IV SA/Po 330/25

IV SA/Po 330/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 10 września 2024 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania (dalej również: Spółka; inwestor; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań.
Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Inwestor P. sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego "budowie instalacji fotowoltaicznej pn. [...] o łącznej mocy do 1,5 MW na terenie działki nr ew. [...] obręb S., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą" w gminie [...]. Planowana inwestycja ma mieścić się na terenie o powierzchni 1,69 ha.
Wójt Gminy [...] w dniu 31 stycznia 2023 r. wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Wójt w piśmie z dnia 9 sierpnia 2023 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej również: RDOŚ w P.; RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. znak [...] RDOŚ w P. odmówił uzgodnienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej pn. "[...]" o łącznej mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na działce nr ewid.[...] obręb S., gmina [...].
Wobec powyższych okoliczności Wójt Gminy [...] decyzją z dnia \29 listopada 2024 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w znak [...] dla inwestycji polegającej budowie instalacji fotowoltaicznej pn. "[...]" o łącznej mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na terenie działki nr ewid.[...] obręb S., gmina [...]. W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. W związku z tym organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na brak uzgodnienia inwestycji przez organ współdziałający w zakresie ochrony środowiska.
W odwołaniu od tej decyzji (w piśmie z dnia 19 grudnia 2024 r.) inwestor zarzucił naruszenie m.in. art. 2, art. 5, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 8, art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., domagając się uchylenia decyzji w całości i rozstrzygnięcia istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 lutego 2025 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112) - dalej: u.u.i.ś. Kolegium przybliżyło treść art. 71 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. oraz odwołało się do treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 86 u.u.i.ś.
Organ odwoławczy wskazał również na to, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. (zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając kryteria w nim zawarte).
Poza tym Kolegium przywołało brzmienie art. 77 ust. 1, 3 i 10 u.u.i.ś., podkreślając, że postanowienie, o którym mowa w ust. 3, wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W ocenie Kolegium wydana przez organ I instancji decyzja jest słuszna i odpowiada prawu, gdyż – jak wskazano powyżej – postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a RDOŚ w P. postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. znak [...] odmówił uzgodnienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej pn. "[...]" o łącznej mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na działce nr ewid.[...] obręb S., gmina [...].
Powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ wyjaśnił, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie; przesłanki odmowy mogą polegać wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.). Dodał, że o ile też żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, to organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Kolegium stwierdziło zarazem, że w niniejszej sprawie zachodni jedna z tych przesłanek, tj. odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., wyrażona w postanowieniu z dnia 10 września 2024 r. znak [...]
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna, natomiast zarzuty i argumentacja podniesiona przez inwestora pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
W skardze na decyzję odwoławczą P. sp. z o.o., zaskarżając w całości decyzję z dnia 3 lutego 2025 r., wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 3 lutego 2025 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 listopada 2024 r.; 2) zweryfikowanie niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 września 2024 r. nr [...]; 3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:
I. analogicznie jak wcześniej w odwołaniu, naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy:
1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Kolegium, że decyzja Wójta Gminy [...], oparta na wadliwym postanowieniu uzgodnieniowym, została wydana na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i uznanie mimo wad, którymi jest ona obarczona, że może pozostać w obrocie prawnym;
2) art. 5 Konstytucji poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez Kolegium, że decyzja Wójta jest prawidłowa i powinna pozostać w obrocie prawnym, gdy sam ustawodawca przewidział możliwość budowania farm fotowoltaicznych na gruntach klasy IV, V i VI, a mając na uwadze zapewnienie prawidłowego realizowania zasady zrównoważonego rozwoju – w sytuacji gdy gleby orne na obszarze przedsięwzięcia odpowiadają klasie V (gleby orne słabe, mało żyzne, słabo urodzajne, ubogie w substancje organiczne, lekkie, za suche), a w większościowym zakresie klasie VI (gleby orne najsłabsze, dające plony bardzo niskie lub bardzo niepewne) – należy z tych przyczyn stwierdzić, że konieczna jest ponowna weryfikacja postanowienia RDOŚ w P., gdyż RDOŚ w sposób niepełny przeanalizował materiał dowodowy, nie nakładając na inwestora żadnego obowiązku, który według RDOŚ miałby zapewnić zrównoważony rozwój na gruntach nieurodzajnych, a dodatkowo organ ten nie nakazał pogłębionej analizy tej kwestii w raporcie;
3) art. 5 Konstytucji oraz postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/281WE z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych;
II. analogicznie jak wcześniej w odwołaniu, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania:
1) art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wykazanie okoliczności wpływających na wydanie odmownej decyzji, w tym brak weryfikacji postanowienia RDOŚ w P., który w postępowaniu uzgodnieniowym prowadził pogłębioną analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko otaczającego go Parku Krajobrazowego, a nie przeprowadził postępowania "w sposób ustalający" prowadzenie przedsięwzięcia przez inwestora, który mógłby zapewnić zrównoważony rozwój gospodarki rolnej i ograniczyć oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w sposób dający gwarancje zrównoważonego rozwoju gospodarki rolnej dla gruntu V i VI kategorii; dodatkowo RDOŚ nie wskazał wymogu szczególnego rozpoznania zagadnienia przeprowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej w raporcie;
2) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż "wbrew wymogom wskazanych przepisów", pomimo zaskarżenia w odwołaniu postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, Kolegium w istocie nie zweryfikowało zasadności tego rozstrzygnięcia, a z tych przyczyn:
- zastosowano w toku postępowania dowolną i swobodną ocenę materiału dowodowego, w zakresie weryfikacji i oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami przedłożonymi przez skarżącego przez RDOŚ, jak i uznania, że realizacja przedsięwzięcia na gruntach rolnych klasy V i VI stoi w sprzeczności z zasadami zrównoważonego rozwoju gospodarki rolnej; brak dokonania oceny raportu, jego wiarygodności oraz rzetelności, a następnie wydania rozstrzygnięcia wbrew wnioskom tego dokumentu,
- zastosowano dowolną i swobodną ocenę materiału dowodowego wbrew wymogom wskazanych przepisów, podczas gdy RDOŚ uznał, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jednakże ta okoliczność nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, a dodatkowo organ nie uwzględnił, że gleby, na których miałaby powstać inwestycja, są nieurodzajne, należą do klasy V i VI, a więc stanowią grunty orne najsłabsze,
- uznano, że inwestycja prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdy ta okoliczność nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, tym bardziej, że inwestycja dotyczy gruntów ornych V i VI klasy;
3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania przez Kolegium, że wydanie przez Wójta decyzji z oparciem się na wadliwie wydanym postanowieniu RDOS w P. z dnia 10 września 2024 r., gdyż odmowa uzgodnienia jest brakiem rozstrzygnięcia w zakresie oddziaływania na środowisko - nie jest rozstrzygnięciem ani w sensie pozytywnym, ani negatywnym, a takie stanowisko nie jest stanowiskiem wyważającym interesy stron w procedurze oceny oddziaływania na środowisko i w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
4) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania:
- z pominięciem okoliczności, że w przypadku uznania przez RDOŚ w P. na etapie uzgadniania warunków, iż przedsięwzięcie zagraża zrównoważonemu rozwojowi racjonalnej gospodarki rolnej, podczas gdy organ ten powinien skierować za pośrednictwem Wójta Gminy [...] w toku postępowania zapytanie uzupełniające, aby uzyskać odpowiedź na pytanie, czy w ramach przedsięwzięcia byłaby prowadzona racjonalna gospodarka rolna i czy skarżący może zaproponować zmianę przedsięwzięcia w sposób zapewniający zrównoważony rozwój gospodarki rolnej’ ostatecznie organ tego nie uczynił, a kwestia stanowiąca podstawę negatywnej decyzji, nie została rozstrzygnięta,
- z nieuwzględnieniem przez Kolegium, że na etapie karty informacyjnej przedsięwzięcia (KIP) organy opiniujące zostały poinformowane o rodzaju przedsięwzięcia oraz pozyskały informację, że działalność rolnicza nie będzie realizowana,
- bez wzięcia pod uwagę przez Kolegium, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wójt nie wyjaśnił przyjętej w gminie polityki wobec ochrony gruntów klasy V i VI; organ winien określić, jakie uwarunkowania uniemożliwiają bądź umożliwiają pozytywne uzgodnienie warunków realizacji inwestycji, biorąc pod uwagę również strukturę gruntów rolnych w danej gminie,
- z pominięciem, że ustawodawca przewidział możliwość budowania farm fotowoltaicznych na gruntach klasy IV, V i VI, mając na uwadze właśnie zrównoważony racjonalny rozwój gospodarki rolnej –
a ponadto - w odniesieniu do samej zaskarżonej decyzji odwoławczej:
5) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Kolegium, co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo pisemnego wniosku strony;
6) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi inwestor rozwinął i umotywował tak sformułowane zarzuty.
Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko, uznając przedstawione w skardze zarzuty za bezzasadne, wobec czego wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powodem takiego rozstrzygnięcia była wyrażona w postanowieniu z dnia 10 września 2024 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.u.i.ś. oraz art. 106 § 1, 2 i 4 k.p.a. – odmowa uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej pn. [...] o mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na terenie działki nr ewid.[...], obręb S., gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Stanowiło to podstawę do negatywnego rozpatrzenia wniosku przez organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają w powiązaniu z przepisami prawa materialnego przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcia te zostały przede wszystkim oparte na wadliwym postanowieniu uzgodnieniowym RDOŚ w P., które także podlegało uchyleniu. Poza tym organ II instancji, jako organ odwoławczy, nie rozpatrzył prawidłowo sprawy w jej całokształcie i nie ocenił postanowienia RDOŚ stanowiącego podstawę do wydania negatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie.
Materialną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. Ich zastosowanie wiązało się zaś z zakwalifikowaniem przedsięwzięcia do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. - § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a i zastosowaniem przepisów art. 63 ust. 1 i 4 oraz art. 66 u.u.i.ś., w wyniku czego organ stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych określa warunki realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2). W świetle art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. istotne jest, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.), czy też tylko może wymagać na warunkach określonych w tej ustawie (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.). Z kolei według art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Szczegółowy katalog inwestycji, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., został zawarty w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.
Rozporządzenie to na dzień złożenia wniosku (9 grudnia 2022 r.) przewidywało m.in. w § 3 ust. 1 pkt 54, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Przedmiotowe rozporządzenie zostało zmienione w powyższym zakresie z dniem 13 września 2023 r. i aktualnie § 3 ust. 1 pkt 54 obejmuje zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Natomiast w dodanym § 3 ust. 1 pkt 54a przewiduje, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a – jednakże z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych. Zarazem, ze względu na brzmienie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1724 ) do przedsięwzięcia, którego dotyczy niniejsza sprawa, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W niniejszej sprawie – jak już wspomniano – przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia, a organ I instancji w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Raport taki został przez inwestora w tym postępowaniu przedstawiony, wraz z uzupełnieniami wynikającymi z zastrzeżeń RDOŚ w P.. Po zapoznaniu się z raportem w jego finalnym kształcie, RDOŚ w P. postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 77 ust. 1 [pkt 1], 3 i 4 u.u.i.ś., odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej sytuacji, organ I instancji, powołując się na związanie treścią tego postanowienia i sięgając do treści powyższego postanowienia, decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1060/23 (dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przesłanki, które winny być wzięte przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zostały określone m.in. w przepisach art. 80 i art. 81 tej ustawy. Jednymi z niezbędnych warunków wydania decyzji są wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. Stosownie zaś do art. 77 ust. 3 powołanej ustawy, uzgodnień tych dokonuje się w drodze postanowień i nie ma do nich zastosowania art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. (art. 77 ust. 7 u.u.i.ś.). Z regulacji zawartej w art. 77 u.u.i.ś. wynika, że ustawodawca, regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Równocześnie nie zostało wyłączone zastosowanie art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że do weryfikacji postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest uprawniony organ drugiej instancji i sąd administracyjny, niezależnie od instancji, w której sprawa jest rozpoznawana. Natomiast organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie główne w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowań jest związany takim postanowieniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 549/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/OI 849/20).
W tym miejscu trzeba podkreślić, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych wskazuje na to, że decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w tym zakresie, gdyż w istocie powieliła niedostatki decyzji organu I instancji. Pozostaje bowiem zasadnicza wątpliwość, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, jak i czy ustalenia oparto na całokształcie oceny materiału dowodowego. Tymczasem obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).
Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że Kolegium powinno było samodzielnie ocenić przedstawione przez RDOŚ przyczyny odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia - także w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów kwestionujących prawidłowość stanowiska organu uzgadniającego. W sprawie miało miejsce naruszenie przez Kolegium przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Organ II instancji nie odniósł się w odpowiedni sposób do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skoro w ogóle nie ocenił postanowienia RDOŚ w P. z dnia 10 września 2024 r. W tym kontekście również nie wypowiedział się należycie wobec zagadnień podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, materiału procesowego, co też przełożyło się na wadliwość ustaleń faktycznych i prawnych. Stwierdzone po stronie organu II instancji uchybienia natury procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich doniosłych prawnie okoliczności sprawy. Stanowiło to dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 720/23, dostępny jw.).
Niemniej jednak Sąd, kierując się ekonomiką postępowania i kompetencjami wynikającymi z art. 135 p.p.s.a., ocenił również powyższe postanowienie RDOŚ w P.. Sąd z urzędu dostrzegł w postanowieniu RDOŚ w P. z dnia 10 września 2024 r. takie uchybienia, które nakazywały uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji Kolegium, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też postanowienia RDOŚ ze względu na jego wadliwość, a co za tym idzie - również wadliwość decyzji organu I instancji.
W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na to, że według ustaleń organ I instancji, który w tym zakresie wskazał na ustalenia wynikające z postanowienia RDOS w P. z dnia 10 września 2024 r., planowane przedsięwzięcie miało polegać na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją towarzyszącą na terenie działki nr ewid.[...], obręb S., gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi około 1,69 ha. Pod przedmiotowe przedsięwzięcie planowano zagospodarować całą powierzchnię działki inwestycyjnej. Wnioskodawca dopuszczał etapową realizację inwestycji, zakładając, że łączna moc poszczególnych etapów realizacyjnych nie przekroczy 1,5 MW. Wnioskodawca zaplanował montaż do 5000 sztuk paneli fotowoltaicznych mocowanych na wolnostojącej stalowej konstrukcji wsporczej, wbijanej bezpośrednio w ziemię. W ramach realizacji przedsięwzięcia planowano zastosowanie do 15 sztuk inwerterów zamontowanych w systemie rozproszonym pod modułami fotowoltaicznymi oraz posadowienie do prefabrykowanej kontenerowej stacji transformatorowej. Zakres przedsięwzięcia obejmował także posadowienie do 1 naziemnego kontenerowego magazynu energii w technologii bateryjnej. Teren inwestycji miał zostać ogrodzony. W skład infrastruktury przedmiotowej farmy fotowoltaicznej miały wejść także: okablowanie, instalacja odgromowa, elementy służące do monitoringu pracy instalacji oraz pozostałe elementy infrastruktury niezbędne do funkcjonowania inwestycji. Energia wytworzona przez przedmiotową instalację fotowoltaiczną miała być przekazywana do sieci elektroenergetycznej.
Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana miała być na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] objętego ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2023 r., poz. 1336 ze zm.). Najbliżej położonymi obszarami Natura 2000 są: obszar specjalnej ochrony ptaków [...] oraz specjalny obszar ochrony siedlisk [...] oddalone o około 12,7 km w kierunku południowo - zachodnim od terenu przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie położone miało być w obrębie korytarza ekologicznego "[...]".
Do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dołączono inwentaryzację przyrodniczą. Z przedłożonego raportu z dnia sierpnia 2023 r. oraz jego uzupełnień z dnia 13 listopada 2023 r. i 1 lutego 2024 r. wynika, że obecnie obszar inwestycji pełni funkcję użytku rolnego wykorzystywanego od uprawy zbóż. Intensywność prowadzonej na badanym terenie działalności oraz poziom jej zmechanizowania wpłynęły na zubożenie występującej na terenie przedsięwzięcia szaty roślinnej. Powierzchnia terenu inwestycji porośnięta jest pospolitymi gatunkami roślin, bardziej zróżnicowanymi na obrzeżach działki, przy miedzach i rowach melioracyjnych. Wskazano na występujące tu takie gatunki roślin. Na terenie planowanej inwestycji nie stwierdzono występowania cennych siedlisk, chronionych, rzadkich i zagrożonych gatunków roślin, grzybów i porostów. W ramach planowanego przedsięwzięcia nie planowano wycinki drzew i krzewów, a obszar miedzy rzędami modułów fotowoltaicznych miał zostać pozostawiony do naturalnej sukcesji. Na obszarze inwestycji nie stwierdzono występowania zbiorników wodnych oraz miejsc czasowego gromadzenia wody stanowiących potencjalne siedliska i miejsca rozrodu płazów. Potencjalne siedlisko wskazanych gatunków płazów występują w otoczeniu działki inwestycyjnej od strony północnej i południowej, gdzie zlokalizowane są rowy melioracyjne. Na działce inwestycyjnej oraz w jej strefie buforowej nie zaobserwowano obecności gadów. Na inwentaryzowanym obszarze i w jego otoczeniu stwierdzono bezpośrednie występowanie lub ślady obecności wskazanych w raporcie gatunków ssaków. W czasie prowadzonych badań terenowych na obszarze przeznaczonym pod budowę planowanej farmy fotowoltaicznej i w jego otoczeniu odnotowano 24 gatunki ptaków. Teren inwestycji położony byłby w obszarze ważnym dla ptaków - "[...]". Najbliżej położona strefa ochrony, miejsc rozrodu i regularnego przebywania należąca do bociana czarnego Ciconia nigra oddalona jest o około 5,8 km od granic inwestycji.
Miejsce realizacji inwestycji położone jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który obejmuje fragment [...] oraz fragment [...] wraz z przyległymi do nich ekosystemami dolin rzecznych, zadrzewieniami śródpolnymi, polarni uprawnymi i łąkami. Szczególnym walorem krajobrazowym rzeki Prosny jest powtarzające się regularnie występowanie na przemian brzegów wklęsłego i wypukłego. Skarpy przybrzeżne koryta rzeki porastają łęgi zboczowe oraz wierzbowe, a w części przybrzeżnej oraz w starorzeczach [...] występuje kilkadziesiąt różnego typu naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk roślinnych. Na terenie tym występuje ponadto wiele chronionych gatunków roślin oraz zwierząt, a także cennych siedlisk przyrodniczych. [...] wraz z [...] pełni ponadto istotną dla tego terenu funkcję korytarza ekologicznego.
RDOŚ w P. stwierdził, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązują zakazy określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 czerwca 2019 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2019 r., poz. [...]), w tym m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a odstępstwem dla tego zakazu jest przesłanka wynikająca z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którą przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Nadto zwrócił uwagę na to, że według opinii z dnia 7 czerwca 2024 r. znak [...] Zastępcy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] realizacja inwestycji w granicach terenu objętego wnioskiem nie będzie znacząco negatywnie wpływać na krajobraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (odpowiedź udzielona na wniosek RDOŚ w P. z dnia 15 stycznia 2024 r. znak [...]).
RDOŚ stwierdził, że w § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 czerwca 2019 r. wymieniono ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, tj. prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej. W związku z tym zwrócił się do wnioskodawcy o informację, w jaki sposób przedmiotowy teren byłby użytkowany rolniczo na etapie eksploatacji, zaś w uzupełnieniu do raportu stwierdzono, że przedsięwzięcie nie byłoby sprzeczne z ustaleniami dotyczącymi czynnej ochrony, określonymi w § 4 pkt 1 tej uchwały, obejmującymi prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej na terenie obszaru, ze względu na fakt, że "inwestycja we wskazanej formie, wielkości oraz charakterze ulokowana jest na gruntach mało żyznych i wątpliwych, a zaniechanie produkcji rolnej nie spowoduje także żadnych zagrożeń wewnętrznych na tym terenie.
Według RDOŚ, na etapie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia organ rozstrzyga, czy inwestycja jest sprzeczna z zakazami i celami obowiązującymi w granicach danej formy ochrony przyrody, a jak wynika ze zgromadzonych informacji - nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w ramach przedsięwzięcia byłaby prowadzona racjonalna gospodarka rolna, gdyż w raporcie i jego uzupełnieniach określono, że wnioskodawca planował "zaniechanie produkcji rolnej" na terenie inwestycji. RDOŚ stwierdził, że mając na uwadze powyższe, nie można wykluczyć tego, że budowa przedmiotowej farmy fotowoltaicznej nie byłaby zgodna z ustaleniami dotyczącymi czynnej ochrony, określonymi w § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 czerwca 2019 r., obejmującymi prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Według organu uzgadniającego, nie można w tej sytuacji bezspornie rozstrzygnąć co do zgodności z celami ochrony obowiązującymi w granicach powyżej formy ochrony przyrody, na podstawie danych zgromadzonych w ramach postępowania. Według tego organu, ze względu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. przedmiotowa inwestycja, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, obejmowałaby inwestycję o charakterze "zabudowy", wobec czego "użytkowanie gruntu przeznaczonego pod zabudowę systemami fotowoltaicznymi, jednocześnie w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, już z samego charakteru inwestycji byłoby znacznie ograniczone".
Według RDOŚ, w analizie tej organ wziął pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej (Dz.U.UE.L z 2022 r. nr 335, str. 36 ze zm.), lecz w omawianym przypadku uznano, że niezbędna jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Zdaniem Sądu, z takimi końcowymi wnioskami RDOŚ w P. nie można się zgodzić, bowiem zostały one poczynione w sposób niewystarczający dla należytego umotywowania uzgodnienia negatywnego, które następnie wiązało organ wydający w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.) - dalej: u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z kolei w art. 24 ust. 3 u.o.p. dopuszcza się na terenie obszaru chronionego krajobrazu realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
W uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 czerwca 2019 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2019 r., poz. [...]) określono ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów: 1) prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, 2) utrzymanie poziomu wód gruntowych i powierzchniowych zapewniającego dobry stan siedlisk wilgotnych i podmokłych, 3) zalesienie gruntów porolnych i nieużytków z wyłączeniem łąk, muraw i terenów, na których występują cenne siedliska przyrodnicze oraz chronione gatunki roślin, zwierząt i grzybów. Natomiast w § 5 ust. 1 prowadzano m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1), zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 5) oraz zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (pkt 7). Niemniej jednak zakazy te obowiązują z wyjątkiem budowy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Taka treść § 5 ust. 1 tej uchwały wskazuje, że odstępstwem dla wprowadzonych zakazów jest w istocie przesłanka wynikająca z art. 24 ust. 3 u.o.p.
Zauważyć zatem należy, że celem art. 24 ust. 3 u.o.p. była nie tylko ochrona krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, ale także realizacja zasady zrównoważonego rozwoju, w wyniku dopuszczenia odstępstwa od zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. poprzez dopuszczenie do funkcjonowania na obszarze chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o ile przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma w przypadku obszaru chronionego krajobrazu stanowić narzędzie służące do ochrony walorów przyrodniczych z powodu, których została powołana do życia ta forma ochrony przyrody. Zgodnie bowiem z art. 5 Konstytucji obowiązkiem państwa jest zapewnienie ochrony środowiska przy jednoczesnym kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju. W myśl art. 74 ust. 2 Konstytucji ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1515/22, dostępny jw.).
Na potrzebę jednoczesnego stosowania zasady ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju wskazuje również art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), przy czym ustawa ta akcentuje również w art. 6 zasadę zapobiegania (ust. 1) i przezorności (ust. 2). W tym ostatnim przepisie stwierdzono bowiem, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.
W ocenie Sądu, stanowisko RDOŚ dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, w tym prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, ustanowione w § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 czerwca 2019 r. nie może pomijać zasady zrównoważonego rozwoju. W tym kontekście ocena, czy docelowy sposób użytkowania terenu nie sprzeciwia się nakazowi racjonalnej gospodarki rolnej na terenie obszaru podlegającego ochronie, powinna być wszechstronna i nie poprzestawać jedynie na stwierdzeniu, że planowana zabudową infrastrukturą fotowoltaiczną jest niezgodna z zasadami ochrony wprowadzonymi w przedmiotowej uchwale. Sąd stoi na stanowisku, że przepisy art. 24 ust. 3 u.o.p. i § 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 przywołanej uchwały powinny być tak rozumiane i stosowane, że organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się w sposób stanowczy, czy przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Wobec tego dalece niewystarczające jest stwierdzenie organu uzgadniającego, że "nie można w tej sytuacji bezspornie rozstrzygnąć co do zgodności z celami ochrony obowiązującymi w granicach powyżej formy ochrony przyrody, na podstawie danych zgromadzonych w ramach postępowania". Zbytnim uproszczeniem jest w takich warunkach samo tylko przyjęcie, że "użytkowanie gruntu przeznaczonego pod zabudowę systemami fotowoltaicznymi, jednocześnie w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, już z samego charakteru inwestycji byłoby znacznie ograniczone". Organ powinien przedstawić pełne uwarunkowania aktualnego sposobu użytkowania terenu i jego sąsiedztwa w zakresie przesłanek wskazanych w art. 24 ust. 3 u.o.p. i postanowień uchwały, jak też skutek wynikający z zamierzonej zmiany użytkowania terenu - wszystko to pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście dojdzie w tym wypadku do stanu niedającego pogodzić się z wymogami określonymi w § 4 i § 5 ust. 1 przywołanej uchwały. Tym bardziej, że inwestor w toku postępowania wskazywał na argumenty, które w jego ocenie przemawiały za brakiem takiego zagrożenia. RDOŚ, a w ślad za nim organ prowadzący postępowanie główne, powinny zatem jednoznacznie i stanowczo wypowiedzieć się co do tego, czy możliwe jest dopuszczenie na terenie obszaru chronionego krajobrazu realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i czy przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Poprzestanie na stwierdzeniu, że "nie można w tej sytuacji bezspornie rozstrzygnąć co do zgodności z celami ochrony obowiązującymi w granicach ww. formy ochrony przyrody, na podstawie zgromadzonych w ramach postępowania danych" nie stanowi należytej realizacji obowiązków organów ochrony środowiska.
Reasumując, wobec braku pełnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania oraz oparcia się przez organy prowadzące postępowanie główne na wadliwym postanowieniu RDOŚ w P., konieczne było uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji, a także poprzedzającego je postanowienia RDOŚ, jako wydanych przede wszystkim z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko przełożyło się na naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego.
Ponownie prowadząc postępowanie, organy uwzględnią poglądy prawne i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Przede wszystkim organ I instancji wystąpi jeszcze raz do RDOŚ w P. o wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia, w którym to postanowieniu organ współdziałający w sposób wyczerpujący rozważy w ramach swoich kompetencji kwestie uzgodnienia inwestycji, w tym w szczególności pod kątem oceny zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] na terenie województwa [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 7 stycznia 2019 r., poz. [...]) w zakresie wprowadzonych w tym akcie zakazów na podstawie art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 u.o.p., uwzględniając treść art. 24 ust. 1 i 3 u.o.p.
Ocena przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z przedstawionego przez inwestora raportu wraz z uzupełnieniami powinna w zakresie zgodności inwestycji z nakazem dotyczącym czynnej ochrony ekosystemów, w szczególności z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, uwzględniać to, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 24 u.o.p., nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Organ uzgadniający powinien zatem w sposób jednoznaczny i stanowczy wypowiedzieć się w tym zakresie, uwzględniając wszystkie istotne informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, raporcie o oddziaływaniu na środowisko wraz z uzupełnieniami i całokształtem stanowiska inwestora. W razie potrzeby powinien wystąpić do inwestora o dalsze uzupełnienia raportu. Nadto, mając ewentualnie wątpliwości co do oceny przedsięwzięcia w zakresie wpływu na racjonalną gospodarkę rolną, powinien również rozważyć na gruncie art. 7a k.p.a. zwrócenie się do innych odpowiednich organów celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie i jednoznacznej oceny inwestycji na gruncie przepisów art. 24 u.o.p. i postanowień uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Sąd jeszcze raz podkreśla, że podstawowe znacznie ma w tym aspekcie to, czy przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Następnie, organy prowadzące postępowanie główne rozpatrzą sprawę ponownie w jej całokształcie i wydadzą rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym argumentów podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie powinno zostać wyczerpująco uzasadnione, w tym również przez organ II instancji, jeżeli sprawa będzie rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (200 zł wpisu od skargi).