IV SA/Po 309/25

IV SA/Po 309/25 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 1738/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Stowarzyszenia na uchwałę nr 146 Rady Miasta Konina z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej przy ul. Orląt Lwowskich w Koninie postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 marca 2025 roku Stowarzyszenia (dalej: Stowarzyszenie lub skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 146 Rady Miasta Konina z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej przy ul. Orląt Lwowskich w Koninie, zarzucając zaskarżonej uchwale:
- niezgodność z art. 7.1 w zw. z art. 2 p. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2024 r. poz. 195, dalej: specustawa mieszkaniowa) poprzez wszczęcie procedowania i podjęcie uchwały na wniosek osób nieupoważnionych do złożenia wniosku;
- wadę wyrażenia (oświadczenia) woli radnych w głosowaniu nad uchwałą w konsekwencji wprowadzenia ich w błąd co do rzeczywistych zamiarów wnioskodawców, co wywołało sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez określenie daty wejścia w życie uchwały przed jej opublikowaniem.
Skarżący wniósł przy tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałę cechuje to, że koncepcja urbanistyczno-architektoniczna inwestycji mieszkaniowej stanowi całkowite odstępstwo od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 349 Rady Miasta Konina z dnia 25 kwietnia 2012 roku. W rzeczonym miejscowym planie inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana jest na obszarach 11MN,U – tereny zabudowy mieszkaniowej z przeznaczeniem zabudowy usługowej. Przeznaczenie terenu (§ 19 uchwały nr 349): zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa nieuciążliwa, powierzchnia biologicznie czynna minimum 40% powierzchni działki oraz 1ZP – tereny zieleni urządzonej, przeznaczenie terenu (§ 27 uchwały nr 349): park publiczny, urządzenia i obiekty sportowe i rekreacyjne, dopuszcza się trasy piesze i rowerowe, powierzchnia biologicznie czynna minimum 75% powierzchni terenu. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała powierzchnię biologicznie czynną określa na 4.337,84 m2, co stanowi 30% terenu inwestycji (14.438,00 m2).
Kolejno skarżący podniósł, że naruszenie jego interesu prawnego wynika z zapisanego w zaskarżonej uchwale znacznego zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej inwestycji, względem wymogów miejscowego planu dla tego terenu, w związku z zapisami Regulaminu Działalności skarżącego. Wskazał, że w ust. 7 Regulaminu Działalności Stowarzyszenia zwykłego "[...]" wyspecyfikowano cele działalności. Wśród nich zapisano:
c) wspieranie praworządności;
d) branie czynnego udziału w kształtowaniu przestrzeni i zieleni w Koninie i powiecie konińskim;
e) zabieganie o jak najwyższy udział terenów zielonych w planach zagospodarowania przestrzennego;
f) przeciwstawianie się odstępstwom od planów zagospodarowania przestrzennego przy realizacji inwestycji budowlanych, które mogłyby mieć negatywny wpływ na środowisko lokalne.
Zdaniem skarżącego treść Regulaminu zapisana w podpunkcie d) w związku z treścią podpunktu e) są całkowicie zgodne z obszarem tematycznym i charakterem zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wskazują na sprzeczność pomiędzy celami działalności skarżącego a skutkami, jakie wywołałaby zaskarżona uchwała, jeśli zostanie realizowana.
Skarżący podkreślił także, że zaskarżoną uchwałę cechuje sprzeczność z art. 7.1 specustawy mieszkaniowej, wobec niewypełnienia znamion definicji "inwestora" określonych w art. 2 pkt 1. Skarżący twierdzi, że wniosek został złożony przez osoby do tego nieuprawnione, gdyż w art. 2 specustawy mieszkaniowej definicję inwestora przedstawiono w sposób następujący: inwestor – podmiot lub osoba zamierzającą realizować lub realizująca inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą. Z art. 7 specustawy mieszkaniowej wynika jednoznacznie, że prawo do złożenia wniosku przysługuje wyłącznie inwestorowi mającemu zamiar realizować inwestycję. Dowodem zaś na brak zamiaru realizacji inwestycji w niniejszej sprawie jest roszczenie wpisane w dziale III księgi wieczystej nr [...] (do której prawa ma jeden z wnioskodawców), które jednoznacznie wskazuje na zamiar zbycia działek niezabudowanych, czyli brak zamiaru realizowania inwestycji.
Stowarzyszenie podniosło także, że mieszkańcy Konina złożyli na ręce radnych miasta protest zawierający podpisy 705 osób (mieszkańców). Wyrażono w nim sprzeciw wobec zamiaru inwestycji niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ jednym z celów Stowarzyszenia jest przeciwstawianie się odstępstwom od planów zagospodarowania przestrzennego przy realizacji inwestycji budowlanych, które mogłyby mieć negatywny wpływ na środowisko lokalne, to Stowarzyszenie w pełni podziela stanowisko mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, jednakże skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie wykazał istnienie interesu faktycznego.
W ocenie organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie może zmienić sytuacji prawnej skarżącego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, ale tylko po uzyskanym od nich umocowaniu. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób. Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu albo może być wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu. Powyższe dotyczy także skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez organizację społeczną. Jeśli bowiem przepis ten nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na uchwałę, Sąd zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.
Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądy powszechne (por. postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r., sygn. akt: III OSK 3353/21, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym zaskarżona uchwała nr 146 Rady Miasta Konina z dnia 19 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej przy ul. Orląt Lwowskich w Koninie podlega co do zasady kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Istotna jest jednak legitymacja do jej zaskarżenia. Nie budzi ona zastrzeżeń w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich czy organów nadzoru. Nie jest bowiem powiązana z naruszeniem interesu prawnego. Natomiast takie podmioty jak skarżący (Stowarzyszenie) obowiązane są wykazać naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
Należy podkreślić, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 560/09). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd, bada zatem najpierw legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1105/21). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14).
Stowarzyszenie argumentowało, że naruszenie swojego interesu prawnego wywodzi z zapisanego w zaskarżonej uchwale znacznego zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej inwestycji, względem wymogów miejscowego planu dla tego terenu, w związku z zapisami Regulaminu Działalności skarżącego. Stowarzyszenie wskazało na ust. 7 Regulaminu lit. c), d), e), f). Zgodnie z ust. 7 lit. d) Regulaminu celem działalności Stowarzyszenia jest branie czynnego udziału w kształtowaniu przestrzeni i zieleni w Koninie i powiecie konińskim, natomiast z treści ust. 7 lit. e) Regulaminu wynika, że celem działalności jest także zabieganie o jak najwyższy udział terenów zielonych w planach zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyżej wskazaną argumentację Stowarzyszenia, naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały nie zostało wykazane. Nie wskazuje bowiem na naruszenie konkretnego, wynikającego z przepisu prawa, interesu prawnego Stowarzyszenia, tylko odnosi się do celów statutowych Stowarzyszenia polegających na braniu czynnego udziału w kształtowaniu przestrzeni i zieleni oraz zabieganiu o jak najwyższy udział terenów zielonych w planach zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organizacja społeczna (Stowarzyszenie) nie może skutecznie skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może stanowić wyłącznej przesłanki zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie powyższego przepisu. Co więcej, dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające wyłącznie powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 171/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1017/12).
Jak wynika z treści skargi, Stowarzyszenie upatruje swojej legitymacji do jej wniesienia tylko właśnie w zakresie swojej regulaminowej działalności związanej z udziałem w postępowaniach dotyczących kształtowania przestrzeni oraz zieleni. To przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, bowiem strona skarżący wprost wskazał, że stroną skarżącą jest Stowarzyszenie, a nie poszczególne osoby zamieszkujące teren gminy Konin. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że Stowarzyszenie wyraziło poparcie dla inicjatywy grupy 705 mieszkańców Konina, którzy złożyli protest, sprzeciwiając się zamiarom inwestycyjnym organu.
Z istoty działalności stowarzyszeń wynika, że działają one w określonym celu – w tym wypadku brania czynnego udziału w kształtowaniu przestrzeni i zieleni w Koninie i powiecie konińskim itd. (ust. 7 lit. d Regulaminu). Z postanowień Regulaminu jednak automatycznie nie wynika, że Stowarzyszenie wnosząc skargę na zaskarżoną uchwałę w niniejszej sprawie reprezentowało konkretne osoby (np. mieszkańców Konina składających protest). Skonstruowanie Regulaminu poprzez zawarcie w nim jako celów działań – brania czynnego udziały w kształtowaniu przestrzeni i zieleni – nie spowodowało powstania po stronie skarżącego Stowarzyszenia interesu prawem chronionego, który uzasadniały skutecznie wniesienie skargi na uchwałę organu gminy. W żaden inny sposób skarżące Stowarzyszenie nie wykazuje naruszenia ustaleniami zaskarżonej uchwały swojego interesu prawnego, który mógłby wynikać np. z tytułu prawnego do nieruchomości leżącej w granicach terenu, którego dotyczą unormowania spornej uchwały.
Nie stanowią również o naruszeniu własnego interesu Stowarzyszenia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów specustawy mieszkaniowej czy Konstytucji RP. Są to twierdzenia hipotetyczne i nie powiązane z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu prawa dotyczącego konkretnie Stowarzyszenia.
Twierdzenia o niezasadności uchwalonych postanowień zaskarżonej uchwały nie przesądzają o naruszeniu przysługującego Stowarzyszeniu prawa. Żeby przystąpić do oceny zasadności tych zarzutów, Sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego Stowarzyszeniu (np. prawa własności Stowarzyszenia), czego jednak Stowarzyszenie nie wykazało, utożsamiając wadliwe uregulowania uchwały, czy naruszenie trybu jej uchwalania z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej. Tymczasem, dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia upoważnia Sąd do badania w dalszej kolejności, czy zachowane zostały zasady i procedura uchwalania aktu.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.
W tym stanie rzeczy, skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., należało odrzucić (pkt 1 sentencji).
O zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.