniona co do negatywnych skutków podziału działki nr [...] na dwie działki nr [...] oraz [...], które powinny rzutować na wycenę wartości tych działek.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Organ odwoławczy podniósł również, że wbrew zarzutom skargi ocena samodzielności zagospodarowania nowo powstałych działek została wyjaśniona, gdyż podział nieruchomości nie byłby możliwy, gdyby obie nowo powstałe działki nie spełniały warunku samodzielności. Skoro obie z działek mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym jedna za pośrednictwem służebności, o której mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., to znaczy że spełniają warunek samodzielności. W odniesieniu do stanowiska skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że grzecznościowe układy sąsiedzkie nie czynią jednak działki samodzielną, w rozumieniu przepisów prawa, gdyż to ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decydują o możliwości podzielenia działki. Przepisy w tym zakresie są precyzyjne i nie wymagają zwracania się do ustawodawcy o ich interpretację. Fakt, że ich stosowanie jest niezgodne z oczekiwaniem skarżącej nie oznacza, że jest ono nieprawidłowe.
Odnosząc się do zarzutu, że przy wycenie nowopowstałych nieruchomości nie uwzględniono służebności gruntowo-drogowej, która zdaniem strony obniża wartość, Kolegium stwierdziło, że również jest bezpodstawny, gdyż konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wpływa w jakikolwiek sposób na wartość działek i jest to utrwalone stanowisko, znajdujące aprobatę w orzecznictwie administracyjnych sądów wojewódzkich, a forsowany przez skarżącą czynnik ludzki, mający wpływ na wartość nieruchomości, nie może mieć zastosowania przy wycenie nowo powstałych działek.
Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę w całości. Jednocześnie podkreśliła, że odmienne rozumienie art. 98a ust. 1b u.g.n. od tego przyjętego przez organy administracji. Wskazała również na brzmienie art. 151 u.g.n., z którym, jej zdaniem, wycena jest niezgodna. Dodatkowo zarzuciła niewyjaśnienie kwestii samodzielnego zagospodarowania działek po podziale nieruchomości na potrzeby dokonania ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto zwróciła uwagę na dwa różne operaty różnie szacujące wartość nieruchomości, jakie zostały wykonane w tej sprawie w toku całego postępowania. Jej zdaniem, organ nie rozważył możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty z uwagi na niewykazany wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty były słuszne.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była bliżej opisana w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia decyzja Kolegium utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na wniosek właściciela (opłaty adiacenckiej).
Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd stwierdził w stosunku do zakwestionowanej decyzji organu II instancji takie istotne uchybienia, które stanowiły podstawę do jej uchylenia.
Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie art. 98a u.g.n. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...], ark. mapy 1, obręb [...], o powierzchni 1760 m˛, dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w stosunku do której na wniosek skarżącej Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 20 marca 2019 r. nr [...] zatwierdził podział tej nieruchomości na dwie działki, tj. na działkę nr [...] o powierzchni 946 m˛ oraz na działkę nr [...] o powierzchni 814 m˛. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 21 marca 2019 r. Przedmiotowa nieruchomość objęta została objęta uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z postanowieniami tej uchwały ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała przed podziałem a wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale.
Okoliczności te nie budziły żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Po 172/23 uchylił wcześniej wydane w tej sprawie decyzje, tj. zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...] Ówcześnie, na podstawie operatu szacunkowego innego biegłego wartość wzrostu nieruchomości z tytułu jej podziału ustalono na [...] zł, a opłatę adiacencką na kwotę [...]zł.
Z zaskarżonej aktualnie decyzji i operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2024 r., sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego, wynika, że na skutek przedmiotowego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł [różnica pomiędzy wartością [...] zł - przed podziałem i [...] zł - po podziale], który uzasadniał ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie stawki obowiązującej w dacie ostatecznej decyzji podziałowej.
Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wynikają z niżej przywołanych przepisów prawa.
Zgodnie z art. 98a u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).
Warto również dodać, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znaczenie prawne ma stawka procentowa obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast stawka procentowa obowiązująca w dniu ustalania opłaty adiacenckiej nie ma zaznaczenia prawnego dla określenia wysokości tejże opłaty (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 800/09, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W następnej kolejności Sąd, odnosząc się łącznie do tych zarzutów skargi, których nie uznał za trafne, wyjaśnia, że podziela to stanowisko orzecznictwa, które wskazuje na specyfikę ustalania opłaty adiacenckiej. Otóż, wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. (patrz np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1611/23 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 234/25 - dostępne jw.), jak również w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. – i wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (patrz np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1211/24, dostępny jw.). Innymi słowy, w rozważanym przypadku wartość nieruchomości stanowi szacunkowa kwota jaką w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna można uzyskać za nieruchomość w transakcji zawartej w warunkach rynkowych. Ustalenie tej szacunkowej kwoty odbywa się przez badanie rynku nieruchomości. Nie oznacza to, że do szacunków należy przyjmować tylko transakcje zawarte w tym dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Byłoby to zresztą w wielu przypadkach nierealne z uwagi na brak takich transakcji na rynku. Jakkolwiek żaden przepis ustawy nie określa maksymalnego okresu (sprzed daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności), w którym transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianych mogłyby zostać przyjęte do porównań, to pewne wytyczne dla biegłego rzeczoznawcy w tym zakresie zawierają Standardy zawodowe Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.
W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie (patrz np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23) zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia, tj. daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji.
W tych sprawach, w których wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, operat szacunkowy sporządzony winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - orzecznictwo dotyczące opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130] - dostępne jw.).
Dodać należy, że aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832).
Zarzuty dotyczące art. 151 ust. 1 u.g.n. okazały się zatem nietrafne. Podobnie, jak zarzuty dotyczący art. 98 ust. 1b u.g.n. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Samodzielnego zagospodarowania, w o którym mowa w art. 98a ust. 1b u.g.n., nie można bowiem mylić z możliwością samodzielnej zabudowy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 8/23, dostępny jw.).
Zdaniem Sądu, nadal otwartą kwestią pozostaje jednak prawidłowość oceny operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2024 r. w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, od czego też uzależnione jest końcowe stwierdzenie, czy wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. od tego bowiem zależy stwierdzenie podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Odnosząc się zaś stricte do – jak już wspomniano – łącznie ujmowanych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Sąd wyjaśnia, że każdemu rozstrzygnięciu administracyjnemu należy stawiać takie podstawowe wymagania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz i motywowania stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.). Poza tym podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powyższe wymogi dotyczą również rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę w jej całokształcie, a zatem również z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania w drugiej instancji, włącznie z okolicznościami powoływanymi przez strony na tym etapie postępowania.
Mając to na względzie, Sąd stwierdza, że z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja nie sprostała wyżej określonym wymaganiom. Organ odwoławczy nie zbadał wszechstronnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nie przedstawił odpowiednio pogłębionej oceny operatu szacunkowego. W ten sposób dopuścił się uchybień w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i oparcia na tym dowodzie podstawowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięcia sprawy.
W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).
Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
W tym kontekście, mając na uwadze przepisy art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie podejście i metodę wyceny, należy podkreślić, że do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym należy przyjmować wyłącznie nieruchomości podobne.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać przede wszystkim oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena nie tylko, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także, czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępnym jw.).
Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.). Przyjmuje się zatem, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n.
W związku z tym należy podkreślić, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Powyższe nie przekreśla jednakże wniosku, że to organy administracji powinny ocenić operat z punktu widzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, znajdujących zastosowanie w sprawie, jak również w zakresie doboru transakcji nieruchomości podobnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ rozstrzygające sprawę w drugiej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny operatu z 2024 r., sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego.
Przede wszystkim zauważyć należy, że po wniesieniu odwołania Kolegium w piśmie z dnia 19 września 2024 r. znak [...] wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego T. K. do wyczerpującego ustosunkowania się w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma do zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z dnia 8 lipca 2024 r. [na które to pismo strona powołała się w swoim dowołaniu). Akta administracyjne nie wskazują, by udzielona została odpowiedź na to wezwanie i organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w drugiej instancji bez uzyskania takiego stanowiska, mimo że dostrzegł potrzebę uzyskania wyjaśnień autora operatu szacunkowego. W takiej sytuacji, ustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów i zastrzeżeń strony z odwołaniem się do wniosków wynikających z operatu szacunkowego było przedwczesne. W każdym razie organ II instancji nie wytłumaczył, z jakiego powodu wystąpił do rzeczoznawcy o dodatkowe, wyczerpujące wyjaśniania i dlaczego ewentualnie następczo uznał, że jednak nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Tymczasem pierwszą i zasadniczą kwestią, niewyjaśnioną w toku postępowania, jest to, czy w wyniku podziału wartość nieruchomość wzrosła. I czy opisany w decyzji podziałowej sposób podziału, jak też charakterystyka powstałych w wyniku tego podziału działek zostały uwzględnione przy doborze transakcji nieruchomości podobnych. Na te pytania organ II instancji nie zdołała przekonująco odpowiedzieć. Tymczasem ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku dokonanego podziału, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 206/23, dostępny jw.).
Dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n., nie można też abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Dlatego też próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddaje jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1477/21, dostępny jw.). Wobec tego istotne jest wykazanie, jakie nieruchomości porównawcze należałoby uznać w takiej sytuacji za podobne do nieruchomości wycenianej, o jakim przeznaczeniu i z czego takie przeznaczenie może wynikać. Oczywiście, trzeba mieć na uwadze, że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. to nie identyczność wskazanych w nim parametrów, a wspólność istotnych cech rynkowych, mająca zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. To więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 904/24, dostępny jw.).
Dlatego też drugą, równie istotną kwestią jest ocena, czy operat z 2024 r. oszacował nieruchomość (działki) przed i po podziale, przyjmując zgodnie z art. 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. do porównań nieruchomości mające cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. To zaś wiązało się z wyjściowym ustaleniem, czy wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównań spełniają kryterium nieruchomości podobnej (zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami). Skarżąca podnosiła konkretne zarzuty, odnoszące się do przedstawionej w operacie analizy rynku nieruchomości, gdzie wskazywano na inne, wyższe wartości działek o powierzchniach 300-700 m˛ i niższe wartości działek o powierzchniach 800-1000 m˛. Ma to znacznie w kontekście wytłumaczenia, dlaczego biegły przyjął do porównań działki o określonych powierzchniach i cenach, w tym również działki o powierzchniach niższych od działek, których dotyczy oszacowanie wartości przed i po podziale. Inną cechą cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 u.g.n. jest w szczególności powierzchnia nieruchomości gruntowej. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, jako że istota opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości opiera się na wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany powierzchni działek, stąd też wzrost ten nie może być wykazany wyłącznie poprzez przyjęcie współczynników korygujących (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1209/24, dostępny jw.).
Operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2372/16, dostępny jw.).
W takich okolicznościach Kolegium wadliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestało na prostym powieleniu tez rzeczoznawcy, względnie stanowiska organu I instancji. Chodzi tu ogólnie rzecz ujmując, o wynik rozważenia, czy w stosunku do działki nr [...] również zasadne byłoby zastosowanie czynnika korygującego, skoro biegły zastosował współczynnik korekcyjny K względem działki nr [...], jak też o ocenę wytłumaczenia zasadności zastosowania i wielkości już zastosowanego współczynnika. Kwestia oceny dostępu działki nr [...] do infrastruktury technicznej nie została odpowiednio rozważona przez organ II instancji.
Oszacowanie nieruchomości musi opierać się na porównaniu jej z nieruchomościami podobnymi, gdyż jest to podstawowy wymóg wynikający z przepisów ustawowych. Operat szacunkowy powinien zaś w tym względzie zostać przez organ oceniony z tej perspektywy. Tylko wtedy, gdy powyższe wymogi są zachowane, może bowiem stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego organ jest uprawniony do ustalenia wartości nieruchomości, ewentualnego wzrostu wartości na skutek jej podziału, jak i do odpowiedniego wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Sąd podkreśla, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, jakkolwiek z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy.
Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (patrz np. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2882/18 i 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1802/20, dostępne jw.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (tu: organ administracji publicznej). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Ocena przydatności tego dowodu i jego poprawności nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1112/19 i 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1693/21, dostępne jw.).
Wszystkie powyżej wskazane zastrzeżenia Sądu, dotyczące uchybień organu II instancji w rozpatrzeniu sprawy, świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z wyżej przywołanymi przepisami prawa materialnego (w szczególności art. 98a ust. 1 i 1b, art. 4 pkt 16 w zw. z art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 153 u.g.n.).
W ocenie Sądu organ odwoławczy przed rozstrzygnięciem sprawy nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu jej prawidłowego załatwienia. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, skoro kwestia określenia wartości dzielonej nieruchomości – powiązana z uprzednią oceną przydatności dowodowej operatu szacunkowego – jest nadal otwarta. Na brak odpowiedniej wnikliwości pośrednio wskazuje również mylenie ustaw w podstawie prawnej decyzji, jak też użycie również w uzasadnieniu sformułowań dotyczących opłaty planistycznej.
Zarazem Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym należy uchylić tylko zaskarżoną decyzję. Zakwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało bowiem oparte na wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów postępowania i prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. W konsekwencji, brak jest wykazania, że organ oparł się na pełnych ustaleniach faktycznych umożliwiających końcowe rozstrzygnięcie sprawy decyzją ustalającą opłatę. Finalnie, rozstrzygnięcie to nie było zatem wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Prawidłowe rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji będzie wymagało w pierwszej kolejności ponownej oceny okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonych i ewentualnie uzupełnionych dowodów, a dalej poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Przede wszystkim Kolegium zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wyjaśnienie kwestii dotyczących nieruchomości szacowanej i nieruchomości porównywanych przy wyborze transakcji, wykorzystanych do wyceny wartości rynkowej nieruchomości - w kontekście doboru transakcji obejmujących nieruchomości podobne. Po uzupełnieniu materiału procesowego należy jeszcze raz, wyczerpująco odnieść się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania. Następnie, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego i końcowej oceny materiału dowodowego, rzeczą organu będzie rozważenie, czy stan sprawy uzasadnia jej merytoryczne załatwienie poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją organu odwoławczego, a jeśli tak - to w jakiej wysokości.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 213 zł z tego tytułu. Sąd uwzględnił wynik sprawy, wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (opłaconego wpisu stosunkowego od skargi).