IV SA/Po 315/19

IV SA/Po 315/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1889/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Sygn. akt IV SA/Po [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. W. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nie przekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I oraz II kwartał 2016 r.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] w została wymierzona M. W. administracyjna kara pieniężna w wysokości [...] zł za nie przekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I oraz II kwartał 2016 r.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] i orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji. Decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wnioskiem z dnia 7 maja 2018 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. W. administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego organy naruszyły art.2 Konstytucji – zasadę proporcjonalności poprzez nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co stanowi przesłankę nieważności – wydania decyzji bez podstawy prawnej. Nadto skarżący wskazał, że równolegle z postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji w niniejszej sprawie, toczyło się postępowanie wobec innego skarżącego, ale dotyczące tego samego przedmiotu sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, gdzie zaskarżone zostały decyzje organów administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 963/17 uchylił decyzje I i II instancji. Wyrok ten stał się prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uwzględnił zarzut naruszenia art.2 Konstytucji RP poprzez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego. Dalej Sąd orzekł, że art.9xb pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest sprzeczny z art.2 Konstytucji, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty bowiem wyczerpująca argumentacja prawna zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnosząca się do analogicznej normy prawa (art.79c ust.3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Mając na uwadze wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11 Sąd orzekający dokonał zabiegu odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej.
Decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] podnosząc, że nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę prawną decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r. stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś decyzji z dnia 24 lutego 2017 r. - art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), zwanej w skrócie: "u.c.p.g." Organ podniósł, że skarżący był przedsiębiorcą prowadzącym działalność we wskazanym przez ustawodawcę zakresie, a stosowne sprawozdania wpłynęły do Urzędu po terminie. Obliczenie wysokości kary wprowadzonej art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. (zacytowanym przez organ) stanowi operację mnożenia sztywnej stawki przez liczbę dni opóźnienia – z uwzględnieniem wyznaczonej granicy : 365 * 100. Treść przepisu jest jasna, toteż w przypadku zaistnienia ewidentnych podstaw do nałożenia kary i przy prawidłowym jej obliczeniu nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Dalej organ wskazał, że jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest zasada praworządności wyrażona w art.6 k.p.a. Dalej organ wskazał, że jakkolwiek wyrok zapadły w określonej sprawie może stanowić podstawę argumentacji stron, a nawet wytyczać linię orzeczniczą w odniesieniu do podobnych przypadków, to w żadnym razie nie stanowi podstawy unieważniania zapadłych w innych sprawach decyzji ostatecznych.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją 29 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił ustalenia i stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia 12 grudnia 2018 r., że zarówno decyzja z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] nie są dotknięte brakiem podstawy prawnej, ani żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że o ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych i szczególnych, które w sprawie nie wystąpiły. Bezspornym jest, że skarżący złożył wymagane prawem sprawozdania z opóźnieniem, a zatem organ obowiązany był nałożyć karę, której sposób naliczenia wskazał wprost w decyzji. Błędu w tym zakresie nie popełniły organy obu instancji, ani nie naruszyły prawa. Kwestionowana przez stronę jedynie ustawowa wysokość stawek nie podlega ocenie Kolegium, jako organowi nieumocowanemu do swobodnego dokonywania oceny konstytucyjności przepisów ustawy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, M. W. reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając decyzję z dnia 29 stycznia 2019 r. nr [...] oraz decyzję z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] w całości i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 oraz § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania, jak również stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozważenie skierowania na podstawie art.193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art.9xb pkt 2 u.c.p.g. jest zgodny z art.2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyczerpująco uargumentował przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz związanie oceną prawną z art.153 p.p.s.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednią argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 12 grudnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2017 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. w przedmiocie wymierzenia M. W. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nie przekazanie w terminie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. sprawozdań kwartalnych dotyczących prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za okres IV kwartał 2015 r. i I oraz II kwartał 2016 r.
Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie poddane kontroli sądu zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu tych postępowań. Tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres tego postępowania jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażonej w art. 16 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji – co wymaga podkreślenia – muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie przepisów procesowych, w tym dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym, czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713 i 722).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) zgodnie, z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji strona skarżąca, jako podstawę swojego żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W doktrynie stwierdza się, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt 2 zdanie pierwsze. Następnie uważa się, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji" (patrz: B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnych. Wrocław 1986, s. 148, teza wyroku SN z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt IIIRN 62/00, OSNP 2001).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego.
W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowana przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzja SKO z dnia 17 sierpnia 2017 r. i poprzedzająca jej wydanie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. nie są dotknięte wadą nieważności wymienioną w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu zaprezentowane wyżej stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę.
Wychodząc od przesłanki "rażącego naruszenia prawa", należy zauważyć, że nie została ona przez ustawodawcę zdefiniowana, ani nawet bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. m.in.: wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA" – W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.
Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 231).
Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.
Zarazem w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w przypadku, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. To ogólne sformułowanie wymaga doprecyzowania w ten sposób, że w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, tak długo nie będziemy mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, jak długo podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie da się uzasadnić na gruncie przyjętych (uznanych) reguł wykładni (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204); czyli dopóki będzie się ono mieścić w granicach jednego z uprawnionych, w świetle ww. reguł, wariantów interpretacyjnych. Trafnie myśl tę oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 1996 r. sygn. akt III SA 1817/95 (LEX nr 28949), zgodnie z którą, jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc na dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako «rażącego naruszenia prawa»" (por. też wyrok NSA z 03.03.2016 r., II OSK 1625/14, CBOSA).
Bezspornym jest także, iż prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.
W świetle powyższych uwag, w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że decyzja SKO z dnia 17 sierpnia 2017 r. i poprzedzająca jej wydanie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r. rażąco naruszają prawo.
Z kolei z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji. (tak m.in. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595-596). Podkreśla się przy tym, że przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (tak: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w konkretnym przypadku nie mamy do czynienia z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Zarówno w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 24 lutego 2017 r., jak i w decyzji SKO w P. z dnia 17 sierpnia 2017 r. została wskazana podstawa prawna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji stanowił art. 9xb ust.2 u.c.p.g., zaś organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego art.9xb pkt 2 u.c.p.g. jest w sposób oczywisty sprzeczny z art.2 Konstytucji, skutkiem czego zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, ponieważ taką podstawą nie mógł być powołany art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. jako przepis sprzeczny z art.2 Konstytucji. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...] wydany w stosunku do innego skarżącego w przedmiocie nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdań kwartalnych. W ocenie skarżącego z przepisu art.153 p.p.s.a. nie wynika aby ocena prawna wyrażona w jednej sprawie nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w innej sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd orzekający dokonał zabiegu odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej tj. art. 9xb ust.2 u.c.p.g. (mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. P 26/11 wydany w innej sprawie).
Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o czym mowa w art.178 ust.1 Konstytucji obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. Jeżeli zatem Sąd jest przekonany o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości powinien – na podstawie art.193 Konstytucji – zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. To, że akurat w powołanym przez skarżącego wyroku w konkretnej sprawie dotyczącej innego skarżącego i innego stanu faktycznego, Sąd tak orzekł nie może mieć wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji w innej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ocena prawna o charakterze wiążącym w rozumieniu art.153 p.p.s.a. musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Związanie organu oceną prawną sądu obejmuje tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu oraz każdy organ i sąd orzekający w danej konkretnej sprawie do czasu jej ostatecznego (prawomocnego) zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może wiązać się też z wykładnią prawa. Strona skarżąca oparła swój wniosek na interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania, której nie można uznać za logiczną i racjonalną. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbadało również pozostałe przesłanki z art.156 k.p.a. i prawidłowo nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd nie uwzględnił także wniosku skarżącego o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o treści czy art.9xb pkt 2 u.p.c.g. jest zgodny z art.2 Konstytucji RP, albowiem niniejsze postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji i tylko przesłanki nieważnościowe mogą być przedmiotem rozważań.
Reasumując, uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, albowiem postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.