IV SA/Po 30/23

IV SA/Po 30/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a § 1, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 04 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 04 listopada 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania E. i B. P. (zwanych dalej "Inwestorami" lub "Skarżącymi"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z 30 grudnia 2021 r. ([...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z 30 grudnia 2022 r. Burmistrz S. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił Inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na:
- przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (kaczników typu ściółkowego) na dwa budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie do 200,172 DJP lub indyka w obsadzie do 296,232 DJP lub kaczek w obsadzie do 54,008 DJP w systemie ściółkowym (budynek K-1),
- przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch hal namiotowych na sprzęt rolniczy i płody rolne i dwóch budynków gospodarczych na cztery budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie do 202,860 DJP lub indyka w obsadzie do 300,216 DJP lub kaczek w obsadzie do 54,732 DJP w systemie ściółkowym (budynek K-2),
- przebudowie i zmianie sposobu użytkowania czterech budynków gospodarczych na cztery budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli kaczek w obsadzie w każdym budynku do 14,472 DJP w systemie bezściółkowym na rusztach (budynek K-3, K-4, K-5, K-6),
- budowie pięciu budynków inwentarskich dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie w każdym budynku do 293,244 DJP lub indyka w obsadzie w każdym budynku do 433,992 DJP w systemie ściółkowym (budynek K-7, K-8, K-9, K-10, K-11),
- budowie dziesięciu silosów paszowych,
- budowie dwóch zbiorników na odcieki z mycia kurników,
- budowie sześciu płyt fundamentowych i montażu na nich sześciu naziemnych zbiorników na gaz płynny (propan-butan),
- budowie dwóch szczelnych zbiorników przeciwpożarowych,
o łącznej obsadzie drobiu całego przedsięwzięcia do 2824,296 DJP (w najbardziej niekorzystnej sytuacji), na terenie położonym w miejscowości Z. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (obręb W. ) - z uwagi na niespełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Od ww. decyzji Burmistrza odwołanie złożyli Inwestorzy, zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. łącznie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego (dalej w skrócie "rozp.now.zabud.") oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "rozp.oznacz.") - w sprawie źle przyjęto rodzaj planowanej zabudowy,
- art. 7 i art. 77 k.p.a. - decyzję wydano z naruszeniem interesu Skarżących.
W ocenie autorów odwołania analiza została przeprowadzona niezgodnie z ówcześnie obowiązującym § 3 rozp.now.zabud., gdyż powinna była zostać sporządzona na mapie zasadniczej w skali 1:1000, a nie w skali 1:5000, jak to zrobił organ I instancji - co już, zdaniem Skarżących, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto Skarżący wskazali, że ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, na podstawie jakich norm lub regulacji prawnych określono, że planowana inwestycja w obsadzie 2824,296 DJP jest hodowlą o charakterze przemysłowym. Zarazem wytknęli, że zawarta w decyzji definicja pojęcia "hodowla przemysłowa" jest zapisem wyjętym z Wikipedii, z której informacje nie mogą być "dowodem i wykładnią". Skarżący zaznaczyli, że wartość 210 DJP jest wartością progową, na podstawie której rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej w skrócie "rozp.przeds.") pozwala określić, że przedsięwzięcie w obsadzie 2824,296 DJP jest mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga dalszym procedur związanych z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ww. rozporządzenia nie są "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i na ich podstawie nie można dokonywać kwalifikacji, czy mamy do czynienia z hodowlą przemysłową. W ocenie Skarżących przytoczone pojęcie "hodowli przemysłowej" nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa, orzecznictwie i doktrynie. W obowiązujących przepisach prawa można znaleźć pojęcie "produkcji zwierzęcej typu przemysłowego fermowego", które jest składową definicji "działalności rolniczej". Zdaniem Skarżących prowadzona przez nich hodowla drobiu wraz z planowaną rozbudową, w świetle definicji zawartych w różnych aktach prawnych - np. w art. 1a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, czy art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług - jest działalnością rolniczą, a nie przemysłową, co dodatkowo potwierdzają następujące okoliczności: podatek rolny, jaki Skarżący odprowadzają za grunt związany z hodowlą; podatek od budynków; sposób klasyfikacji gruntów jako "B" na terenach rolnych (grunty nie wyłączone z produkcji rolnej); a także ubezpieczenie społeczne dla rolników. Na podstawie powyższej oraz § 2 pkt 1 lit. c rozp.oznacz. należy, zdaniem Skarżących, przyjąć, że planowana inwestycja dotyczy "zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym". Ponadto Skarżący wskazali, że w świetle ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego są rolnikami, a nie przemysłowcami. Dodali, że w analizie urbanistycznej z 25 listopada 2021 r. dokonano szeregu wyliczeń, w oparciu o dane z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie których ustalono, że wielkość gospodarstwa rolnego Skarżących nie zapewni w 100% paszy dla planowanej inwestycji oraz nie odbierze w 100% obornika i gnojowicy. Na podstawie tych obliczeń organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie jest związana z gospodarstwem rolnym. Tymczasem, w ocenie Skarżących, sam fakt korzystania przez rolników z zakupu pasz bądź przekazywania części obornika nie oznacza, że planowana inwestycja nie jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. U.p.z.p. nie wymaga przeprowadzenia takich obliczeń i analiz. Taka analiza jest przeprowadzona w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w postępowaniu o warunkach zabudowy. Poza tym Skarżący stwierdzili, że przywoływanie wyroku NSA dotyczącego fermy norek nie jest właściwe w tej sprawie, ponieważ celem hodowli drobiu jest produkcja żywności, a obecne sposoby jej prowadzenia eliminują uciążliwości dla środowiska i ludzi. Wnieśli o zweryfikowanie ustalonych stron postępowania, gdyż w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania, SKO dokonało takie weryfikacji i uznało, że niektóre osoby nie mają przymiotu strony. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z 18 lutego 2022 r. ([...]) SKO uchyliło ww. decyzję Burmistrza z 30 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Na skutek sprzeciwu wniesionego od ww. decyzji SKO przez E. D., J. M., T. M. i A. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - wyrokiem z 01 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 208/22 (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA") - uchylił tę decyzję, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie ocena zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest ściśle związana z wykładnią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. WSA wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zabudowa zagrodowa" oraz że nie jest możliwe stworzenie czytelnej i elastycznej definicji tego pojęcia. Nie znaczy to jednak, że pod tym pojęciem mieści się każda działalność związana z rolnictwem. Jak zauważył WSA, w przypadku planowanej inwestycji praktycznie cała obsługa przedsięwzięcia będzie realizowana przy pomocy podmiotów spoza przedmiotowego gospodarstwa. Związek między planowanym przedsięwzięciem, a gospodarstwem rolnym jest marginalny. Tymczasem wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje, że planowana zabudowa zagrodowa musi mieć związek z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć w ten sposób, że nowa zabudowa ma służyć istniejącemu gospodarstwu, pozostawać w łączności funkcjonalnej, zwiększać efektywność produkcji gospodarstwa. W konsekwencji WSA zobligował SKO do rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza z uwzględnieniem stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku.
Ponownie rozpoznawszy sprawę po Wyroku WSA, SKO - przywołaną na wstępie decyzją z 04 listopada 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 30 grudnia 2021 r., stwierdzając w uzasadnieniu:
- w ślad za Wyrokiem WSA - że, jak wynika z akt sprawy, Inwestorzy w niecałych 3% będą w stanie zapewnić paszę z ich gospodarstwa, zaś w 97% będą pozyskiwać paszę od innych dostawców. Natomiast 100% obornika, pomiotu i gnojowicy będą wywozić z gospodarstwa innym podmiotom. Te liczby wskazują na konieczność obsługi transportowej na poziomie nie przystającym do jakiegokolwiek gospodarstwa funkcjonującego w warunkach zabudowy zagrodowej. W związku z tym, zdaniem SKO, należy zgodzić się z WSA, że planowana inwestycja będzie miała marginalny związek funkcjonalny z prowadzonym gospodarstwem Inwestorów, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.;
- że z uwagi na powyższe dla planowanego przedsięwzięcia winna być spełniona tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa", wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy wynika zaś, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której funkcjonują budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe, gospodarcze, stodoły oraz budynki inwentarskie o obsadzie zwierząt poniżej 210 DJP oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na terenie obszaru analizowanego brak jest zabudowy związanej z hodowlą zwierząt na tak dużą skalę, jak planują Inwestorzy, tj. w liczbie 2824,296 DJP. W obszarze analizowanym nie występują budynki o powierzchni zabudowy wynoszącej do 3900 m2. Takich budynków Skarżący planują zrealizować aż 5. Nadto w całym obszarze objętym analizą w poszczególnych zagrodach występują 2 lub 3 budynki inwentarskie, a nie jak w przypadku odwołujących - 11. Zatem organ I instancji słusznie przyjął, że planowana inwestycja nie jest w stanie istnieć bezkolizyjnie z zastanym zagospodarowaniem terenu i nie kontynuuje przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w obszarze objętym analizą nie ma zagród o takich gabarytach, jak planują Skarżący;
- że organ I instancji, ustaliwszy, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, w sposób uprawniony odstąpił od analizy pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") konieczne jest spełnienie wszystkich tych przesłanek łącznie;
- w odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego kręgu stron postępowania - że organ I instancji uznał za strony postępowania osoby będące właścicielami nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie SKO nie ma podstaw do uzupełnienia kręgu stron postępowania o dodatkowe osoby;
- w nawiązaniu do pisma Skarżących z 26 września 2022 r. - że w związku z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. SKO przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy kierowało się Wyrokiem WSA.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 04 listopada 2022 r. wnieśli E. i B. P., którzy - zarzuciwszy naruszenie: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. łącznie z przepisami rozp.now.zabud. oraz rozp.oznacz., gdyż w sprawie źle przyjęto rodzaj planowanej zabudowy, a także art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż decyzję oraz poprzedzającą ją analizę wydano z naruszeniem interesu Skarżących – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze nie zawarto uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
W piśmie procesowym z 15 marca 2023 r. Skarżący zawarli "wnioski oraz tezy do podniesienia na rozprawie niejawnej", w szerokim zakresie powtarzając argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu oraz polemizując z ocenami prawnymi wyrażonymi w Wyroku WSA - w celu wykazania, że planowana inwestycja jest rozbudową hodowli w zabudowie zagrodowej, do której organy powinny zastosować zwolnienie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p..
W piśmie procesowym z 20 marca 2023 r. Skarżący wnieśli na wypadek, gdyby Sąd utrzymał w mocy decyzje organów I i II instancji - czym podzieli ich stanowisko jakoby planowana inwestycja Skarżących była inwestycją w zakresie "zabudowy przemysłowej" - "aby w uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd zawarł jednoznaczne parametry wynikające z przepisów lub norm pozwalających dokonać takiej kwalifikacji inwestycji", co pozwoli Skarżącym poddać analizie ewentualne pomniejszenie inwestycji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 28 lutego 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 02 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 04 listopada 2022 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. z 30 grudnia 2021 r. ([...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z lektury pism procesowych Skarżących, a zwłaszcza pisma z 15 marca 2023 r., spór w kontrolowanej sprawie na obecnym etapie ogniskuje się nadal wokół kwestii zasadności - jak wywodzą Skarżący, a czemu oponują organy obu instancji - zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji wyjątku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), w myśl którego "Przepisów ust. 1 pkt 1 [statuujących tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa - uw. Sądu] nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie".
Tymczasem należy podkreślić, że kwestia ta została już wiążąco przesądzona w zapadłym uprzednio w tej sprawie, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 01 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 208/22 ("Wyroku WSA"), uwzględniającym sprzeciw E. D., J. M., T. M. i A. M. od kasacyjnej decyzji SKO z 18 lutego 2022 r. ([...]), uchylającej decyzję Burmistrza z 30 grudnia 2021 r.
Lege non distinguente, również do takiego wyroku - wydanego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - stosuje się przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 15).
Zdaniem Sądu żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co oznacza, że wskazania i oceny prawne zawarte w Wyroku WSA pozostawały (i pozostają nadal) aktualne i wiążące, i to zarówno dla organów obu instancji, jak i składu Sądu orzekającego w tej sprawie.
W wyroku tym zostało zaś w szczególności przesądzone na potrzeby niniejszej sprawy, w sposób prawnie wiążący (art. 153 p.p.s.a), że:
- uwzględnienie okoliczności związanych z ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem danego obszaru nie pozwala zrównywać działalności rolnej prowadzonej w warunkach zabudowy zagrodowej z hodowlą zwierzęcą typu przemysłowego (przemysłowo-fermowego) - za jaką WSA uznał hodowlę, której prowadzeniu ma służyć planowane przedsięwzięcie;
- nie jest możliwe stworzenie czytelnej i elastycznej definicji ustawowej pojęcia "zabudowa zagrodowa", co nie oznacza, że mieści się w nim wszelka działalność związana z rolnictwem. "Może się zdarzyć, że inwestycja związana ze zorganizowaniem wielkotowarowych ferm przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt, nie będzie mogła być prowadzona w ramach zabudowy zagrodowej, przy czym granica między tymi pojęciami musi być wyznaczona w oparciu o ustalenie wielkości gospodarstwa rolnego, zakresu planowanej działalności, w tym wielkości obsady";
- wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje, że planowana zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego;
- "Aby możliwe było zastosowanie wyjątku wskazanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. planowana zabudowa musi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą z gospodarstwem rolnym, na którego terenie powstaje. Jeżeli planowana w ramach gospodarstwa rolnego zabudowa - po jej zrealizowaniu - doprowadzi do powstania przedsięwzięcia, dla którego funkcjonowania ambiwalentne będzie istnienie gospodarczej łączności z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego, nie zostanie spełniona przesłanka związku nowej zabudowy z gospodarstwem rolnym";
- "Skoro istniejące gospodarstwo rolne jest w stanie zapewnić produkcję jedynie 3% paszy dla planowanej inwestycji wielkotowarowej produkcji zwierzęcej, nadto odbiór obornika i gnojowicy będzie możliwy wyłącznie poprzez podmioty zewnętrzne, to już z uwagi na te wartości nie jest spełniony wskazany w przedmiotowym przepisie warunek związku między planowaną zabudową a istniejącym gospodarstwem rolnym";
- związek między planowanym przedsięwzięciem Skarżących a ich istniejącym gospodarstwem będzie marginalny, jako że praktycznie cała obsługa przedsięwzięcia będzie realizowana przy pomocy podmiotów spoza tego gospodarstwa.
Jak z powyższego wynika, w Wyroku WSA zostało wiążąco przesądzone, że w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do inwestycji planowanej przez Skarżących nie może znaleźć zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że wniosek Skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji powinien podlegać rozpoznaniu na ogólnych zasadach określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa statuowanej w pkt 1 tego przepisu - co też słusznie uczyniły organy obu instancji.
Z tych względów, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez to, że "[w] sprawie źle przyjęto rodzaj planowanej zabudowy", nie zasługiwał na uwzględnienie.
W myśl przywołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jedną z podstawowych przesłanek, której spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji w.z., jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Weryfikacji ziszczenia się tej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa w konkretnej sprawie dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej potocznie "analiza architektoniczno-urbanistyczną" lub, krócej, "analizą urbanistyczną") sporządzanej na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozp.now.zabud.") - które w kontrolowanej sprawie znajdowało zastosowanie w pierwotnym brzmieniu (tj. sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r.).
Taka analiza znajduje się w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Z jej niespornych ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której funkcjonują budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe, gospodarcze, stodoły oraz budynki inwentarskie o obsadzie zwierząt poniżej 210 DJP, a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na terenie obszaru analizowanego brak jest zabudowy związanej z hodowlą zwierząt na tak dużą skalę, jak planują Inwestorzy, tj. w liczbie 2824,296 DJP. W szczególności w obszarze analizowanym nie występują budynki o powierzchni zabudowy wynoszącej do 3900 m2, gdy tymczasem Skarżący planują zrealizować takich budynków pięć. W poszczególnych zagrodach położonych w granicach obszaru poddanego analizie występują dwa lub trzy budynki inwentarskie, natomiast przedsięwzięcie planowane przez Inwestorów miałoby ich objąć w sumie jedenaście (sześć istniejących, przewidzianych do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, oraz pięć projektowanych do wybudowania).
Wszystko to doprowadziło organy obu instancji do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., już z tego powodu, że nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej na obszarze objętym analizą, gdyż nie jest w stanie istnieć bezkolizyjnie z zastanym zagospodarowaniem terenu.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy stanowisko organów jawi się jako zasadne. Wypada bowiem zauważyć, że twierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym logicznie wynika już z niespornych ustaleń faktycznych co do funkcji zabudowy występującej w granicach tego obszaru (dominująca zabudowa zagrodowa, uzupełniona zabudową mieszkaniową jednorodzinną) oraz wiążącej oceny prawnej sformułowanej w Wyroku WSA, zgodnie z którą przez wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego oraz zapewnienie zrównoważonego rozwoju danego obszaru jako niedopuszczalne jawi się zrównywanie działalności prowadzonej w warunkach zabudowy zagrodowej z "hodowlą zwierzęca typu przemysłowego", do jakiej WSA zaliczył "planowaną inwestycję wielkotowarowej produkcji zwierzęcej". W ten sposób WSA ukonkretnił, w realiach niniejszej sprawy, sformułowany na wstępie swój pogląd bardziej ogólny, w myśl którego "[m]oże się zdarzyć, że inwestycja związana ze zorganizowaniem wielkotowarowych ferm przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt, nie będzie mogła być prowadzona w ramach zabudowy zagrodowej, przy czym granica między tymi pojęciami musi być wyznaczona w oparciu o ustalenie wielkości gospodarstwa rolnego, zakresu planowanej działalności, w tym wielkości obsady".
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że nie jest to pogląd nowy ani odosobniony, gdyż już wcześniej w orzecznictwie tut. Sądu wskazywano, że wcale nie jest tak, iż każde przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie gospodarstwa-fermy (w referowanej sprawie: fermy norek), bez względu na jego gabaryty i skalę produkcji, będzie "wpisywać się" bezkolizyjnie w zastaną na danym obszarze rozproszoną zabudowę zagrodową i tę funkcję "kontynuować" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA z 06.07.2016 r., IV SA/Po 172/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Co więcej, również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono sytuacje, w których zasada "dobrego sąsiedztwa" nie pozwala na lokowanie nawet na terenach wsi rolniczych ferm (w referowanej sprawie: ferm norek) bez naruszenia ww. przepisu. Mianowicie, w przywołanym także w decyzji organu I instancji wyroku NSA z 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1056/10 (CBOSA) - którego wywody prawne w przedstawionym niżej zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela - stwierdzono, że projektowana ferma, przewidziana na wielkotowarową produkcję hodowlaną, z którą wiąże się budowa obiektów budowlanych o znacznej powierzchni, zarówno z uwagi na wielkość planowanych obiektów budowlanych, jak i ich gabaryty i formę architektoniczną, w żadnym razie nie przystaje do okolicznej, sąsiedniej, tradycyjnej zabudowy drobnotowarowych gospodarstw rolnych. Tak więc cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i funkcja planowanych obiektów nie stanowiłyby kontynuacji cech i funkcji zabudowy sąsiadującej. Nie można też uznać, że nowo wprowadzona na ten teren funkcja będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją sąsiednich nieruchomości stanowiących miejsce pracy i zamieszkania okolicznych rolników. W ocenie NSA w kontrolowanej przezeń sprawie organy zasadnie więc uznały, że wnioskowana zabudowa i sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących nie dadzą się pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa".
Wbrew twierdzeniom Skarżących, powoływanie się na ww. wyrok NSA w niniejszej sprawie nie może być uznane za "niewłaściwe" z tego powodu, że ów wyrok zapadł w sprawie, która dotyczyła fermy norek, a nie fermy drobiu, jak sprawa niniejsza. Cytowany pogląd ma bowiem bardziej uniwersalny charakter i wymowę, pozostając trafnym i adekwatnym nie tylko w odniesieniu do inwestycji z zakresu wielkotowarowej hodowli norek, ale także podobnej (tj. wielkotowarowej) hodowli innych zwierząt gospodarskich - czego dowodzi choćby fakt przywoływania tego poglądu również np. w sprawie, która dotyczyła fermy królików (zob. wyrok WSA z 07.12.2016 r., II SA/Po 562/16, CBOSA). Z perspektywy wartości, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z wymaganiami ładu przestrzennego na czele (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) - nie mają istotnego znaczenia akcentowane przez Skarżących różnice w charakterze, sposobie lub celu hodowli norek, a hodowli drobiu. Liczą się istotne podobieństwa takich (wielkotowarowych) przedsięwzięć hodowlanych, w tym co do znacznej wielkości powstających w ich ramach obiektów budowlanych, gabarytów tych obiektów i ich form architektonicznych, a także rodzaju, zakresu oraz skali oddziaływań i uciążliwości, jakie dla otoczenia wiążą się z takimi przedsięwzięciami.
Należy przy tym zgodzić się z organami obu instancji, że w niniejszej sprawie nie tylko funkcja planowanej inwestycji (zabudowy) nie stanowiłaby kontynuacji funkcji istniejących w obszarze analizowanym (tj. zabudowy zagrodowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), ale także prawnie relewantne wskaźniki i parametry planowanej zabudowy nie stanowiłyby kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy zastanej.
Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że jest zasadą, iż parametry i wskaźniki planowanej (nowej) zabudowy powinny nawiązywać do odnośnych wartości średnich wyliczonych dla obszaru analizowanego. W tym zakresie w pełni aktualny pozostaje pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA), zgodnie z którym z rozp.now.zabud. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją w.z. ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W związku z tym należy wskazać, że z zalegającego w aktach sprawy szczegółowego zestawienia parametrów i wskaźników zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz planowanej - zawartego w kolejnej analizie, sporządzonej przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO (k. 1295-1300 akt adm. I inst.) - jasno wynika, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz takich szczegółowych wskaźników i parametrów zastanej zabudowy, jak: intensywność zabudowy (wartość średnia z obszaru analizowanego: 0,06; wielkość wnioskowana: 0,35) oraz szerokość elewacji frontowej (przedział dopuszczalny po zaokrągleniu: 9,8-14,7 m; wielkość wnioskowana: 26 m).
Jak z powyższego wynika, poczynione przez organ I instancji i zaakceptowane przez SKO analizy i ustalenia faktyczne dawały dostateczną podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co już uniemożliwiło ustalenie warunków zabudowy dla niej.
Z tego względu niezasadny okazał się także drugi z zarzutów skargi - naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. - gdyż trzeba zgodzić się z SKO, że organ I instancji, stwierdziwszy niewypełnienie przez Inwestorów ww. warunku kontynuacji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy mógł odstąpić od badania pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na to, że do wydania pozytywnej decyzji w.z. konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek łącznie.
Na zakończenie, odnosząc się jeszcze do wyrażonego przez Skarżących w piśmie procesowym z 20 marca 2023 r. oczekiwania (na wypadek, gdyby Sąd utrzymał w mocy decyzje organów I i II instancji, czym, jak stwierdzili Skarżący, podzieli stanowisko organów jakoby planowana inwestycja była inwestycją w zakresie "zabudowy przemysłowej"), aby w uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd zawarł jednoznaczne parametry wynikające z przepisów lub norm pozwalających dokonać takiej kwalifikacji inwestycji, należy stwierdzić, że - po pierwsze - ani w Wyroku WSA, ani w decyzjach organów obu instancji planowana inwestycja nie została określona jako "zabudowa przemysłowa", a jedynie jako dotycząca "hodowli na skalę przemysłową" (hodowli wielkotowarowej). Po drugie, nie jest rolą sądu administracyjnego udzielanie stronom postępowania informacji lub wyjaśnień wykraczających poza zakres określony w art. 6 p.p.s.a. Wypada jednak zauważyć, że zgodnie z art. 79a § 1 zd. pierwsze k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony - a takim jest bezsprzecznie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy - informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. I to właśnie w ramach wspomnianego wymogu "wskazania przez organ przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane" strona może zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne o wskazanie zakresu niezbędnych korekt wniosku o wydanie decyzji w.z., których wprowadzenie przez wnioskodawcę powinno umożliwić mu uzyskanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej (decyzji w.z.).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.