IV SA/Po 290/24

IV SA/Po 290/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 114/25 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 11, art. 15, art. 28, art. 107 par. 1 pkt 3, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18 listopada 2022 r. [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą K. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2024 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania V. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18 listopada 2022 r. ([...]) o zatwierdzeniu inwestorowi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. projektu budowlanego zamiennego – uchylił tę decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b.") odmówił S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] [w R. ], sporządzonego przez: mgra inż. arch. T. S., nr upr. [...], mgra inż. P. P., nr upr. [...] i sprawdzony przez: mgr inż. arch. A. A., nr upr. [...] [powinno być: [...] – uw. Sądu], inż. D. G., nr uprawnień [...] (zwanego też dalej "Projektem Zamiennym").
Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia oraz przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 15 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał inwestorowi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w R. , w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji.
Ostateczną decyzją z 06 lutego 2018 r. ([...]) PINB zatwierdził G. sp. z o.o. projekt budowlany zamienny ww. inwestycji, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
WWINB decyzją z 29 sierpnia 2018 r. ([...]) stwierdził nieważność ww. ostatecznej decyzji PINB.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z 28 grudnia 2018 r. ([...]) utrzymał w mocy ww. decyzję WWINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 06 września 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 550/19 prawomocnie odrzucił skargę G. sp. z o.o. na ww. decyzję GINB.
Decyzją z 15 lutego 2021 r. ([...]) PINB odmówił zatwierdzenia inwestorowi, M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. , projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R. , opracowanego przez: mgra inż. arch. P. M., nr upr. [...], mgra inż. P. P., nr upr. [...] i sprawdzonego przez: mgra inż. arch. G. M., nr upr. [...]; inż. D. G., nr upr. [...], a dostarczonego do tego organu w dniu 30 grudnia 2020 r.
WWINB decyzją z 11 czerwca 2021 r. ([...]) uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 18 października 2021 r. ([...]) PINB odmówił zatwierdzenia inwestorowi, M. sp. z o.o. sp.k., projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] oraz na działce [...] w R. , opracowanego przez: mgra inż. arch. P. M., nr upr. [...], mgra inż. P. P., nr upr. [...] i sprawdzonego przez: mgra inż. arch. G. M., nr upr. [...]; inż. D. G., nr upr. [...], a dostarczonego do tego organu w dniu 8 września 2021 r.
WWINB decyzją z 03 grudnia 2021 r. ([...]) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 10 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 35/22 oddalił skargę M. sp. z o.o. sp.k. na ww. decyzję WWINB. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, WSA wskazał m.in., że "w świetle stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego zamiennego z organ zasadnie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu powyższe nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego".
Wobec powyższego inwestor, M. sp. z o.o. sp. k., przy piśmie z 02 sierpnia 2022 r. (data wpływu do PINB: 03 sierpnia 2022 r.) przedłożył do zatwierdzenia 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.
Przywołaną na wstępie decyzją z 18 listopada 2022 r. PINB zatwierdził inwestorowi, G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , Projekt Zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowych obiektach (czterech budynkach mieszkalnych wielorodzinnych), jednocześnie zobowiązując do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie tych obiektów.
Odwołanie od tej decyzji PINB wniosła V. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (dalej jako "Odwołująca"), reprezentowana przez adw. M. J., który zarzucił, że przedłożony przez inwestora Projekt Zamienny, jak i cała inwestycja zrealizowana na działce nr [...] jest niezgodna z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a także z uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z 25 listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...] (dalej w skrócie "MPZP").
Decyzją z 26 stycznia 2023 r. ([...]) WWINB uchylił ww. decyzję WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez G. Sp. z o.o. (poprzednio: M. sp. z o.o. sp.k.) z siedzibą w K. , WSA w Poznaniu – prawomocnym wyrokiem z 27 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 120/23 – uchylił ww. decyzję WWINB, wskazując w uzasadnieniu, że organ II instancji winien w pierwszej kolejności zbadać, czy V. Sp. z o.o. sp.k. jako podmiot wnoszący środek zaskarżenia legitymuje się indywidualnym interesem prawnym uprawniającym do udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem odwoławczym. Tego rodzaju ustaleń zabrakło tak w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z żadnego z tych rozstrzygnięć nie wynika, dlaczego organy nadzoru budowlanego uznały ww. spółkę za stronę postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji. Wskazania, z czego V. Sp. z o.o. sp.k. wyprowadza swój interes prawny do wniesienia odwołania w tej sprawie, nie zawarto także w tym środku zaskarżenia, i to pomimo sporządzenia go przez profesjonalnego pełnomocnika. Tego rodzaju ustaleń nie mógł poczynić samodzielnie, orzekający w tej sprawie Sąd, z uwagi na wytknięte braki w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. WSA w konkluzji stwierdził, że w żadnym razie nie przesądza, czy Odwołującej służyło prawo do wniesienia odwołania, jak też nie wskazuje wyłącznych wiążących kryteriów oceny posiadania przez tę spółkę interesu prawnego w sprawie, zaś powodem uwzględnienia sprzeciwu było wyłącznie niedokonanie przez organ II instancji oceny tej istotnej prawnie okoliczności oraz brak zebrania jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie takiej oceny.
Ponownie rozpoznawszy sprawę po ww. wyroku WSA, WWINB – decyzją z 09 sierpnia 2023 r. ([...]) – ponownie uchylił decyzję PINB z 18 listopada 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Na skutek sprzeciwu wniesionego przez S. Sp. z o.o. (poprzednio: G. Sp. z o.o.) z siedzibą w K. , WSA w Poznaniu – prawomocnym wyrokiem z 10 października 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 578/23 – uchylił ww. decyzję WWINB, wytykając w uzasadnieniu, że organ II instancji nie wyjaśnił, czy współwłasność działki nr [...] powiązana jest z własnością lokali i czy również ta nieruchomość znajduje się w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto nie dokonał własnych ustaleń w zakresie ustalenia interesu prawnego Odwołującej, lecz swoją ocenę oparł na niezweryfikowanej przez siebie informacji, pochodzącej od podmiotu zainteresowanego, dotyczącej zalewania wodami opadowymi spływającymi z działki nr [...]. Tym samym, w ocenie WSA, organ ponownie naruszył reguły postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 1 k.p.a.
Przywołaną na wstępie decyzją z 13 marca 2024 r. WWINB uchylił decyzję PINB z 18 listopada 2022 r. w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. i art. 104 k.p.a. odmówił S. Sp. z o.o. zatwierdzenia Projektu Zamiennego. W uzasadnieniu organ II instancji odniósł się w pierwszej kolejności do kwestii uznania V. Sp. z o.o. sp.k. za stronę postępowania, wyjaśniając, że Odwołująca w tym kontekście wskazała, że stanowiąca jej współwłasność działka nr [...] jest notorycznie zalewana wodami opadowymi spływającymi z działki nr [...], co uniemożliwia korzystanie zgodnie z przeznaczeniem z drogi i miejsc postojowych na tej działce. Ustosunkowując się do tych twierdzeń Odwołującej, WWINB zauważył, że w przedłożonym Projekcie Zamiennym – inaczej niż w pierwotnym projekcie budowlanym – brak jest jakichkolwiek uzgodnień co do odprowadzania wód opadowych, jak również jakichkolwiek rozwiązań projektowych dot. odprowadzania wód opadowych. Zawarty w pkt 6 na s. 9 części opisowej Projektu Zagospodarowania Terenu (dalej w skrócie "PZT") zapis, iż wody opadowe z powierzchni połaci dachowych projektowanego budynku zostaną odprowadzone do istniejącej na terenie działki kanalizacji deszczowej, pozostaje w sprzeczności z rysunkiem nr 1 PZT, gdzie nie przedstawiono jako istniejącej, ani nie zaprojektowano żadnej kanalizacji deszczowej. Zdaniem WWINB, przy braku kanalizacji deszczowej oraz przy przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczonych możliwościach retencjonowania i/lub chłonności wód na działce inwestycyjnej, zachodzi duże prawdopodobieństwo spływu wód na działki sąsiednie – w tym wypadku na działki nr ewid. [...], [...] i [...]. Stąd też, w ocenie WWINB, powyższe wskazuje na interes prawny Odwołującej, jako współwłaściciela działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...] – wbrew twierdzeniom spółki inwestycyjnej – co oznacza, że odwołanie V. sp. z o.o. sp.k. z 19 grudnia 2022 r. skutecznie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następnie organ II instancji szeroko opisał nieprawidłowości, jakie w jego ocenie występują w zatwierdzonym przez organ I instancji Projekcie Zamiennym, polegające w szczególności na:
- zawyżeniu wymiarów działki inwestycyjnej oraz jej powierzchni całkowitej o 11,15 m2. W konsekwencji wszystkie wymiary podane na PZT, które nie zostały doprecyzowane w pozostałej części projektu, są obarczone wadą i nie wiadomo, które są nieprawdzie, gdyż w rzeczywistości niemożliwe jest zagospodarowanie terenu zgodne z wymiarami podanymi na PZT;
- błędnych obliczeniach powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni terenów zielonych;
- niezgodności z MPZP w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, w tym wobec nieuwzględnienia w projekcie powierzchni zabudowy parkingu, a także jego niedoszacowania;
- niezgodności z MPZP wysokości budynków, w tym wobec sztucznego zawyżenia poziomu terenu przed wejściem do budynku;
- niezgodności z MPZP w zakresie liczby kondygnacji – rzekome "antresole" mają powierzchnie większe niż pomieszczenia, z których zostały wydzielone, i od całego lokalu, są zamknięte przegrodami budowlanymi od wnętrza i łatwo będzie wydzielić kolejne lokale mieszkalne. W konsekwencji przedstawione w Projekcie Zamiennym budynki wielorodzinne posiadają nie deklarowane 3, lecz 4 kondygnacje nadziemne;
- niespójnościach między rzędnymi, a także innymi oznaczeniami w Projekcie Zamiennym, powodujących dużą nieczytelność tego projektu;
- posłużeniu się w Projekcie terminem "poziomu strefy technicznej", nieznanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie "r.w.t.b."), zamiast określeniem "pomieszczenie techniczne" zdefiniowanym w § 3 pkt 12 r.w.t.b. Poza tym ww. "strefa", zgodnie z Projektem, nie może być traktowana jako piwnica, gdyż nie spełnia wymagań z § 97 r.w.t.b.;
- wspomnianym wyżej braku rozwiązań technicznych dotyczących odprowadzania wód opadowych oraz wewnętrznej sprzeczności Projektu w tym zakresie;
- braku informacji technicznej dotyczącej modułów parkingowych;
- braku analizy, czy przewidziana szerokość jezdni jest wystarczająca dla ruchu samochodów (zwłaszcza z parkingów modułowych przy jednoczesnym usytuowaniu prostopadłych miejsc postojowych po drugiej stronie jezdni);
- niespełnieniu wymogu co do liczby miejsc parkingowych zgodnie z MPZP;
- braku dołączenia charakterystyki energetycznej projektowanych budynków;
- braku analizy dotyczącej przesłaniania budynków sąsiednich;
- niewskazaniu usytuowania hydrantów ani drogi przeciwpożarowej.
W konkluzji WWINB skonstatował, że stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości, z uwagi na ich zakres, nie są możliwe do konwalidowania w oparciu o art. 35 p.b. Organ przyznał, że wie, iż przewidziana w art. 35 ust. 3 p.b. sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania). "Jednak w omawianej sprawie szereg opisanych w decyzji sprzeczności pomiarowych (wzajemnie się wykluczających), a przede wszystkim rodzaj niezgodności z obowiązującym m.p.z.p.(przekroczenie dopuszczalnej max. powierzchni zabudowy i max. wysokości budynków), niewystarczającej liczby miejsc parkingowych (nawet w dodatkowych obiektach budowlanych – parkingach modułowych), uniemożliwia skuteczne poprawienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, a zatem niecelowe jest wydanie ww. postanowienia". Zdaniem WWINB, z uwagi na niezgodność przedłożonego Projektu Zamiennego z MPZP należy odmówić zatwierdzenia tego projektu. Organ II instancji zauważył przy tym, że postanowienie PINB wydane na podstawie art. 35 p.b. jest pozorne i nie pozwala na wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w toku postępowania. Błędnie w tym postanowieniu przywołano działkę nr [...], skoro nie wynika z projektu, że jest objęta robotami budowlanymi. WWINB wskazał, że z urzędu wie, iż poprzednio przewidziano na tej działce parkingi modułowe, które aktualnie mają być zrealizowane na działce inwestycyjnej nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB z 13 marca 2024 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez adw. E. H., wniosła o (1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz (2) zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa – a to z powołaniem się na zarzuty:
1. naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. – przez rozpoznanie odwołania wniesionego przez V. sp. z o.o. i w oparciu o to odwołanie wydanie decyzji uchylającej decyzję PINB i odmawiającej zatwierdzenia Projektu Zamiennego, mimo że Odwołująca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., a w konsekwencji organ II instancji winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania,
2. naruszenia art. 153 p.p.s.a. – polegającego na niedostosowaniu się przez organ II instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 120/23 oraz II SA/Po 578/23, dotyczących ustalenia, czy podmiot, który wniósł odwołanie, ma interes prawny w jego wniesieniu, zatem czy podmiot ten może być uznany za stronę postępowania – w szczególności niewyjaśnienie kwestii, czy współwłasność działki nr [...] powiązana jest z własnością lokali i czy znajduje się w zarządzie Wspólnoty, co miało istotne znaczenie dla ustalenia, czy w odniesieniu do tej działki interes prawny we wniesieniu odwołania miała Wspólnota czy poszczególni współwłaściciele,
3. naruszenia art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nieprawidłowo ustalony materiał dowodowy, tj.:
a) błędne ustalenie, że działka nr [...], której współwłaścicielem jest Odwołująca, znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego,
b) błędne ustalenie, że współwłasność działki nr [...] nie jest powiązana z własnością lokali i nie znajduje się w zarządzie Wspólnoty, a w konsekwencji błędne ustalenia, że w odniesieniu do tej działki interes prawny we wniesieniu odwołania miała Wspólnota czy poszczególni współwłaściciele,
c) błędne ustalenie, że:
- działanie P. Sp. z o.o. wypełniało znamiona prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia i że ta spółka nie wykonywała zarządu Wspólnotą w czasie zainicjowania nin. postępowania oraz skierowania do niej pierwszych zawiadomień w tym postępowaniu,
- Wspóllnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w R. ("Wspólnota") była nieprawidłowo zawiadamiana przez PINB o czynnościach podejmowanych w sprawie i w konsekwencji została pominięta w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji;
4. naruszenia art. 153 p.p.s.a. – polegającego na niedostosowaniu się przez organ II instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 35/22, dotyczących interpretacji pojęcia antresoli kondygnacji, ustaleń, że zaprojektowana przez inwestora powierzchnia znajdująca się nad ostatnim piętrem w projekcie przed zmianami spełnia wszystkie przesłanki uznania jej za antresolę, oprócz przesłanki niezamknięcia przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona,
5. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. w zw. z § 3 pkt 15 i § 6 r.w.t.b. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 MPZP – przez niezasadne uznanie, że projekt zamienny nie jest zgodny z MPZP, mimo że wysokość budynku należy mierzyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, a przy tak dokonanych pomiarach wysokość budynku nie przekracza wysokości dozwolonej w MPZP,
6. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2a p.b. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 i 8 w zw. z § 2 pkt 7 MPZP – przez niezasadne uznanie, że Projekt Zamienny nie jest zgodny z MPZP w zakresie powierzchni zabudowy, podczas gdy łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków projektowanych na działce nie przekracza przewidzianego w § 9 ust. 1 pkt 8 MPZP procentu zabudowy, a pojęcia powierzchni budynku, użytego w § 9 ust. 1 pkt 7 MPZP, nie należy utożsamiać z pojęciem powierzchni zabudowy,
7. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. w zw. z § 3 pkt 12 i § 97 r.w.t.b. – przez uznanie, że nie ma możliwości projektowania jakichkolwiek pomieszczeń niższych niż 2 metry, a każdą zaprojektowaną przestrzeń, nieprzeznaczoną na pobyt ludzi, należy utożsamiać z pomieszczeniem technicznym,
8. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. w zw. z § 3 pkt 19 r.w.t.b. – przez uznanie, że ostatnia kondygnacja budynku nie stanowi antresoli, podczas gdy kondygnacja ta spełnia wszelkie wymogi antresoli, a ustalenia organu II instancji dotyczące rzekomej większej powierzchni antresoli w stosunku do powierzchni kondygnacji są niezgodne z treścią projektu,
9. naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 136 ust. 1 k.p.a. – przez ich niezastosowanie i zaniechanie wezwania Skarżącej do uzupełnienia i wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości organu II instancji w zakresie przedłożonego projektu budowlanego, i w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję PINB z 18 listopada 2022 r. oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy braki dokumentowe wskazywane w skarżonej decyzji organu II instancji nie stanowiły braków materialnych i podlegały uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 p.b.,
10. błędnego uznania, że w niniejszej sprawie powstały takie naruszenia, które determinują właściwy organ do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
11. naruszenia art. 6, art. 11, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nieprawidłowo ustalony materiał dowodowy, tj.:
a) niedokonanie żadnych mających znaczenie prawne ustaleń w zakresie prawnych i faktycznych możliwości doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem;
b) błędne ustalenie, że powierzchnia antresoli wynosi 267,11 m2 i tym samym jest większa niż powierzchnia kondygnacji, która wynosi 261,41 m2, podczas gdy z projektu wynika, że powierzchnia antresoli wynosi 248,75 m2, co oznacza, że jest mniejsza niż powierzchnia stropu pośredniego,
c) błędne ustalenie, że strefa określona w projekcie jako poziom strefy technicznej jest tożsama z pomieszczeniem technicznym.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. pełnomocniczka Skarżącej podtrzymała wnioski i wywody skargi, z tym że zmodyfikowała żądanie z pkt (1) petitum skargi w ten sposób, że wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego, zaś na wypadek, gdyby Sąd uznał, że Odwołująca ma jednak interes prawny – o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w przeważającej mierze z innych powodów niż w niej wskazane.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej była w niniejszym postępowaniu decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 13 marca 2024 r. ([...]), uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18 listopada 2022 r. ([...]) – mocą której zatwierdzono inwestorowi, G. Sp. z o.o., projekt budowlany zamienny 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w R. oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiektach, zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektów – i odmawiająca zatwierdzenia ww. projektu zamiennego.
Prawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stan na dzień wydania zaskarżonej decyzji WWINB: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), z jej art. 51 ust. 4 na czele.
Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, według stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji (tj. 18 listopada 2022 r.): "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Na skutek zmiany wprowadzonej przez art. 1 pkt 24 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557) cytowany przepis od 10 sierpnia 2022 r. przyjął brzmienie: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o:
1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz
2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone."
Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 5. p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 – tj. w szczególności obowiązku przedłożenia projektu zamiennego – organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Przed przejściem do dalszych rozważań wymaga podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie zapadły uprzednio dwa prawomocne wyroki tut. Sądu, uwzględniające sprzeciwy wniesione przez inwestora, a mianowicie:
- wyrok z 27 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 120/23 oraz
- wyrok z 10 października 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 578/23.
Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego Sąd w niniejszym składzie, a także organy obu instancji, pozostają związani ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyrokach WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 120/23 oraz IV SA/Po 578/23.
W związku z tym należy od razu zauważyć, że w pierwszym z wymienionych orzeczeń (o sygn. akt II SA/Po 120/23) zostało przesądzone, że w kontrolowanej sprawie wiąże także – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – pierwotnie zapadły prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 35/22, mocą którego oddalono skargę inwestora na orzeczoną przez organy obu instancji odmowę zatwierdzenia wcześniejszego projektu budowlanego zamiennego. W wyroku tym WSA wiążąco ocenił, że ta zasadnie orzeczona przez organy odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego "nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego".
Wobec tego wypada zaznaczyć, że przywołany wyżej pogląd – raz jeszcze podkreślmy: wiążący w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a – stanowi wyjątek od przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych zasady, w myśl której przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. nie mogą być rozumiane w taki sposób, iżby umożliwiały inwestorowi przedkładanie kolejno ("do skutku") dwu (lub więcej) projektów budowlanych zamiennych, a organy nadzoru budowlanego uprawniały do wydawania dwu (lub więcej) decyzji ostatecznych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w ramach danego postępowania naprawczego (zob. wyrok WSA z 24.04.2024 r., IV SA/Po 28/24; ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżone, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy stwierdzić, że cytowana ocena prawna wyrażona w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 35/22 musi być rozumiana ściśle – jako umożliwiająca inwestorowi zainicjowanie przed organami nadzoru budowlanego jednej tylko jeszcze procedury w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Oznacza to, że ewentualna prawomocna odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego orzeczona przez organy nadzoru budowlanego po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek niniejszego wyroku, zamknie inwestorowi możliwość przedkładania kolejnych projektów budowlanych zamiennych w tym postępowaniu naprawczym, tj. w oparciu o decyzję PINB z 15 stycznia 2018 r. nakazującą inwestorowi sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji.
Powracając do wskazań zawartych w ww. wyrokach WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 120/23 oraz IV SA/Po 578/23, należy stwierdzić, że poruczono w nich organowi II instancji zbadanie, czy spółka V. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. miała legitymację prawną do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z 18 listopada 2022 r.
Od razu należy stwierdzić, że w tym kontekście jako zupełnie nietrafny jawi się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 28 ust. 2 p.b.
W dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych – które niniejszy skład orzekający w pełni podziela – od lat wskazuje się bowiem, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi unormowanie szczególne (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu "w sprawie pozwolenia na budowę". Oznacza to w szczególności, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 p.b., w tym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Krąg stron w takim postępowaniu powinien być określony zgodnie z ogólną regułą z art. 28 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2022 r., II OSK 3489/19; z 20.04.2022 r., II OSK 682/22; z 13.12.2019 r., II OSK 314/18; z 16.03.2018 r., II OSK 1332/16; z 05.12.2017 r., II OSK 569/16; z 15.01.2016 r., II OSK 1159/14; z 24.01.2012 r., II OSK 2111/10; z 23.04.2009 r., II OSK 616/08).
Wypada w tym miejscu zauważyć, że również w zapadłych uprzednio w kontrolowanej sprawie wyrokach o sygn. akt II SA/Po 120/23 oraz IV SA/Po 578/23 WSA, zarzucając organowi II instancji niewyjaśnienie (niedostateczne wyjaśnienie) kwestii legitymacji procesowej Odwołującej, wytykał naruszenie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 p.b.
Na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Wystarczy zatem potencjalność oddziaływania inwestycji, aby uznać sąsiada za stronę postępowania administracyjnego. Źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., może być też prawo cywilne, w tym przepis art. 140 Kodeksu cywilnego (w skrócie "k.c.") – gwarantujący właścicielowi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa – a także, niekiedy, art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel rzeczy powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, czyli od tzw. immisji (por. wyrok WSA z 21.02.2024 r., II SA/Go 641/23).
Co więcej, w orzecznictwie został wyrażony pogląd – do którego przychyla się także Sąd w niniejszym składzie – zgodnie z którym objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17.11.2023 r., II OSK 3489/19)
Jeszcze dalej idący pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.10.2019 r. o sygn. akt II OSK 2999/17, stwierdzając, że niedopuszczalnym jest uzależnianie przyznania osobie, mającej nw. tytuł, przymiotu strony wyłącznie od wykazania negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość znajdująca się w jej otoczeniu. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu ma prawo sprawdzenia, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane, czy zamierzenie budowlane ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela, użytkownika lub zarządcę nieruchomości położonej na terenie w otoczeniu projektowanej inwestycji powinna być dokonana w toku prowadzonego postępowania przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy (por. wyroki NSA: z 24.06.2015 r., II OSK 2209/14; z 22.03.2019 r., II OSK 1042/17).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że kwestia przymiotu strony Odwołującej (tj. spółki V. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P.), został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w dostateczny i prawidłowy sposób wyjaśniona i ustalona, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzednio zapadłych w tej sprawie wyrokach WSA o sygn. akt II SA/Po 120/23 oraz IV SA/Po 578/23. Stąd zarzut skargi (z pkt 2. jej petitum) dotyczący naruszenia w tym zakresie przepisu art. 153 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Po pierwsze, WWINB prawidłowo ustalił, że Odwołująca jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], do której prawo własności przysługuje właścicielom lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w R. (zwaną "Wspólnotą Mieszkaniową" lub "Wspólnotą") oraz Odwołującej. Potwierdza to analiza wpisów w publicznie dostępnej, elektronicznej księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla ww. działki.
Jednocześnie, opierając się na wyjaśnieniach pełnomocnika Odwołującej oraz Wspólnoty Mieszkaniowej, organ II instancji zasadnie przyjął, że nieruchomości ta (działka nr [...]) nie znajduje się w zarządzie Wspólnoty, gdyż własność tej nieruchomości nie jest prawem związanym z własnością lokali. Potwierdza to także analiza materiałów poglądowych (np. zamieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym geopoirtal.gov.pl), z której wynika, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną, zwłaszcza budynkami, a więc nie może wchodzić w skład żadnej nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; w skrócie "u.w.l").
Odmienne twierdzenia pełnomocnika Skarżącej (zob. zwłaszcza zarzut z pkt 3 lit. b petitum skargi) są całkowicie gołosłowne, nie poparte nie tylko jakimikolwiek dowodami, ale nawet rzeczowymi argumentami, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Po drugie, WWINB zasadnie dał wiarę twierdzeniom Odwołującej, że działka nr [...] jest (a ściślej, jak uznał organ: "z dużym prawdopodobieństwem" może być) "zalewana wodami opadowymi spływającymi z działki nr [...], co uniemożliwia korzystanie zgodnie z przeznaczeniem – z drogi i miejsc postojowych na tej działce". Swe stanowisko organ II instancji oparł na własnej analizie dokumentacji projektowej – z której wynika, że działka inwestycyjna nr [...] ma naturalny spadek m.in. w kierunku działki nr [...] i w której to dokumentacji rzeczywiście nie została ujęta, istniejąca jakoby na działce nr [...], kanalizacja deszczowa – a także przekonujących uwagach organu dotyczących ograniczonych możliwości retencjonowania i/lub chłonności wód na działce inwestycyjnej. W efekcie jako w pełni uprawnione jawią się wnioski WWINB, że przy braku kanalizacji deszczowej i ograniczonych możliwościach retencjonowania i/lub chłonności wód na działce inwestycyjnej, zachodzi duże prawdopodobieństwo spływu wód na działki sąsiednie – w tym wypadku na działki nr ewid. [...], [...] i [...].
Mając wszystko to na uwadze oraz wyżej przedstawiony sposób wykładni przepisu art. 28 k.p.a. – znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie – należy podzielić stanowisko WWINB, że Odwołująca ma interes prawny legitymujący ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu naprawczym, jako współwłaściciel działki nr [...], sąsiadującej (a dokładniej: stykającej się narożnikowo – zob. mat. poglądowy na k. 108 akt sądowych) z działką inwestycyjną nr [...], co oznacza, że odwołanie V. sp. z o.o. sp.k. skutecznie zainicjowało postępowanie odwoławcze.
Mimo to zaskarżona decyzja WWINB nie mogła się ostać w obrocie prawnym, jako wydana z – nie wytkniętym w skardze – naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 in principio k.p.a. polegającym na ich niewłaściwym zastosowaniu (a w istocie: niezastosowaniu).
Przepis art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej – zob. art. 78 Konstytucji RP) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji, sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyroki NSA: z 12.07.2024 r., II GSK 2460/23; z 06.02.2024 r., I OSK 3131/23). Omawiana zasada jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. A wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania, wysłowionej w art. 11 k.p.a., jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA z 29.01.2024 r., III SA/Kr 1443/23).
W kontrolowanej sprawie organ II instancji uchylił pozytywną dla inwestora decyzję o zatwierdzeniu Projektu Zamiennego i na podstawie obszernej, samodzielnie przez siebie przeprowadzonej, po raz pierwszy w drugiej instancji analizy tego projektu, wytknął szereg niezgodności z prawem, błędów i nieścisłości, jakimi – zdaniem WWINB – przedłożony projekt jest dotknięty, i w konsekwencji odmówił jego zatwierdzenia.
W ocenie Sądu w niniejszym składzie obszerność oraz rozległość ustaleń i ocen poczynionych i wyrażonych przez WWINB w motywach zaskarżonej decyzji oraz ich decydujący wpływ na wynik sprawy uzasadniały zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – tj. uchylenie decyzji PINB, z jednoczesnym przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania – czego WWINB błędnie nie uczynił (w tym kontekście wydaje się znamienne, że dwa poprzednie rozstrzygnięcia WWINB miały charakter właśnie decyzji czysto kasacyjnych). W efekcie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż inwestor w istocie został pozbawiony możliwości zwalczania w toku instancji administracyjnej niekorzystnych dla niego ustaleń i ocen organ nadzoru budowlanego, w tym co do niezgodności Projektu z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, a także ewentualnego usunięcia wytkniętych przez ten organ uchybień i braków.
Zarazem nie ulega wątpliwości, że nie mogła się ostać w obrocie prawnym także decyzja organu I instancji, z tym że ta, niejako "dla odmiany", z powodów przeciwnych niż zaskarżona decyzja WWINB, a mianowicie z uwagi na jej nadmierną lakoniczność i sztampowość, uniemożliwiająca jej merytoryczną, sądową weryfikację.
Oto bowiem PINB w uzasadnieniu swej decyzji z 18 listopada 2022 r. pobieżnie przedstawił prawnie relewantny stan faktyczny w tej sprawie, stwierdzając, odnośnie do bodaj najistotniejszego wycinka stanu faktycznego po wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 35/22, jedynie ogólnikowo, że "[p]o weryfikacji dostarczonego opracowania stwierdzono w nim kilka braków formalnych i w związku z tym w dniu 13 września 2022 r. tutejszy organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dostarczonym projekcie zamiennym w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W dniu 5 października 2022 r. do tutejszego inspektoratu wpłynął poprawiony projekt zamienny czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w R. , opracowany przez osoby uprawnione, dysponujące zaświadczeniem o przynależności do izby zawodowej ważnym na dzień sporządzenia projektu" (s. 3 decyzji). Kolejno PINB stwierdził generalnie, że pozytywnie zweryfikował przedłożony projekt budowlany stosownie do art. 35 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. – przytaczając obszerne fragmenty art. 35 ust. 1 p.b. – i kończąc informacją, kiedy nastąpi wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz kiedy będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu.
Nie sposób uznać, by taka decyzja organu I instancji potwierdzała prawidłowe przeprowadzenie przez ten organ postępowania w zakresie wyznaczonym przepisami Prawa budowlanego o postępowaniu naprawczym i by spełniała ona wymogi przewidziane w k.p.a. Z decyzji PINB ani nie wynika, jakie nieprawidłowości istniały w dostarczonym pierwotnie projekcie budowlanym zamiennym, ani do czego PINB zobowiązał inwestora, ani dlaczego uznał, że nieprawidłowości zostały usunięte. Są to zaś kluczowe kwestie dla oceny prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, które wymagają szczególnego wyartykułowania w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie.
Wypada dodać, że nie są to jedyne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji z 18 listopada 2022 r. Nie sprostał on bowiem nawet wymogowi określonemu w art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w żadnym miejscu swej decyzji nie określił stron postępowania, a po pouczeniu i podpisie, wśród podmiotów, które "Otrzymują" decyzję (co do zasady powinny to być strony postępowania) wymienił: "1. Adwokat dr E. H., 2. Adwokat J. M., 3. P. Sp. z o.o., 4. PINB-a/a". Nie ma przy tym wątpliwości, iż żaden z ww. podmiotów nie jest (ani nie był) stroną postępowania w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, w zakresie dotyczącym meritum odmownego rozstrzygnięcia WWINB, byłoby, w ocenie Sądu, przedwczesne i jako takie – niezasadne.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł, oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł – łącznie 997 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni wskazania i oceny prawne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim raz jeszcze zweryfikuje prawidłowość Projektu Zamiennego, zwłaszcza w kontekście wytyków zawartych w zaskarżonej decyzji WWINB oraz wyjaśnień Skarżącej zamieszczonych w skardze, a także ewentualnie przez nią przedstawionych w toku dalszego postępowania naprawczego.