IV SA/Po 306/19

IV SA/Po 306/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3131/19 - Wyrok NSA z 2022-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania T. o. z siedzibą w K. , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz K. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił spółce T. o. z siedzibą w K. (zwanej też dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym") wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku produkcyjno-usługowego (związanego z naprawą samochodów) na część warsztatową związaną z obróbką metali metodą skrawania – w celu legalizacji – w miejscowości K. przy ul. [...] działka nr [...] ark. mapy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż planowana zmiana sposobu zagospodarowania nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Od opisanej decyzji Burmistrza, Inwestor złożył odwołanie, wskazując w nim, że decyzja jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz że o zmianie sposobu użytkowania nie może świadczyć rodzaj użytych maszyn w działalności.
Utrzymując w mocy ww. decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. – SKO wyjaśniło, że na potrzeby analizy urbanistycznej obszar analizowany zakreślono w promieniu ok. 96 m od granic działki Inwestora, co stanowi trzykrotność szerokości frontowej tejże działki (3 x 32 m). Nadto oceniło, że obszar ten został prawidłowo naniesiony na mapę, analiza została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a załączniki do decyzji zostały podpisane. SKO podzieliło ustalenia organu I instancji poczynione na podstawie ww. analizy, że działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej. Na obszarze objętym analizą zlokalizowane są tereny upraw polowych oraz budynki mieszkalne jednorodzinne, zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych oraz zabudowa usługowa (warsztat samochodowy), a także teren lasu. W ocenie organu I instancji funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym nie należy traktować jako wystarczającej dla ustalenia parametrów zabudowy lub zagospodarowania terenu. Wnioskowana zmiana stanowić będzie element zagospodarowania działek nieprzystający do charakteru i sposobu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. Inwestycja nie jest także związana z funkcja mieszkaniową, rolniczą i nie stanowi jej uzupełnienia. SKO dodało, że z analizy urbanistycznej, jej części graficznej jak i tekstowej, wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowane zabudową mieszkaniową, nr [...] i [...] zabudowane zabudową zagrodową oraz nr [...] zabudowana zabudową mieszkaniowo-usługową (warsztat samochodowy). W ocenie SKO w obszarze analizowanym brak jest zabudowy dla budynków związanych z obróbką metali metodą skrawania, dla którego można ustalić kontynuację funkcji. Nowa funkcja budynku byłaby sprzeczna z istniejącą na tym terenie enklawą urbanistyczną.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że nie można podzielić zarzutu, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż nie zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, ani też wielkość i układ obciążeń. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2018 r. (znak: [...]) wynika wprost, iż "w oparciu o dokonane ustalenia, organ nadzoru budowlanego ocenił, że w części budynku «hali produkcyjno-usługowej» (związanej z naprawą samochodów) doszło do likwidacji naprawy samochodów, a następnie do wdrożenia procesu produkcyjnego polegającego na mechanicznej obróbce metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zmianę warunków pracy oraz zmianę warunków ochrony środowiska, a tym samym zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego".
Nadto, w ocenie SKO, na poparcie nie zasługuje twierdzenie strony, iż wydana w sprawie decyzja jest nieważna z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bo została poprzedzona ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] czerwca 2014 r. zmienioną decyzja nr [...] z [...] stycznia 2015 r. dla inwestycji obejmujące budowę hali produkcyjno-usługowej. Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w trybie "zwykłym", lecz ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, i to w ramach postępowania legalizacyjnego. Postępowanie takie nie toczyło się wcześniej. W sprawie nie została wydana wcześniej decyzja w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na sposób tożsamy z tym określonym w niniejszej sprawie, tak więc nie ma podstaw, aby twierdzić, iż wydana w sprawie decyzja jest obarczona wadą nieważności. Wydana w 2014 r. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała prowadzenia działalności polegającej na obróbce metali metodą skrawania. Stąd też koniecznym było przeprowadzenie postępowania merytorycznego w niniejszej sprawie. Postępowanie to wykazało zaś, że zmiana sposobu użytkowania budynku jest niemożliwa, bowiem obróbka metali metodą skrawania na terenie wnioskowanej nieruchomości, nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. SKO przyznało rację organowi I instancji, że o ile istniejący warsztat samochodowy koncentrujący się na naprawie maszyn i urządzeń rolniczych na terenach wiejskich, rolniczych kontynuował istniejący sposób zagospodarowania i stanowił jego uzupełnienie, o tyle zmiana przeznaczenia na wnioskowaną nie stanowi ani kontynuacji, ani uzupełnienia tej funkcji (mieszkaniowej, rolniczej).
Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła spółka T. o. z siedzibą w K. , reprezentowana przez r.pr. G. W., który wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. przez SKO, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) oraz wydanie decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości;
2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO w trybie autokontroli,
3) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].
W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że Skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że żądał jej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej też jako "PINB"), w punkcie 4 swego postanowienia z [...] września 2018 r., wydanego w postępowaniu legalizacyjnym. Skarżący nie zgadza się z oceną organu nadzoru budowlanego, jakoby w hali produkcyjno-usługowej nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, ale zgodnie z pouczeniem nie mógł tego orzeczenia (postanowienia) zaskarżyć. W ocenie Skarżącego do żadnej zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Skarżący został niejako zmuszony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której żąda PINB.
Autor skargi wskazał ponadto, że PINB decyzją z [...] czerwca 2016 r. udzielił Skarżącemu pozwolenia na użytkowanie "budynku hali produkcyjno-usługowej" oraz że nazwa tego budynku jednoznacznie określa jego przeznaczenie i w pierwszej kolejności wskazuje na produkcyjny charakter hali. Skarżący zauważył, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może określić warunki użytkowania tego obiektu. PINB zaś w ww. decyzji nie określił żadnych warunków użytkowania, a zatem obiekt ten powinien być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem wyrażonym w jego nazwie. To oznacza, że w hali tej nie tylko można wykonywać usługi, ale także może odbywać się produkcja. Skarżący powtórzył, w ślad za odwołaniem, że o zmianie sposobu użytkowania nie może świadczyć rodzaj użytych maszyn w działalności produkcyjno-usługowej. Jedynie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (dalej w skrócie "pr.bud.") wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zawarty w ww. przepisie zwrot "w szczególności" nie oznacza, iż każda zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga takiego zgłoszenia. Jedynie zmiany wymienione w tymże artykule lub w skutkach podobne do tam wymienionych powodują konieczność sporządzenia stosowego zgłoszenia do właściwego organu. Tymczasem – jak stwierdził autor skargi – w przedmiotowej hali produkcyjno-usługowej nie zmieniły się warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, ani też wielkość i układ obciążeń. Wobec powyższego o żadnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania nie może być mowy. Hala produkcyjno-usługowa od samego początku, tzn. od udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. od lipca 2016 r., jest użytkowana w taki sam sposób.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku produkcyjno-usługowego.
Materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Ustawy ta statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ("decyzji w.z.z.t.") – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzji u.l.i.c.p.") albo decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."). Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji w.z.z.t. dla planowanego przedsięwzięcia. Konieczność uzyskania takiej decyzji w celu przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Jest to konsekwencja zamysłu ustawodawcy, który dąży do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji lokalizacyjnej jak największej liczby sytuacji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2018, s. 592-593). W myśl art. 59 ust. 1 in principio u.p.z.p. ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle cytowanego przepisu decyzja w.z. jest wymagana zarówno, jeżeli w wyniku robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w wyniku faktycznego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego lub jego części dojdzie do zmiany jego funkcji. Przy tym zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, zdrowotne, sanitarno-higieniczne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Jest niekwestionowaną zasadą (początkowo uznawaną za absolutną, tj. nie dopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, dopuszczalne jest wydanie decyzji w.z. w odniesieniu do obiektu – a szerzej: do zmiany zagospodarowania lub sposobu użytkowania – już zaistniałych (por. wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
I to właśnie w odniesieniu do takich – dopiero zamierzonych przez inwestora – zmian sposobu użytkowania obiektu lub jego części w pełni trafne są konstatacje pełnomocnika Skarżącego (i też tylko takich sytuacji dotyczą przywołane przezeń w skardze orzeczenia NSA), że organ lokalizacyjny przed wydaniem decyzji w.z. winien we własnym zakresie dokonać oceny, czy do prawnie relewantnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wymagającej ustalenia warunków zabudowy, faktycznie w danym przypadku dojdzie. I tylko wówczas – jeśli w wyniku dokonanej oceny uzna, że dane (projektowane) przedsięwzięcie nie stanowi zmiany sposoby użytkowania wymagającej ustalenia warunków zabudowy – może i powinien wszczęte w tej sprawie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).
Powyższa reguła doznaje jednak istotnego wyjątku w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – warunki zabudowy ustalane są w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia.
Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle, wręcz instrumentalnie, związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym. Ów związek przejawia się w wielu aspektach, dobrze już oświetlonych w orzecznictwie sądowym.
Przede wszystkim trafnie wskazuje się w nim, że w ogóle możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 23.08.2018 r., II OSK 2084/16; z 28.02.2018 r., II OSK 1161/16; z 30.06.2017 r., II OSK 2729/15 – CBOSA). W szczególności oznacza to, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud. (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r., II OSK 1890/12, CBOSA). Powyższe stanowisko należy odpowiednio odnieść do sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz nakładanego w związku z tym obowiązku przedłożenia decyzji w.z., przewidzianego w art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud. Także w takim przypadku ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) jest możliwe tylko na potrzeby i w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym (por. wyrok WSA z 24.05.2016 r., IV SA/Poi 1028/15, CBOSA).
Dalszą implikacją owego ścisłego powiązania pomiędzy obu postępowaniami – zasadzającego się na słusznym spostrzeżeniu, że ze względów systemowych wykluczyć należy sytuacje, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12.05.2016r., II OSK 146/15, CBOSA) – jest stwierdzenie, że w razie gdy organ nadzoru prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 17.05.2016 r., II OSK 146/15; z 23.08.2018 r., II OSK 2084/16 – CBOSA). W efekcie to także do organu nadzoru budowlanego należy w takim przypadku określenie, jakiego przedsięwzięcia owe warunki zabudowy mają dotyczyć.
Z tych względów, w ocenie Sądu – wbrew stanowisku Skarżącego – organ rozpoznający wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w celu legalizacji, nie był uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy na skutek zmiany części "hali produkcyjno-usługowej" na "pomieszczenie produkcyjne" związane z mechaniczną obróbką metali doszło do prawnie relewantnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. To już bowiem PINB – wydając postanowienie z [...] września 2018 r. ([...]) zobowiązujące Inwestora m.in. do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 4) – przesądził, w sposób wiążący na gruncie kontrolowanego tu postępowania lokalizacyjnego, że w tym przypadku do takiej zmiany doszło. W postanowieniu tym PINB wyraźnie stwierdził, iż: "W oparciu o dokonane ustalenia, organ nadzoru budowlanego ocenił, że w części budynku «hali produkcyjno-usługowej» (związanej z naprawą samochodów) doszło do likwidacji naprawy samochodów a następnie do wdrożenia procesu produkcyjnego polegającego na mechanicznej obróbce metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zmianę warunków pracy oraz zmianę warunków ochrony środowiska, a tym samym zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego."
W tym miejscu podkreślić należy, iż organy obu instancji wydające rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy, jak i kontrolujący je Sąd w niniejszym składzie, nie byli uprawnieni do weryfikowania, a tym bardziej kwestionowania, ww. oceny sformułowanej przez PINB. Sąd miał przy tym na uwadze, iż ww. postanowienie PINB jest niezaskarżalne w drodze zażalenia. Powyższe nie oznacza jednak, iż postanowienie to usuwa się spod jakiejkolwiek kontroli instancyjnej lub sądowej. Przeciwnie, na podstawie art. 142 k.p.a. może ono zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne. Z treści skargi jasno wynika, iż strona skarżąca me tego pełną świadomość, wobec czego dalsze rozwijanie tego wątku byłoby niecelowe.
Z powyższych względów – niedopuszczalności dokonywania w niniejszej sprawie oceny, przez organy obu instancji oraz Sąd, czy doszło w tym przypadku do zmiany sposobu użytkowania inkryminowanego obiektu (budynku hali) – również fakt udzielenia Skarżącemu przez PINB w dniu [...] czerwca 2016 r. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu (znak: [...]) i jego treść, pozostają bez wpływu na ocenę "przedmiotowości" kontrolowanego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Przechodząc do oceny samej odmowy ustalenia warunków zabudowy – orzeczonej przez organy obu instancji z uwagi na brak spełniania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – należy zauważyć, że w tym zakresie skarga nie naprowadza żadnych twierdzeń ani zarzutów. Ponadto Skarżący zdaje się nie kwestionować produkcyjnego charakteru działalności polegającej na, jak to ujął PINB, mechanicznej obróbce metali metodą skrawania za pomocą maszyn tokarskich. Przeciwnie, akcentując w skardze, w pierwszej kolejności produkcyjny charakter inkryminowanej hali, okoliczność tę zdaje się milcząco przyznawać.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, wskazany przez organy, jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma zastosowanie do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 304/15; z 14.11.2014 r., II OSK 1018/13; z 19.01.2011 r., II OSK 103/10; z 20.10.2010 r., II OSK 1643/09 – CBOSA). Tym samym uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) w rozumieniu art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. (a także art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. wymaga spełnienia tylko przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast nie dokonuje się już badania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o których mowa w dalszej części ww. przepisu.
Należy podzielić spostrzeżenia zawarte w wyroku NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/13 (CBOSA), że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu", podczas gdy w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2). Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" autorstwa P. Saternusa (Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej, zwana dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego), zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).
W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 614).
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana też potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenia wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść takiej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w postępowaniu lokalizacyjnym.
W myśl § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim wymaganą analizę, by na jej podstawie sformułować logiczne i należycie umotywowane wyniki oraz wnioski. W rezultacie Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż inkryminowana zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowej hali – tak, jak została ona przedstawiona przez PINB w postanowieniu z [...] września 2018 r., tj. z działalności stricte usługowej (związanej z naprawa samochodów) na działalność produkcyjną (polegającą na wytwarzaniu tulei cylindrowych w drodze mechanicznej obróbki metali metodą skrawania) – jest nie do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją zabudowy i zagospodarowania, o dominującym, mieszkaniowym lub zagrodowym charakterze, z nieliczną, uzupełniającą zabudową mieszkaniowo-usługową.
Oczywiście wymóg kontynuacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na pewną różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii – ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 01.07.2016 r., II OSK 1931/14, CBOSA).
Jednakże, w ocenie Sądu, inkryminowana zmiana sposobu użytkowania – skutkującą zmianą z funkcji o charakterze stricte usługowym (warsztat naprawczy) na funkcję produkcyjną – jest nie do pogodzenia z występującymi w sąsiedztwie zagospodarowaniem: terenami upraw polowych oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zabudową związaną z prowadzeniem gospodarstw rolnych oraz zabudową usługową, a także terenem lasu. Z pewnością tak określonych funkcji zabudowy i zagospodarowania, inkryminowana funkcja produkcyjna nie kontynuuje, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. ani się w te funkcje nie wpisuje (nie powiela ich), ani ich nie uzupełnia. Sąd miał przy tym na uwadze, iż w przeciwieństwie do inkryminowanej funkcji produkcyjnej, występująca w obszarze analizowanym zabudowa usługowo-mieszkaniowa (warsztat samochodowy) stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, co przekonująco wyjaśnił organ I instancji. Z powyższych względów występowanie tej zabudowy nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla twierdzenia, iż zmiana sposobu użytkowania z warsztatu samochodowego na warsztat (w istocie produkcyjny) obróbki metali da się pogodzić z zastaną zabudową, zwłaszcza mieszkaniową.
W tym stanie rzeczy organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku produkcyjno-usługowego (związanego z naprawą samochodów) na cześć warsztatową związaną z obróbką metali metodą skrawania – w celu legalizacji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.