IV SA/Po 334/21

IV SA/Po 334/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 2169/21 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. o. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym K. oddala skargę w całości
Uzasadnienie
T. Sp. z o.o. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym K. (dalej jako "MPZP"), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1) art 1 ust. 2 pkt. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964roku - Kodeks cywilny, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej Uchwały, objawiające się w:
a) zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do Skarżącej, poprzez ustalenie na terenie obejmującym wskazaną działkę zakazu lokalizacji działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów, podczas gdy wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał taką działalność, w szczególności w kontekście tego, że dla tej działki wydana już została przez Wójta Gminy S. decyzja z dnia [...] września 2018r., nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne;
b) wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...], poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć definiowanych jako działalność gospodarcza uciążliwa, a które były możliwe w realiach wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie Uchwałą prawa własności do działki nr [...] przysługującej Skarżącej, prowadzące do pozbawienia Spółki możliwości wykonania, wydanej przez Wójta Gminy S. Decyzji Środowiskowej, mimo że takie ograniczenie zagospodarowania działki nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej mimo braku ważnego interesu publicznego.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem 1 P/U przewidziano następujące przeznaczenie: "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej". Przed dniem uchwalenia nowego planu, obszar ten objęty był uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. ze zmianami wprowadzonymi Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (dalej jako: "Wcześniejszy Plan").
Dla terenów oznaczonych w nowym MPZP symbolem 1P/U, we Wcześniejszym Planie oznaczonych symbolem TAG1, dopuszczona była: ,,zabudowa związana z działalnością gospodarczą uciążliwą, przemysł, urządzenia produkcji budowlanej, centra technologiczne, składy, magazyny, hurtownie, dozwolona jest lokalizacja zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych, szkół przyzakładowych, zieleni, oraz urządzeń infrastruktury technicznej".
Powyższe oznacza, że w nowym MPZP przede wszystkim dla przedmiotowego terenu usunięto przeznaczenie na działalność gospodarczą uciążliwą. Powyższe rzutować może na brak możliwości uzyskania przez Spółkę zezwolenia na gospodarowanie odpadami (przetwarzanie odpadów) i to mimo uzyskania Decyzji Środowiskowej na taką działalność, skoro zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2020.797 t.j.) (dalej jako: "u.o.o.") właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.
Kolejna zmiana w stosunku do Wcześniejszego Planu dla powyższego terenu zawarta została w § 5 nowego MPZP, w którym ustala się:
"2) dopuszczenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem pkt 4-8, z zakazem:
a) instalacji do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służących do wytwarzania środków ochrony roślin oraz produktów biobójczych, materiałów wybuchowych,
b) elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni,
c) elektrowni jądrowych i innych reaktorów jądrowych,
d) instalacji związanych z postępowaniem z paliwem jądrowym lub odpadami promieniotwórczymi,
e) koksowni,
f) wydobywania azbestu lub instalacji; do przetwarzania azbestu lub produktów zawierających azbest;"
3) dopuszczenie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwzględnieniem pkt 4-8",
4) zakaz chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 210 DJP;
5) zakaz lokalizacji działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów, w tym ich składowaniu, przeładunku, zbieraniu, przetwarzaniu, obróbce, termicznemu przekształcaniu, w tym spalaniu oraz krakingu odpadów, z zastrzeżeniem pkt 6;
6) dopuszczenie gromadzenia i przetwarzania odpadów, wyłącznie jeśli wynika to z procesu technologicznego danego wytwórcy;"
Podobne zakazy nie znajdowały się tymczasem we wcześniejszym planie dla obszaru oznaczonego symbolem TAG1.
Dokonanie powyższych zmian, w stosunku do wcześniejszego planu doprowadziło do sytuacji, w której Skarżącej uniemożliwiono prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o uzyskaną Decyzję Środowiskową, a w szczególności uzyskania na jej podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Skarżąca jest właścicielem działki ewidencyjnej numer [...] (obręb [...] K. ). Dla tej działki Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], zatem posiada interes prawny, a nie tylko faktyczny, w zaskarżeniu Uchwały.
Skarżąca stoi na stanowisku, że wydając zaskarżony MPZP Rada Gminy dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego, w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ograniczając przysługujące Skarżącej prawo własności działki nr [...]. W chwili obecnej Skarżąca, w związku z brzmieniem postanowień MPZP nie ma w zasadzie żadnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z którą nabyła przedmiotową nieruchomość. Skarżąca zajmuje się prowadzeniem szeroko pojętej działalności w zakresie gospodarowania odpadami, a MPZP uniemożliwia prowadzenie powyższej działalności na terenie nim objętym. W dacie nabycia nieruchomości (działki [...]) - [...] sierpnia 2017 r. (data wskazana w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości), prowadzenie takiej działalności na nieruchomości było dopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że powodem podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu, obejmującej m. in. dz. nr [...] położoną w obrębie K. jest lokalny sprzeciw mieszkańców miasta S. i gminy S., co do planowanej w K. działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Mieszkańcy obawiając się o swoje zdrowie i życie złożyli wnioski o dokonanie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciele gruntów położonych w sąsiedztwie dz. nr [...] niejednokrotnie wyrażali swój sprzeciw co do planowanej inwestycji polegającej na gospodarowaniu odpadami, która budzi, nie tylko w gminie S., kontrowersje związane z uciążliwościami spowodowanymi prowadzeniem tego typu działalności. Organ gminy dostrzegając konfliktowość inwestycji i jej potencjalną uciążliwość podjął uchwałę w sprawie zmiany planu, by wprowadzić zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym celem ochrony zdrowia i życia mieszkańców.
Zawarte w uchwale ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mają na celu ochronę praw w zakresie ochrony środowiska i zdrowia, o których mówi Konstytucja RP w art. 31 ust. 3. Nie można zgodzić się z zarzutem, że organ procedując zmianę pominął zasady proporcjonalności. Stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym miejscowym planie ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, a zdaniem organu ważniejsze w tej sprawie jest zdrowie i życie ludzkie.
Nadto organ wziął pod uwagę ewentualną uciążliwość zapachową, która istotnie wpływa na pogorszenie egzystencji życiowej i ogranicza wolności człowieka. Organ stwierdził, że brak regulacji normatywnych określających parametry wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie oznacza, że analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana. Uzasadnionym jest więc wyeliminowanie na terenie objętym zmianą działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, w tym ich przetwarzaniu, z uwagi na bliskie położenie terenów zamieszkałych (ok [...] m od działki) i obawy mieszkańców o swoje zdrowie, które to obawy wynikają ze sposobu prowadzenia tej formy działalności na innych terenach Polski.
Nadto zgodnie z ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie działalność związana z gospodarowaniem odpadami zalicza się do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku (art. 3 ust. 1 pkt. 3).
Zakazy i ograniczenia określone w uchwale są odpowiedzią na wnioski społeczności lokalnej ale również wynikają z przyjętej polityki gminy. Gmina podobne zasady co w przedmiotowej uchwale wprowadziła również w innych planach zagospodarowania przestrzennego. Uchwalona uchwałą Rady Gminy Nr [...] w dniu [...] listopada 2020r. zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego także zawiera stosowane zakazy i ograniczenia w sferze gospodarowania odpadami na terenie gminy S., co jasno wskazuje na prowadzoną przez gminę politykę ładu przestrzennego. Takie podejście do problemu gospodarowania odpadami ma na celu uniknięcie potencjalnych konfliktów lokalnych w zakresie niekontrolowanych uciążliwości dla otoczenia. W związku z powyższym mając na uwadze ochronę słusznego interesu mieszkańców przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania tego typu działalności, zdaniem organu planistycznego nie zachodzi nadużycie władztwa planistycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j., dalej jako "u.p.z.p."). Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 159 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Bezspornym jest, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] (obręb [...] K. ), która została objęta zapisami zaskarżonej uchwały.
Dlatego też, skarżąca miała interes prawny uprawniający ją do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał merytorycznie.
Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając skargę sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona.
Obowiązek uwzględnienia skargi na MPZP powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W takim przypadku, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości lub w części.
W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Podejmując Uchwałę organy gminy działały na podstawie obowiązującego prawa i rada gminy nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania Planu, sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.
Z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie na działce skarżącej (nr [...]), całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć definiowanych jako działalność gospodarcza uciążliwa oraz zakazu lokalizacji działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów.
W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w MPZP sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym.
Zauważyć należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie zakaz lokalizowania jakichkolwiek przedsięwzięć definiowanych jako działalność gospodarcza uciążliwa oraz zakazu działalności gospodarczej, polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów.
Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia
Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
W ocenie Sądu Organ prawidłowo wyważył dwa przeciwstawne interesy - prywatny interes Skarżącej oraz interes publiczny, w postaci ochrony zdrowia mieszkańców oraz ochrony środowiska, uwzględniając przy tym postulaty przeważającej większości społeczności lokalnej. W tej sytuacji prawo własności musi być ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, wymagania ochrony środowiska czy ochrony zdrowia i życia. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.
Organ wziął pod uwagę też ewentualną uciążliwość zapachową, która istotnie wpływa na pogorszenie egzystencji życiowej i ogranicza wolności człowieka. Organ stwierdził, że brak regulacji normatywnych określających parametry wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie oznacza, że analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana.
Zdaniem Sądu, nie sposób przy tym zaprzeczyć, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ograniczenie ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości związane z gospodarowaniem odpadami nie tylko wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców, ale i w sposób zdecydowany ograniczają potencjał inwestycyjny oraz rozwojowy gminy. Co więcej wprowadzone uchwałą ograniczenie wynikało z licznych głosów i protestów mieszkańców Gminy. Ta okoliczność nie jest zaś prawnie obojętna z punktu widzenia art. 1 oraz 16 Konstytucji i dlatego winna być uznana za istotny czynnik wpływający na ocenę legalności kwestionowanych unormowań zaskarżonej uchwały (zob. J. Chmielewski, Problematyka prawna uciążliwości zapachowych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze gminy, ST 2019, z. 3, s. 59-60 wraz z powołanym orzecznictwem).
Zakazy i ograniczenia określone w uchwale wynikają też z przyjętej polityki gminy. Gmina podobne zasady, co w przedmiotowej uchwale wprowadziła również w innych planach zagospodarowania przestrzennego. Uchwalona uchwałą Rady Gminy Nr [...] w dniu [...] listopada 2020r zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego także zawiera stosowane zakazy i ograniczenia w sferze gospodarowania odpadami na terenie gminy S., co jasno wskazuje na prowadzoną przez gminę politykę ładu przestrzennego. Takie podejście do problemu gospodarowania odpadami ma na celu uniknięcie potencjalnych konfliktów lokalnych w zakresie niekontrolowanych uciążliwości dla otoczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że regulacje planu miejscowego, mające analogiczny do kwestionowanych w niniejszej sprawie zapisów zaskarżonej uchwały, stanowią przejaw realizacji władztwa planistycznego gminy oraz wykonania obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Akcentuje się zarazem, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Zdaniem NSA zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Dlatego też przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Ma to tym bardziej istotne znaczenie w okolicznościach sprawy niniejszej, że wspomniana wyżej zasada konstytucyjna umożliwia połączenie w procedurze planistycznej wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, a także – jak wskazano wyżej – ma za zadanie umożliwić poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. Stosowanie tej zasady pozwala zatem na uwzględnienie powiązań pomiędzy środowiskiem, a wymogami ładu przestrzennego. Z tego powodu zapobieganie zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju wymaga podejmowania w ramach procedury uchwalania planu miejscowego "działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń".
Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry (..). Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 950/17, LEX nr 2381075).
Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zawiera argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a ponadto rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji. Organ wyważył zarówno interes prywatny jak i interes publiczny, biorąc pod uwagę wszystkie uwagi zgłoszone do projektu uchwały. Rozważania te znalazły swój wyraz w dokumentacji planistycznej.
Odnośnie wyroków (sygn. akt II OSK [...], II SA/Łd [...], II SA/Bd [...]), na które powołuje się skarżąca należy wskazać, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd zauważa, iż wyroki te nie dotyczyły planu zagospodarowania przestrzennego, a warunków zabudowy czy środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.
Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi. Oczywiste jest, że kwestionowane w niniejszej sprawie zapisy zaskarżonej uchwały są niekorzystne dla skarżącej z ekonomicznego punktu widzenia. Sąd nie może jednak kontrolować zaskarżonego aktu w tym zakresie, gdyż jego rolą jest jedynie ocena, czy przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają prawnie określonych granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, w tym zasad ochrony własności i proporcjonalności. Sąd może zatem zakwestionować racjonalność przyjętych rozwiązań jedynie w takim zakresie, w jakim nieracjonalność przepisów planu miejscowego stanowi naruszenie prawnie sformułowanych zasad jego tworzenia. Takich zaś uchybień nie dopatrzył się Sąd w rozpoznawanej sprawie.
Ze wskazanych wcześniej powodów Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji, czy prawa własności. Ponownie podkreślić trzeba, że w ramach przysługującej Gminie swobody planistycznej mieściło się decydowanie o ograniczeniu swobody zagospodarowania nieruchomości skarżącej w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.