IV SA/Po 318/25

IV SA/Po 318/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 5-7, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 par. 1 i 2, art. 107 par. 1 pkt 5 i 6, art. 113, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64c par. 5, art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu "sprawy ze sprzeciwu P. P. [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2020 r nr [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA/Po 499/21 z dnia 7 lipca 2021 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr [...] w P. , przy ul. [...]" – uchyliło "zaskarżoną decyzję" w całości (pkt 1) oraz ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr [...] w P. przy ul. [...] (pkt 2).
Powyższa decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 12 czerwca 2017 r. P. P. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Inwestor") wystąpił do Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w P. przy ul. [...] (zwanej też dalej "Inwestycją"). Wniosek ten był kilkukrotnie uzupełniany i korygowany.
W toku postępowania Wójt stwierdził możliwość oddziaływania Inwestycji na obszar specjalnej ochrony ptaków [...] "[...]) i nałożył na Wnioskodawcę obowiązek przedłożenia dokumentów Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. (zwanemu dalej "RDOŚ"), zawieszając w tym celu postępowanie (postanowienie Wójta z 13.6.2018 r.). RDOŚ postanowieniem z 13 września 2018 r. zwolnił z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływana przedsięwzięcia (Inwestycji) na środowisko.
Decyzją z 26 listopada 2018 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, argumentując, że nie spełnia ona wymogu kontynuacji wskaźników zabudowy w zakresie powierzchni oraz linii zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez SKO – decyzją z 12 lutego 2019 r. – a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na błędnie wykonaną analizę urbanistyczną.
Decyzją z 18 listopada 2019 r. ([...]) Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy, podnosząc te same argumenty, co poprzednio. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez SKO do ponownego rozpoznania – decyzją z 31 marca 2020 r. – ze wskazaniem na błędną interpretację analizy urbanistycznej oraz możliwość wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem.
Ta ostatnia decyzja SKO, wskutek sprzeciwu Inwestora, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 października 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 971/20, w którym WSA stwierdził możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji.
Decyzją z 4 marca 2021 r. SKO ponownie uchyliło decyzję Wójta z 18.11.2019 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podtrzymując stanowisko o konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez ten organ.
Wyrokiem z 7 lipca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 499/21 WSA w Poznaniu uchylił decyzję SKO z 4.3.2021 r., ponownie stwierdzając możliwość dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia, o które wnioskował Inwestor, na poziomie II instancji.
Przywołaną na wstępie decyzją z 12.4.2024 r. SKO ustaliło warunki zabudowy dla Inwestycji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że "[z] akt sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". Dalej SKO zaznaczyło, że – stosując się do zaleceń zawartych w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 499/21 – zbadało zgromadzone materiały, w tym prawidłowość i kompletność badanych parametrów urbanistyczno-architektonicznych, i uzupełniło brakujące dane, a także poddało analizie parametry określające Inwestycję, a przyjęte ustalenia zostały uzasadnione w wynikach analizy. SKO przedstawiło znaczenie i sposób ustalania linii zabudowy oraz okoliczność, że w niniejszej sprawie linię zabudowy wyznaczają budynki usytuowane po tej samej stronie ul. [...], co rozpatrywana działka, tj. na działkach nr [...]. Organ II instancji zaznaczył, że: "Zgodnie z wnioskiem strony na części działki [...] – pasa terenu wyznaczonego liniami równoległymi do ulicy [...], ograniczającymi teren inwestycyjny, usytuowanymi odpowiednio w odległości 70,0–90,0 m od linii rozgraniczającej tej ulicy planowana jest zabudowa siedmioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Utworzenie uporządkowanego układu zabudowy budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi w odległości 70 m od linii rozgraniczającej ulicy [...], nie narusza ładu przestrzennego, zawiera się w wyznaczonym przez linie zabudowy wzdłuż tej ulicy dopuszczalnym obszarze zabudowy". W ocenie SKO "[t]ak określony teren zabudowy jest zgodny z polityką przestrzenną gminy w zakresie urbanizacji, w której dopuszcza się uzyskanie warunków zabudowy w pasie terenu o głębokości 90 m wzdłuż ulicy [...], w tym na terenie działki [...], co zostało potwierdzone w uchwale [...] z 25.06.2018 r.", zaś "organ I instancji w prowadzonym postępowaniu nie uwzględnił dokumentów planistycznych dotyczących polityki przestrzennej m. P. – uchwał miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz stanu faktycznego". Tymczasem z analizy dokumentów oraz stanu faktycznego wynika, zdaniem organu II instancji, że charakter zabudowy P. podlega przekształceniu, odstępując od formy ulicowej – jednej linii zabudowy w odległości 3–10 m od linii rozgraniczającej ul. [...] – do formy rozbudowanej z 2. i 3. linią zabudowy, w odległości maks. 100 m od ulicy [...]. W ocenie SKO "[p]roponowany przez wnioskodawcę teren zabudowy – część działki [...] – pas w odległości 70 m–90 m od frontowej granicy działki nie narusza w/w ustaleń i jest zgodny z występującym na tym obszarze procesem urbanizacji". Ponadto z dokumentów wynika, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczące: dostępu do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia terenu, niewymagania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zdaniem SKO spełnione zostały też obie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., w postaci zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji oraz braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego. "Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy, spełniał warunki ustalania zasad tzw. dobrego sąsiedztwa. Analiza została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, która dokonała analizy działki objętej wnioskiem oraz w sposób prawidłowy ustaliła obszar analizowany".
Pismem z 13 lutego 2025 r. (sygn. [...]) Prokurator (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną decyzję SKO z 12.4.2024 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości – a to z powołaniem się na zarzuty:
1) naruszenia prawa materialnego, tj.:
a) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") dla terenu, którego część jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przez wydanie decyzji w.z., która wykracza poza żądanie Inwestora w zakresie lokalizacji terenu inwestycji, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
c) art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 8, 9 i 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przez niedokonanie wymaganych przepisami prawa obowiązkowych uzgodnień przed wydaniem decyzji w.z.;
d) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji, z uwagi na nieaktualność przedłożonych w tym zakresie oświadczeń na dzień wydania zaskarżonej decyzji;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, polegające na nieustaleniu, że dla części terenu objętego wnioskiem Inwestora obowiązuje m.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wydania decyzji w.z. na obszarze objętym planem miejscowym.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił w pierwszej kolejności, że legitymacja skargowa prokuratura znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, co – stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. – upoważnia go do wniesienia skargi, pomimo niewyczerpania w sprawie środków odwoławczych. Jednocześnie zachowany został termin 6 miesięcy do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 53 § 3 p.p.s.a.), liczony w tym przypadku od daty doręczenia odpisu zaskarżonej decyzji Wójtowi (23.9.2024 r.). Dalej – zreferowawszy stan faktyczny sprawy – Skarżący wytknął, że zaskarżoną decyzją SKO ustaliło warunki zabudowy dla całego terenu działki nr [...], podczas gdy dla części tej działki obowiązuje m.p.z.p. (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P., w rej. ul. [...], dla części dz. nr [...] i [...]; Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]; dalej w skrócie "MPZP"). Stanowi to rażące naruszenie prawa, gdyż – po pierwsze – godzi w zasadę prymatu m.p.z.p. nad decyzją w.z., a po drugie – wykracza poza zakres wniosku Inwestora, który obejmował ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla części działki nieobjętej planem miejscowym. W zaskarżonej decyzji brak informacji o obowiązującym MPZP, zatem organ niedostatecznie ustalił stan faktyczny, co bezpośrednio wpłynęło na wynik sprawy. Naruszenie to jest ewidentne i rażące, zatem winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. SKO konsekwentnie posługuje się pojęciem "terenu działki nr [...]", a sformułowania ewentualnie sugerujące, że zaskarżona decyzja dotyczy części działki, znalazły się jedynie w jej uzasadnieniu. Rozstrzygnięcia nie można jednak domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji, w sposób precyzyjny. Ponadto SKO zaniechało wymaganych uzgodnień, które, w ocenie Prokuratora, powinny zostać dokonane z: Powiatowym Konserwatorem Zabytków, Starostą [...], Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P., RDOŚ oraz Gminą [...] (jako zarządcą drogi, przy której miałaby powstać Inwestycja). Ich brak stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skarżący zaznaczył, że w praktyce gestorzy odpowiednich sieci wydają zapewnienia o możliwości zapewnienia uzbrojenia dla planowanej inwestycji na określony termin, przez wskazanie daty, w której dane zapewnienie staje się nieaktualne.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie uzasadniając bliżej swego wniosku.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi, z powołaniem się na argumenty, jak w złożonym załączniku do protokołu ("Stanowisko wnioskodawcy w sprawie"). Ponadto złożył do akt kopię mapy, która według jego oświadczenia, została mu doręczona jako załącznik do zaskarżonej decyzji, oraz kopię wyciągu z uchwały planistycznej – na okoliczność wykazania, że teren inwestycji dotyczy pasa o szerokości 90 metrów – a także kopię decyzji Wójta z 16.9.2024 r. stanowiącej zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, na okoliczność wykazania, że uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji z zarządcą drogi nie były wymagane. Ponadto złożył 2 wydruki z Hydroportalu na okoliczność wykazania, że teren Inwestycji nie jest zagrożony powodzią. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie jest mu znana decyzja SKO z 15.4.2020 r. wskazana w części wstępnej zaskarżonej decyzji – być może jest to błąd organu – oraz że ostatnią pierwszoinstancyjną decyzją była decyzja Wójta z 18.11.2019 r., która została zaskarżona odwołaniem przez Inwestora. Końcowo podkreślił, że teren wskazany przez niego jako teren zabudowy, czyli pas w odległości 70-90 metrów od drogi, nie przylega do niej bezpośrednio, w związku z czym nie było wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi, co potwierdzają wyroki o sygn. akt II OSK 884/22 i II SA/Lu 718/21. Jednocześnie zadeklarował, że jeśli będzie mógł, to będzie realizował Inwestycję tylko w ww. pasie.
Natomiast zgodnie z argumentacją utrwaloną w złożonym załączniku do protokołu rozprawy Inwestor stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa i odpowiada prawu, a zarzuty Prokuratora stanowią wynik błędnej interpretacji stanu faktycznego i prawnego sprawy, pomijając przy tym wieloletni i złożony kontekst proceduralny, dwukrotnie oceniany przez WSA w Poznaniu. Następnie odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazując m.in., że:
- warunki zabudowy nie zostały ustalone dla całej działki nr [...] – jej wskazanie w rozstrzygnięciu SKO ma jedynie charakter identyfikacyjny i ewidencyjny, bowiem analiza, stanowiąca integralną część decyzji, wprost odnosi się do istnienia planu i ogranicza obszar inwestycji. Uchwała celowo wyłączyła z granic opracowania część działki w odległości 90 m od linii rozgraniczającej ulicy [...], by umożliwić jego zagospodarowanie w trybie decyzji w.z., zaś jak wskazano w analizie, proponowany przez Inwestora pas w odległości 70 do 90 m od frontowej granicy działki nie narusza ustaleń planu miejscowego. Także załącznik graficzny do decyzji SKO potwierdza ograniczenie terenu zabudowy do tej części działki, który nie pokrywa się z obszarem objętym MPZP, ani nie dotyczy obszaru przyległego bezpośrednio do drogi. Powyższe ograniczenie potwierdza precyzyjne określenie przez Inwestora obszaru objętego wnioskiem;
- z tych samych powód za bezzasadny należało uznać zarzut rzekomego wykroczenia przez SKO poza żądanie Inwestora;
- odnośnie do zarzutu braku uzgodnień – Prokurator pominął, że zaskarżona decyzja odniosła się do postanowienia RDOŚ z 13.9.2018 r., zwalniającego od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz że na terenie objętym wnioskiem występują pastwiska klasy bonitacyjnej V (PSV), niepodlegające ochronie, co czyniło zbędnym uzgodnienie z organami właściwymi do spraw ochrony gruntów rolnych. Także uzgodnienie z zarządcą drogi nie było konieczne, gdyż decyzja lokuje zabudowę w odległości 70 m od granicy z ulicą P. . Poza tym Inwestor dysponuje decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu na przedmiotową działkę, wydaną niezależnie od zaskarżonej decyzji, co potwierdza, że uzgodnienie nie było wymagane. Ponadto szczegółowa analiza identyfikuje istniejące formy ochrony przyrody, natomiast milczy na temat objęcia terenu ochroną zabytków czy statusem obszaru szczególnego zagrożenia powodzią – organ zatem nie stwierdził potrzeby uzgadniania tych kwestii. Brak występowania zagrożenia powodziowego można zresztą potwierdzić w oparciu o mapy z Hydroportalu;
- niezasadny jest również zarzut braku spełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu, bowiem SKO wskazało m.in. na oświadczenie E. z 5.7.2021 r. oraz umowy i oświadczenia dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Podważanie aktualności tych dokumentów w dacie wydania decyzji jest argumentem czysto formalnym, zaś w sąsiedztwie działki znajduje się wiele zabudowań (a kilka w trakcie budowy), zatem teren nadaje się do zabudowy mieszkalnej.
Końcowo Inwestor podkreślił, że WSA w dotychczasowych wyrokach krytykował SKO za uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zatem zaskarżona decyzja stanowi bezpośrednią realizację wiążących wytycznych WSA. Skarżący zmierza zaś do zniweczenia skutków wywołanych przez prawomocne wyroki i cofnięcia sprawy do etapu początkowego.
Uczestnik postępowania P. J. poparł wydanie warunków zabudowy dla Inwestora. Wskazał ponadto, że w trakcie realizacji budynków jednorodzinnych na jego nieruchomości (dawniej – przed podziałem – działka nr [...]) nadzór archeologiczny nie stwierdził występowania żadnych stanowisk archeologicznych w tym obszarze, a nieruchomość ta przylega do inwestowanej działki. Według wiedzy uczestnika warstwa wodonośna na tym terenie znajduje się na głębokości 17-18 m p.p.t.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie skargę wniósł Prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 kwietnia 2024 r. ([...]). Jak jednak trafnie wskazano w skardze, Prokurator był uprawniony do jej wniesienia na podstawie art. 8 i art. 52 § 1 p.p.s.a. Zachował przy tym termin określony w art. 53 § 3 ab initio p.p.s.a. – tj. termin "sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej" – z tym że terminu tego nie należało liczyć od wskazanego przez Prokuratora, jako właściwego, dnia doręczenia zaskarżonej decyzji Wójtowi (gdyż organ I instancji nie jest stroną postępowania odwoławczego), lecz od dnia uskutecznienia doręczenia ostatniej ze stron postępowania (tj. doręczenia najpóźniejszego, tu: Karolowi Osińskiemu i Ewelinie Osińskiej, uskutecznionego w trybie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., z upływem 10.10.2024 r., zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a.).
Z tych względów Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania według wyżej przedstawionych zasad.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publikator wskazany przez organ II instancji: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy ww. ustawy ulegały zmianom w czasie trwania postępowania lokalizacyjnego – tj. pomiędzy dniem złożenia wniosku przez Inwestora (12.6.2017 r.), a datą wydania zaskarżonej decyzji przez SKO (12.4.2024 r.). Już sam organ II instancji zaznaczył, że w związku z dyspozycją art. 9 [ust. 1] ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) – mocą której to ustawy z dniem 27 maja 2021 r. dodano pkt 6 do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – należało stosować art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu (tj. sprzed ww. nowelizacji). Analogiczną zasadę przyjął ustawodawca także w odniesieniu do wcześniejszych i późniejszych nowelizacji u.p.z.p. – niezasadnie przez SKO niewzmiankowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – a zwłaszcza co do:
- ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. i do art. 61 u.p.z.p. dodała ust. 5a. Zgodnie z przepisem intertemporalnym art. 4 tej ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [zmieniającej], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym;
- ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. i gruntownie zmieniła zasady ustalania warunków zabudowy, w tym brzmienie art. 61 u.p.z.p. i określony w nim sposób wyznaczania obszaru analizowanego. Znowelizowane w ten sposób przepisy u.p.z.p. również nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [zmieniającej], stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym.
W konsekwencji należało uznać, że w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 i 5-7 u.p.z.p. w następującym brzmieniu, obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez Inwestora (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073):
"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
[...]
5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
6. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.
7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)."
Podobnie, zgodnie z odnośnymi regulacjami intertemporalnymi, w kontrolowanej sprawie znajdowały jeszcze zastosowanie – i to w pierwotnym brzmieniu – przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie MI z 26.8.2023").
W takich ramach normatywnych, wyznaczonych przede wszystkim przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia MI z 26.8.2023, ale także unormowaniami k.p.a., Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, przywołanych w skardze.
I. Rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy jednak wyjść od uchybienia, które uszło uwagi Skarżącego (a także pozostałych stron i uczestników postępowania sądowego), a które jest, widocznym już na pierwszy rzut oka, naruszeniem o charakterze proceduralnym. W części wstępnej zaskarżonej decyzji SKO wskazano bowiem, że zapadła ona po rozpoznaniu "sprawy ze sprzeciwu" Inwestora od "decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...]" w związku z wyrokiem WSA z 7 lipca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 499/21.
Wadliwość takiego sformułowania jest wielopoziomowa, a jej skutki doniosłe.
Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 64c § 5 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 2 [tj. organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu – uw. Sądu], może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo 4 k.p.a. Jednakże w kontrolowanej sprawie nie występował żaden nierozpoznany sprzeciw (a więc, tym bardziej, zaskarżona decyzja z 12.4.2024 r. nie została wydana w terminie 14 dni od dnia wniesienia sprzeciwu), bowiem ostatnim orzeczeniem w tej sprawie zapadłym bezpośrednio przed wydaniem przez SKO zaskarżonej decyzji 12.4.2024 r. była nie inna decyzja tego organu, lecz przywołany wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Po 499/21 z 7.7.2021 r. (a więc sprzed ponad 2,5 roku względem decyzji). W istocie więc organ II instancji winien był przyjąć i wskazać, że jego decyzja z 12.4.2024 r. zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania Inwestora od decyzji Wójta Gminy [...] z 18 listopada 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy (nr [...]) – czego błędnie nie uczynił.
Po drugie, Sądowi wiadomym jest z urzędu, że wskazana w kontrolowanej decyzji SKO z 12.4.2024 r. – jako "zaskarżona" (sprzeciwem) – decyzja tego organu z 15.4.2020 r. zapadła w całkiem innej sprawie (wprawdzie też w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ale na rzecz innych inwestorów i dla zupełnie innej lokalizacji, bo nieruchomości położonej w M. ), a w dodatku została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 982/20.
Po trzecie, przy tak sformułowanej części wstępnej kontrolowanej decyzji SKO z 12.4.2024 r., zawarte w jej pkt 1 rozstrzygnięcie mówiące o "uchyleniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do przywołanej w tej części, jako zaskarżonej, decyzji SKO z 15.4.2020 r. nr [...], a nie ww. decyzji Wójta z 18.11.2019 r. Zarazem zakres i waga tego uchybienia nie pozwalają uznać, że do doszło w tym przypadku jedynie do "oczywistej omyłki". Zresztą analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że organ II instancji nawet nie próbował skorzystać z procedury sprostowania decyzji, przewidzianej w art. 113 § 1 k.p.a.
Po czwarte, w efekcie przy wydaniu przez SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. reformatoryjnej decyzji z 12.4.2024 r. ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji nie doszło do koniecznego, jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji Wójta z 18.11.2019 r. o odmowie ustalenia tych warunków. W konsekwencji w dniu wniesienia skargi w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje lokalizacyjne dotyczące Inwestycji: nieostateczna odmowna decyzja Wójta z 18.11.2019 r. – od której Inwestor wniósł odwołanie, które wobec uchylenia kolejnych kasatoryjnych decyzji SKO (z 30.3.2020 r. i z 4.3.2021 r.) wyrokami WSA w Poznaniu (o sygn. akt: IV SA/Po 971/20 i IV SA/Po 499/21) wciąż wymaga rozpoznania – a nadto kontrolowana tu pozytywna decyzja SKO z 12.4.2024 r. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle tego przepisu – składającego się na zawarty w art. 138 k.p.a. zamknięty katalog (numerus clausus) rozstrzygnięć "dozwolonych" organowi odwoławczemu (por. wyrok NSA z 24.2.2017 r., II OSK 1535/15; ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) – niedopuszczalne jest bowiem wydanie przez organ odwoławczy nowego orzeczenia co do istoty sprawy bez jednoczesnego uchylenia poprzedzającej go (verba legis: "zaskarżonej") decyzji organu pierwszej instancji.
Już z tych względów zaskarżona decyzja SKO, jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zasługiwała na wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenie jej nieważności.
Niezależnie od powyższego, zasadne okazały się zarzuty skargi Prokuratora oraz argumentacja przedstawiona na ich poparcie, którą Sąd co do zasady podziela. Dlatego jedynie uzupełniając wywody skargi w tym zakresie należy stwierdzić poniższe.
II. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego (w części) m.p.z.p.
Nie ulega wątpliwości, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego, choćby w części, planem miejscowym. Wynika to już jasno z przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w świetle których taką decyzje wydaje się tylko "w (przypadku) braku planu miejscowego".
W związku z tym w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że "wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia dalsze kontynuowanie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego terenu, a więc jedynym słusznym rozstrzygnięciem jest wówczas decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak długo, jak nie dojdzie do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przyjmować, że plan nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje, a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy" (zob. wyrok NSA z 9.1.2023 r., II OSK 2344/21; podobnie wyrok NSA z 5.4.2022 r., II OSK 486/20).
W konsekwencji trafnie stwierdza się również, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to w szczególności uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego" (zob. wyrok NSA z 19.10.2023 r., II OSK 1965/23, i tam przywołane dalsze orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny; zob. też wskazany w skardze wyrok NSA z 8.8.2024 r., II OSK 1787/23). Jest to jeden z dopuszczonych w praktyce wyjątków od zasady, że warunki zabudowy ustala się dla całej działki ewidencyjnej (ewentualnie dla dwu lub więcej takich całych działek).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że część przedmiotowej działki nr [...] w P. jest objęta planem miejscowym – wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P., w rej. ul. [...], dla części dz. nr [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]; w skrócie "MPZP") – który wszedł w życie 26 kwietnia 2023 r. i nadal obowiązuje.
Pomimo tego zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana przez SKO dla całej działki nr [...], a nie tylko dla jej części nieobjętej MPZP. Wynika to jasno z treści rozstrzygnięcia tej decyzji – w którym mowa o "terenie działki nr [...]", bez żadnych wyłączeń lub ograniczeń – oraz z jej załącznika graficznego (mapy), na której linie rozgraniczające teren inwestycji zostały poprowadzone po granicach tej działki (zamiast wyłącznie wokół tej jej części, która nie jest objęta ustaleniami MPZP i została przez Inwestora przewidziana pod zabudowę).
Wprawdzie niektóre sfomułowania uzasadnienia kontrolowanej decyzji mogą rzeczywiście nasuwać wniosek, że organ II instancji zdawał sobie sprawę z woli faktycznego zawężenia przez Inwestora terenu inwestycji jedynie do części działki nr [...], ale – jak słusznie podkreślił autor skargi – rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. W świetle art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. są to bowiem odrębne elementy decyzji administracyjnej. Jak przy tym zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie decyzji (jej osnowa / sentencja) "jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. To również w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w innych jej elementach dokonuje się konkretyzacja prawa. decyzji Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w rozstrzygnięciu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy zawsze decyduje treść rozstrzygnięcia. Dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu, czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Tym samym sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publiczne" (zob. wyrok NSA z 29.10.2020 r., II OSK 1725/20; podobnie wyroki NSA: z 16.7.2024 r., III OSK 88/23; z 11.10.2022 r., I OSK 2355/21).
Podkreślmy w tym miejscu raz jeszcze, że w przypadku sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) decyzji, a jej uzasadnieniem za wiążącą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 26.9.2017 r., II OSK 152/16).
W świetle dotychczasowych uwag tym bardziej nie sposób zgodzić się z Inwestorem, gdy twierdzi, że wskazanie całej działki w rozstrzygnięciu decyzji SKO "ma jedynie charakter identyfikacyjny i ewidencyjny", a kluczowa jest analiza, na której oparto decyzję, która to analiza "wprost odnosi się do faktu istnienia planu i świadomie ogranicza obszar inwestycji". W ocenie Sądu decydujące znaczenie ma w takim przypadku treść rozstrzygnięcia (osnowy / sentencji) decyzji, a ta nie pozostawia wątpliwości co do objęcia jej ustaleniami terenu całej działki nr [...].
W konsekwencji należy uznać, że kontrolowana decyzja SKO o tak sformułowanym zakresie przestrzennym rozstrzygnięcia – obejmującym również część ww. działki poddaną reżimowi planistycznemu – rażąco narusza prawo, a zwłaszcza art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 2 u.p.z.p.
III. Niezgodność rozstrzygnięcia decyzji z treścią wniosku Inwestora.
Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym niektóre z postępowań mogą być wszczęte tylko na wniosek strony (por. art. 61 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Do tej ostatniej grupy postępowań administracyjnych należą niewątpliwie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – co wynika jasno z przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle których ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.
W związku z tym należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – jednolicie przyjmuje się, że w świetle ww. przepisów art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.1.2013 r., II OSK 1812/11; z 7.5.2010 r., I OSK 214/2010; z 24.7.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924).
Z zasady związania organu wnioskiem strony wynika niedopuszczalność określenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie z treścią wniosku (żądania) inwestora – tak w zakresie określenia terenu oraz przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Organ nie jest władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA z 11.02.2016 r., IV SA/Po 498/15, CBOSA). To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania (tu: o ustalenie warunków zabudowy) jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym, i tylko w tym zakresie może się wypowiadać (por. wyrok NSA z 26.1.2023 r., II OSK 2675/21).
Skoro zatem w kontrolowanej sprawie wolą Wnioskodawcy było zawężenie terenu zabudowy (verba legis: "terenu inwestycji’) jedynie do części działki nr [...] (stanowiącej pas w odległości 70 m-90 m od frontowej granicy działki), a intencja ta nie znalazła odzwierciedlenia w treści decyzji SKO, której rozstrzygnięcie (osnowa) obejmuje swym zakresem – jak to już wyżej wskazano – całą ww. działkę, to doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia zasady związania organu lokalizacyjnego treścią (zakresem) wniosku inwestora.
IV. Brak wymaganych uzgodnień.
Przepisy art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nakładają na organ lokalizacyjny obowiązek dokonania szeregu uzgodnień przed wydaniem decyzji w.z., w tym m.in. z: wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2); organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6); regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8); właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9); dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 11).
Jak trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r. o sygn. akt II OSK 2518/19: "art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje szczególne przypadki, gdzie z uwagi na rodzaj, czy też charakter nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, wymagane jest uzgodnienie decyzji, określając przy tym właściwe organy uzgadniające. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wymóg, że decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się «po uzgodnieniu» z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Ustawodawca w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym używa zwrotu «decyzję wydaje się po uzgodnieniu». W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot «po uzgodnieniu» należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych (zob.: wyrok NSA z 13.4.2007 r., II OSK 638/06)".
Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że SKO przed wydaniem decyzji z 12.4.2024 r. nie dokonywało żadnych uzgodnień. Brak o nich też jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji, które również nie zawiera wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy.
Nie jest rzeczą Sądu precyzowanie na obecnym etapie rozpoznania sprawy, z którymi konkretnie organami, spośród wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., należało takich uzgodnień dokonać – skoro SKO całkowicie uchyliło się od analizy i oceny tej kwestii – dość powiedzieć, że okoliczności faktyczne sprawy pokazują, że takie uzgodnienia były z pewnością wymagane (jak choćby z RDOŚ, skoro teren Inwestycji znajduje się w granicach obszaru [...] "[...]" oraz "[...]"). Odróżnić przy tym trzeba postanowienie RDOŚ zwalniające z obowiązku dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia (tu: Inwestycji) na środowisko od postanowienia ww. organu uzgadniającego projekt decyzji w.z. dla tego przedsięwzięcia – które to postanowienia niezasadnie Inwestor zdaje się utożsamiać lub wzajemnie substytuować – a także wymóg uzgodnienia decyzji w.z. z zarządcą drogi od uzyskania odrębnej decyzji tegoż zezwalającej na lokalizację zjazdu na nieruchomość. Poza tym godzi się zwrócić uwagę, że w § 6 MPZP zostały wyznaczone "tereny ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków", co może przemawiać za koniecznością dokonania uzgodnień z właściwym konserwatorem zabytków. Złożone na rozprawie oświadczenie sąsiada Inwestora, że na jego nieruchomości, przyległej do Inwestycji, nadzór archeologiczny nie stwierdził występowania żadnych stanowisk archeologicznych, rzecz jasna takiego uzgodnienia nie zastępuje. Odnosząc się zaś do twierdzeń Inwestora odnośnie do niskiej klasy bonitacyjnej gruntu, wypada zauważyć, w ślad za orzecznictwem tut. Sądu, że: "uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p." (zob. wyrok WSA z 18.5.2023 r., II SA/Po 195/23).
V. Brak należytego wykazania zapewnienia niezbędnej infrastruktury technicznej.
W tym zakresie SKO przywołało w decyzji oświadczenie E. z 5.7.2021 r. odnośnie do zapewnienia zasilania Inwestycji w energię elektryczną, a także inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy – co do zaopatrzenia w wodę każdego z budynków z odrębnych studni (oświadczenie z 1.9.2021 r.) oraz odprowadzania ścieków do sieci bezodpływowych zbiorników z odbiorem ścieków (umowa z 26.8.2021 r.). W konsekwencji SKO uznało spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., polegającego na tym, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".
W myśl przywołanego art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W praktyce obrotu dopuszcza się "gwarancje" przybierające postać – tak jak w kontrolowanej sprawie – jednostronnego oświadczenia gestora sieci. Jednakże takie oświadczenie, w razie jego sporządzenia z zastrzeżeniem końcowego terminu obowiązywania ("ważności"), musi być aktualne ("zachowywać ważność") także w postępowaniu odwoławczym, a dokładniej: w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA z 1.8.2024 r., IV SA/Po 376/24) – co w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do oświadczenia wystawionego przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., nie zostało dochowane. Organ II instancji wydał bowiem zaskarżoną decyzję bez uprzedniego wezwania Inwestora o przedłożenie aktualnych zapewnień, pomimo że zalegające w aktach oświadczenie E. utraciło zastrzeżoną w nim "ważność" z upływem 12 miesięcy od daty jego wystawienia.
Natomiast w odniesieniu do złożonego przez Inwestora zapewnienia zaopatrzenia 7 projektowanych budynków w wodę, godzi się zauważyć, że składają się na nie: oświadczenie J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "T. " w m. [...], z 1.9.2021 r. o gotowości wykonania 7 studni dla ww. budynków mieszkalnych oraz opinia hydrogeologiczna ze stycznia 2022 r. określająca warunki wodne na działce nr [...], zgodnie z którą (s. 8) "należy założyć, że zapotrzebowanie na wodę zostanie zaspokojone". Pomijając nawet w tym miejscu fakt, że opinia ta, jak wynika z jej treści (s. 8), bazuje wyłącznie na "informacjach archiwalnych" oraz zastrzega, iż "przedstawione warunki wodne mogą być odmienne od rzeczywistych" – co już drastycznie obniża wiarygodność oraz przydatność tej opinii dla celu jej sporządzenia – to formułuje ona bardzo wyśrubowane warunki zapewnienia możliwości poboru wody. Albowiem w myśl jej wniosków i zaleceń (na s. 8) "można założyć, że strop użytkowej warstwy wodonośnej znajduje się na głębokości ok. 100 m p.p.t., głębokość zakładanej studni wynosić będzie ok. 110 m". Poza tym "[n]ależy pamiętać, że ujęcia wód podziemnych o głębokości powyżej 30 m, zgodnie z zapisami Prawa geologicznego i górniczego, wymagają dokonania i zatwierdzenia Projektu Robót Geologicznych. [...] Należy również pamiętać, że odwierty powyżej 100 m głębokości, wymagają również sporządzenia Planu Ruchu Zakładu Górniczego". A skoro ww. oświadczenie (zapewnienie) wykonawcy studni zostało złożone przed sporządzeniem ww. opinii hydrogeologicznej, to z pewnością nie uwzględnia wskazanych w niej uwarunkowań poboru wody, w tym co do konieczności wykonania odwiertu studni na głębokość 110 m p.p.t. To zaś rodzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności tego zapewnienia, zwłaszcza w zakresie dysponowania przez wykonawcę możliwościami technicznymi realizacji takich studni.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, SKO ponownie rozpozna sprawę z odwołania Inwestora od decyzji Wójta z 18.11.2019 r., z uwzględnieniem wytycznych i ocen zawartych w tym wyroku oraz we wcześniejszych prawomocnych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie.