IV SA/Po 32/25

IV SA/Po 32/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 5, art. 35, art. 37b, art. 40 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, art. 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań - Nowe Miasto w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 września 2015 r. nr 98/XII/2015 w sprawie wysokości i zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli Gminy Czerwonak stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 11 grudnia 2024 r. (znak: 4242-0.Pa.47.2024) Prokurator Rejonowy Poznań-Nowe Miasto w Poznaniu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 98/XII/2015 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad zwrotu kosztu podróży służbowych dla sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli Gminy Czerwonak (dalej jako "Uchwała") – zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie prawa, "w szczególności przepisów" art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – przez niezasadne zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. Przede wszystkim wytknął, że w § 3 Uchwały zapisano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym Pomimo że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała wydana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. – a więc również w sprawie zwrotu sołtysom oraz przewodniczącym zarządów osiedli (przewodniczącym jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego) kosztów podróży służbowych – stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem autora skargi zaskarżona Uchwała zawiera normy abstrakcyjne (kwestia kosztów podróży służbowych ma charakter powtarzalny) i generalne (ich adresatem nie jest wymieniona "z nazwy" osoba, lecz każdy mieszkaniec wykazujący określoną cechę, a mianowicie pełniący wskazaną funkcję). Uchwała ta ma także charakter normatywny (na jej podstawie adresaci Uchwały uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży) i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Skarżący podkreślił, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaznaczył, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały będzie zasadne również w sytuacji, w której wcześniej doszłoby do jej uchylenia przez organ samorządu terytorialnego. W konkluzji Prokurator stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czerwonak (dalej jako "Rada Gminy", "Rada" lub "Organ"), reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że w okresie podejmowania Uchwały nie było ugruntowanego orzecznictwa, czy uchwały w sprawie zwrot kosztów podróży służbowych przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych są aktami prawa miejscowego i czy w związku z tym podlegają obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Gminy podejmując Uchwałę uznała, że jest ona kierowana tylko do sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli, a nie do nieograniczonego kręgu adresatów, i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Obecnie jednak w judykaturze dominuje pogląd, że uchwały podjęte na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. są aktami prawa miejscowego. Dlatego Rada na sesji w dniu 12 grudnia 2024 r. uchyliła zaskarżoną Uchwałę i podjęła nową uchwałę nr 110/VIII/2024 w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym, sołtysom i przewodniczącym zarządów osiedli, jako akt prawa miejscowego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 20 grudnia 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 10873) i wszedł w życie 4 stycznia 2025 r. Mając to na względzie, Organ wniósł o oddalenie skargi z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej Uchwały w związku z podjęciem nowej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym – zgodnie z wnioskiem Skarżącego – wobec ziszczenia się przesłanek określonych w art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z póżn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie orzeczenia sądów przywoływane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl,) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr 98/XII/2015 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 września 2015 r. w sprawie: wysokości i zasad zwrotu kosztu podróży służbowych dla sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli Gminy Czerwonak. W jej § 3 postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Uchwała ta została uchylona w dniem 4 stycznia 2025 r. przez § 4 pkt 1 uchwały nr 110/VIII/2024 Rady Gminy Czerwonak z dnia 12 grudnia 2024 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym, sołtysom i przewodniczącym zarządów osiedli (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 20.12.2024 r. poz. 10873).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Organu o oddalenie skargi z uwagi na wspomniane wyżej wyeliminowanie przez Radę Gminy zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego po wniesieniu skargi – co w rzeczywistości, skorygujmy, mogłoby ewentualnie skutkować koniecznością umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie oddaleniem skargi – wypada zauważyć, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, które Sąd w niniejszym składzie podziela, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ j.s.t. w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.9.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.3.2007 r., II OSK 1776/06; por. też m.in. postanowienia NSA: z 28.1.2020 r., I OZ 1428/19; z 21.11.2019 r., I OZ 1116/19; z 14.6.2012 r., II FSK 990/12; z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13; z 18.3.2014 r., II GSK 194/14; z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14; a także wyroki NSA: z 11.12.2011 r., I OSK 1719/11; z 27.5.2008 r., II OSK 344/08; z 27.9.2007 r., II OSK 1046/07). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona Uchwała w okresie blisko dziewięciu lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysom i przewodniczącym zarządów osiedli Gminy Czerwonak. W konsekwencji nadal mogłaby być ona stosowana do oceny zasadności i prawidłowości tych wypłat. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu (por. np. postanowienie NSA z 28.1.2020 r., I OZ 1428/19).
Podstawę ustawową zaskarżonej Uchwały stanowił przede wszystkim art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie, tj. w dacie podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm., w skrócie "u.s.g."), w myśl którego:
"1. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
2. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej."
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19).
W doktrynie i orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r. II OSK 2517/18).
W kontrolowanej sprawie jako kluczowa jawi się ocena, czy zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 lub 2 u.s.g.
Tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 17 listopada 2021 r. o sygn. akt III OSK 4382/21, w którym zarazem wyjaśnił, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży sołtysom jest aktem prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Uchwała w sprawie ustalenia zasad, na podstawie których sołtysom przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ zarówno diety jak i zwrot kosztów podróży miały charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec danej gminy, który pełniłby funkcje sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy tej uchwały stały się generalnymi.
Analogicznie, w wyroku z 18 lipca 2023 r. o sygn. akt III OSK 2003/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy (rady miejskiej) w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz dla przewodniczących rad sołeckich jest aktem prawa miejscowego.
Pogląd, że rada gminy w drodze przepisów statutowych (uchwały podejmowanej na podstawie art. 5 i art. 35 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) – a więc, zauważmy, przepisów rangi aktu prawa miejscowego – może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją był prezentowany już w stanie prawnym aktualnym na dzień 27 marca 1995 r., a więc przed wejściem w życie wyraźnej ku temu podstawy prawnej w postaci art. 37b u.s.g., który to przepis został dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124 poz. 601) z dniem 1 stycznia 1996 r. (por.: uchwała SN z 8.2.1996 r., III AZP 33/95, OSNP 1996, Nr 16, poz. 216; wyrok NSA z 10.3.1995 r., II SA 138/95; por. też wyrok WSA z 30.1.2025 r., IV SA/Po 13/25).
Tym samym należy przyjąć, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet lub kosztów podróży dla sołtysów oraz przewodniczących zarządów osiedli (innych jednostek pomocniczych) gminy stanowi akt prawa miejscowego. Ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie, ani organy innych jednostek pomocniczych gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, nie są też organami gminy. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji (por. m.in. wyroki WSA: z 19.2.2025 r., IV SA/Po 83/25; z 30.1.2025 r., IV SA/Po 13/25; z 29.2.2024 r., III SA/Gd 590/23; z 8.2.2024 r., III SA/Gd 630/23; z 31.1.2024 r., III SA/Gd 638/23; z 6.9.2023 r., II SA/Bd 627/23, z 13.10.2022 r., III SA/Łd 514/22, i powoływane tam dalsze orzecznictwo sądowe). Taka uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ zwrot kosztów podróży ma charakter powtarzalny, nie dotyczący konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Jej przepisy mają też charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby wskazaną w uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak przez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny (por. wyroki NSA: z 13.3.2024 r., III OSK 1522/22; z 11.7.2023 r., III OSK 2602/21; z 28.4.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16).
W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona Uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ zwroty kosztów podróży służbowych dotyczą zdarzeń powtarzalnych, czyli nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Jej postanowienia mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję sołtysa lub przewodniczącego zarządu osiedla. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą przepisy te mają charakter generalny.
Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.
W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie – "z dniem podjęcia" (zob. § 3 Uchwały), a więc bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis – to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.