IV SA/Po 275/22

IV SA/Po 275/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1866/22 - Wyrok NSA z 2023-12-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 50-51, art. 52, art. 3 pkt 9, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 roku (sygn. akt IV SA/Po 909/18), uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 03 sierpnia 2018r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w T. , ze względu na naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1583/20) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w T. wobec skierowania obowiązku do osób nie będących stroną w sprawie z pominięciem strony postępowania, co stanowi naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2021r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 06 marca 2018 r. ([...]) w części wskazującej adresata obowiązku – dokonania rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność Powiatu [...] i uporządkowania teren nieruchomości i w tym miejscu orzekł o nałożeniu powyższych obowiązków w całości na Pana Z. T., a w pozostałej części utrzymał wskazaną decyzję organu I instancji w mocy.
Powyższa decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z pismem Burmistrz Miasta z 11 maja 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia (bramy wjazdowej) o wysokości 140 cm w najniższym miejscu i 173 cm w najwyższym miejscu, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w T. (k. [...] akt adm. I inst. [...] tom). Szerokość bramy wynosi 475 cm ze słupkami. Brama uniemożliwia wjazd na działki nr [...] i [...] będące własnością Miasta T..
Decyzją z dnia 19 września 2017 roku (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Staroście dokonać rozbiórkę ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] położnej w T. oraz uporządkować teren tej nieruchomości w zakreślonym terminie. Na skutek odwołania M. T. oraz W. T. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 06 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. T. dokonanie rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej w T. , stanowiącej własność Powiatu [...], oraz obowiązał ją do uporządkowania terenu nieruchomości, albowiem brama uniemożliwia dostęp do drogi publicznej działce oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej T.. Decyzją z dnia 03 sierpnia 2018 r. ([...]), Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 roku (sygn. akt IV SA/Po 909/18), uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Decyzją z dnia 22 lipca 2020 roku [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 06 marca 2018 r. ([...]) w części wskazującej adresata obowiązku i w tym miejscu orzekł o nałożeniu obowiązku rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność powiatu i uporządkowania teren nieruchomości na: 1. M. T., 2. W. T., a w pozostałej części utrzymał wskazaną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2021r. (sygn. akt IV SA/Po 1583/20) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2020r. Sąd polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie poglądu prawnego, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Organ miał ponadto poprawnie ustalić strony postępowania, w szczególności następcę prawnego inwestora i zapewnić mu udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 k.p.a. Następnie poddać analizie przesłanki ustawowe wobec których uzasadnione może być wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku rozbiórki bramy, a dzięki wyczerpującemu uzasadnieniu decyzji, umożliwić sądową kontrolę działań organu administracji. Organ miał także zwrócić szczególną uwagę w zakresie konstruowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia tych kwestii, które organ powinien był zrealizować w wykonaniu wytycznych Sądu z wyroku z dnia 16 stycznia 2019 roku, sygn. akt. IV SA/Po 909/18, z zastrzeżeniem dotyczących skierowania nakazu rozbiórki do inwestora.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Z. T. do wyjaśnienia czy jako następca prawny po zmarłej J. T. podtrzymuje jej odwołanie z dnia 19 marca 2018 r. od decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2018 r. (k. [...] akt adm. II inst.).
W związku z otrzymanym wezwaniem Z. T. pismem z dnia 16 lipca 2021 r. (k. [...] akt adm. II inst.) wskazał, że to jego zmarła żona zajmowała się wszelkimi sprawami administracyjno-biurowymi. Stwierdził, że jego zdaniem jeśli J. T. wniosła jakieś odwołanie, to było ono słuszne i konieczne. Dalej wyjaśnił, że od [...] lat nie mieszka pod adresem ul. [...] w T. i że jego dzieci, jako jedyni współwłaściciele, po śmierci żony sprzedały dom położony na tej nieruchomości osobie trzeciej. Z uwagi na to wskazał, że nie ma żadnego dostępu do tej nieruchomości, a dodatkowo, że mieszka ponad [...] km od T. i nic nie może zrobić w tej sprawie. Zwrócił się także o pisemne wyjaśnienie stanu sprawy z uwagi na niemożność pojawienia się w siedzibie organu. Z. T. prosił także o wyjaśnienie jakie kroki powinien podjąć w sprawie skoro nie ma żadnych praw do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postepowania, ponieważ już ponad [...] lat nie jest jej właścicielem.
W odpowiedzi na to pismo organ w dniu 5 sierpnia 2021 r. (k. [...] akt adm. II inst.) pisemnie poinformował Z. T. o dotychczasowym przebiegu i ustaleniach w sprawie. Dodatkowo poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 30 września 2021 r.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. (k. [...] akt adm. II inst.) Z. T. podtrzymał uprzednio złożone wyjaśnienia. Zauważył, że nie uzyskał od organu odpowiedzi na pytanie jak powinien zachować się w niniejszej sprawie. Ponownie przywołał okoliczność, że od [...] lat nie jest właścicielem domu w T. , a dom obecnie jest własnością osoby spoza jego rodziny. Następnie odniósł się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., zgodnie z którymi nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora jest dopuszczalne, gdy nie będąc właścicielem nieruchomości może obowiązek ten zrealizować, mając dostęp do nieruchomości, na której samowola została wybudowana. Następnie wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, z którego wynika tożsamy wniosek. Końcowo stwierdził, że nie uważa, że powinien być osobą, która ma być w tej sprawie stroną.
Decyzją z dnia 30 września 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania zmarłej J. T. podtrzymanego przez następcę prawnego Z. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 06 marca 2018r. uchylił decyzję organu I instancji w części wskazującej adresata obowiązku - dokonania rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność Powiatu [...] i uporządkowania terenu nieruchomości i orzekł o nałożeniu ww. obowiązków w całości na Z. T. i w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany jest wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r. oraz z dnia 16 stycznia 2019 r. m.in. dotyczącymi ustalenia, że Z. T. posiada [...] udział w spadku po zmarłej J. T. i jest jej jedynym spadkobiercą.
Przedmiotem postępowania jest budowa ogrodzenia (bramy) powstałego w obecnej formie w 2015r., położonego w T. przy ul. [...], na działce o nr ewid [...], stanowiącej własność Powiatu [...]. Inwestorem ogrodzenia była J. T..
Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a dokładnie art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 23. Wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, mimo że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wymagało zgłoszenia, to należy zbadać jego zgodność m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na regulacje Prawa budowlanego dotyczące doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. art. 50-51.
Organ wskazał, że w sprawie ustalono, że właścicielem gruntu na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie (brama) od [...] lutego 2013 r. jest Powiat [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił także, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej nr XVIII 191/08 w dniu 18 września 2008r i zgodnie z zapisami tego planu działka nr [...] obręb [...] T. D położona jest na terenie oznaczonym w planie [...] tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - ulicy lokalnej. Organ wskazał, że jak wynika z uzupełnionego materiału dowodowego przedmiotowe ogrodzenie (brama) znajduje się na części działki oznaczonej w planie jako [...]. Organ stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z zapisami planu, ponieważ zabudowa działki [...] uniemożliwia dostęp do działki publicznej nr [...]. Z uwagi na to zdaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego ziściła się przesłanka z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie może być podstaw do zastosowania obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a zasadne jest orzeczenie o rozbiórce ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność Powiatu [...].
Dalej organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż mogłoby to prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Następnie wskazał, że zgodnie z zalecaniami WSA w Poznaniu Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił pogląd prawny, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Organ odwoławczy ustalił na nowo strony postępowania i zapewnił im udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 k.p.a. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana prawidłowo, jednakże z uwagi zmianę adresata decyzji (nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora) orzekł kasacyjno - reformacyjnie i wskazał nowego zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w sentencji niniejszej decyzji, Z. T..
Skargę na powyższą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Z. T. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o uwzględnienie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w celu wykazania faktu, że brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia (bramy) oraz że nie jest właściwym adresatem przedmiotowego nakazu ponieważ nie ma możliwości jego wykonania gdyż nie dysponuje władztwem, czy też jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości oraz do przedmiotowego ogrodzenia (brama) tam zlokalizowanego.
Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 przez ich niewłaściwe zastosowanie i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane przez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że na Skarżącym spoczywa obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia (bramy) i uporządkowania terenu nieruchomości w sytuacji gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie ma on możliwości jej wykonania, gdyż nie posiada takich uprawnień do władania przedmiotowym urządzeniem budowlanym (ogrodzenie wraz z bramą) oraz nieruchomością na której jest ono zlokalizowane, które pozwoliłyby mu na realizację tego obowiązku (nakazu),
Zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia (bramy) oraz że Skarżący jest właściwym adresatem przedmiotowego nakazu mimo, że nie ma możliwości go wykonać gdyż nie dysponuje władztwem czy też nie posiada jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości oraz ogrodzenia (bramy) tam zlokalizowanego.
W uzasadnieniu Skarżący przywołał przebieg postępowania w sprawie. Zdaniem Z. T. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w sposób właściwy wystąpienia ustawowej przesłanki, umożliwiającej zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Skarżącego w sprawie nie zachodzi niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono w nim wymagań odnośnie zakazu zabudowy, lokalizacji czy ograniczenia w stosowaniu ogrodzeń (bram). Zdaniem Skarżącego aby można było mówić o istotnym odstępstwie od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego najpierw należy stwierdzić, że w planie tym zawarty został określony wymóg, który w toku realizacji obiektu budowlanego został przekroczony i dopiero to przekroczenie może zostać poddać ocenie pod kątem tego, czy można je uznać za istotne odstępstwo, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Dalej Skarżący wskazał, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przesłanką zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę prawną nakazu rozbiórki ogrodzeń nie jest samo naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale to że ogrodzenie zostało wykonane "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków" określonych w przepisach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Z. T. nie można uznać, że ziściły się przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym w ustalonym stanie faktycznym dot. przedmiotowego ogrodzenia wraz z bramą, które jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9) związanym funkcjonalnie z obiektem budowlanym (domem mieszkalnym wielorodzinnym), służącym do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego, gdyż nie powstało ono w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Skarżącego w chwili wykonania (we wrześniu 2015r.) przedmiotowego ogrodzenia wraz bramą jego realizacja była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Dalej Z. T. podniósł, że organ naruszył także art. 52 ustawy Prawo budowlane, nie respektując złożonych przez niego dwukrotnie pisemnych oświadczeń w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, z których jednoznacznie wynikało, że nie powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest w stanie jej wykonać. Dalej Skarżący przywołał kwestie podnoszone w rzeczonych pismach, odnośnie tego, że nie jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy od [...] lat, a także, że jego córka M. T. od 28 stycznia 1988r., zaś syn W. T. od 7 maja 2003 r. - zostali jego jedynymi współwłaścicielami. Następnie wskazał, że w dniu 22 października 2020r., dzieci sprzedały dom mieszkalny wielorodzinny położonego na działkach nr [...] oraz [...] i [...]. Z uwagi na to wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Inspektora Nadzoru Budowlanego nie przysługiwało mu prawo do rozporządzania (władania) przedmiotową nieruchomością z tego tytułu, że jest spadkobiorcą (następca prawny) J. T.. Należy też mieć zdaniem Skarżącego na uwadze, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Samo posiadanie przymiotu inwestora, właściciela czy zarządcy, w wielu sytuacjach faktycznych nie przekłada się na prawną i faktyczna możliwość wykonania nałożonego na nie obowiązku.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).
Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę jest, co do zasady, związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. IV SA/Po 1583/20, a także wyrażonymi w poprzednio wydanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Po 909/18, przy czym zakres związania pierwszym wydanym wyrokiem w sprawie został oceniany w sprawie IV SA/Po 1583/20.
W wyroku z 16 stycznia 2019r. Sąd wskazał, że sprawę kluczową kwestią pozostaje przeznaczenie terenu działki nr [...] i konkretna lokalizacja na nim spornej bramy wjazdowej. Z akt sprawy nie wynika, czy w ogóle, a jeśli tak to na jakiej części działki nr [...] posadowiona jest sporna brama. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że organy nie wyjaśniły rozbieżności wynikającej z zestawienia dokumentów wskazujących na przeznaczenie spornej działki częściowo pod drogę lokalną, jak również w całości pod drogę powiatową. Sąd wskazał, że w świetle art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2017, poz. 1332) organ nie wyjaśnił, czy inwestorka dysponowała nieruchomością - na której zlokalizowana jest sporna brama wjazdowa - na cele budowlane.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie wyjaśnienie i udokumentowanie (1) kwestii lokalizacji spornej bramy, (2) kwestii przeznaczenia terenu, na którym brama jest zlokalizowana oraz (3) kwestii dysponowania przez J. T. - nieruchomością na której brama jest zlokalizowana - na cele budowlane.
W kolejnym wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. Sąd wskazał, że w poprzednio wydanym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 roku przyjęto, że w sytuacji gdy inwestor zrealizował obiekt na działce, której nie był właścicielem, to obowiązek rozbiórki takiego obiektu powinien obciążać tego inwestora. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy po wydaniu wyroku z 16 stycznia 2019r., miała miejsce zmiana istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej – w dniu 27 maja 2019r. nastąpiła śmierć inwestora – J. T.. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020r. wydanej już po śmierci inwestora. W wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. Sąd przyjął, że nakaz rozbiórki może zostać nałożony jako obowiązek o charakterze majątkowym, podlegający dziedziczeniu, na poprawnie ustalonych następców prawnych inwestora. Dopuszczalne jest także nałożenie obowiązku rozbiórki na podmiot będący następcą prawnym zmarłego inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano sporną bramę. Przy czym Sąd pokreślił, że nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora (jego następców prawnych) jest dopuszczalne, gdy nie będąc właścicielami nieruchomości, mogą obowiązek ten realizować, mając dostęp do nieruchomości, na której samowola została wybudowana. Nadto Sąd przyjął, że analiza akt administracyjnych sprawy doprowadziła do przekonania, że spadkobiercami J. T. są w mocy ustawy jej mąż Z. L. T., oraz jej dzieci M. A. T., M. J. T. oraz W. E. T., każdy w udziale wynoszącym Ľ części. Ostatecznie wszelkie aktywa spadkowe po J. T. zostały przeniesione, w wyniku przeniesienia udziałów spadkowych dzieci, na jej męża Z. T..
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd polecił organowi II instancji uwzględnienie poglądu prawnego, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Zatem obowiązkiem organu było poprawne ustalenie strony postępowania, w szczególności następcy prawnego inwestora i zapewnić mu udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 k.p.a. Następnie poddać analizie przesłanki ustawowe wobec których uzasadnione może być wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku rozbiórki bramy, a dzięki wyczerpującemu uzasadnieniu decyzji, umożliwi sądową kontrolę działań organu administracji. Organ zwrócić miał szczególną uwagę w zakresie konstruowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia tych kwestii, które organ powinien był zrealizować w wykonaniu wytycznych Sądu z wyroku z dnia 16 stycznia 2019 roku, sygn. akt. IV SA/Po 909/18, z zastrzeżeniem kwestii dotyczących skierowania nakazu rozbiórki do inwestora.
W tym stanie sprawy, po ponownym jej rozpatrzeniu Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1583/20 oraz z dnia 16 stycznia 2019 roku, sygn. akt. IV SA/Po 909/18 w zakresie wskazanym w wyroku z 27 stycznia 2021r. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ II instancji nie zastosował się do poczynionych wskazań w całości.
Organ, co prawda wyjaśnił kwestie zlecone mu w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. i przeanalizował usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia ustalając, że właścicielem gruntu (dz. nr [...]), na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie (brama) od [...] lutego 2013r. jest Powiat [...] (akt notarialny Repertorium A numer [...]), k. [...] i k. [...] akt adm. I inst. Ustalił także, że działka nr [...] obręb [...] T. położona jest na terenie oznaczonym w Uchwale Nr XVIII/191/08 Rady Miejskiej z dnia 18 września 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto T. , zmienionej Uchwałą Nr XXIII/239/09 Rady Miejskiej z dnia 12 lutego 2009r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto T. - jako [...] tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - ulicy lokalnej. Co najistotniejsze, Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił także, że przedmiotowe ogrodzenie (brama) znajduje się na części powyższej działki nr [...] oznaczonej w planie jako [...] (k. [...]-[...], [...]-[...]. akt adm. I inst.).
Z postanowień planu (rozdział 8 § 12 pkt 1 i 2 Planu) wynika, iż działka musi umożliwiać dostęp do drogi publicznej oraz dojścia i dojazdy. Natomiast w rozdziale 13 § 23 pkt 1 zawarto postanowienie: "Na terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia [...] obowiązuje zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, zwłaszcza lokalizowania obiektów tymczasowych nie związanych z zabudową budynku głównego za wyjątkiem okresowego wykorzystywania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej oraz w pkt. 3 zakaz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej".
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako: "Prawo budowlane" lub "p.b.") w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471) w zw. z art. 25 tej ustawy zmieniającej
Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-52 p.b. wskazać należy po pierwsze, że zasadność i prawidłowość prowadzenia przedmiotowego postępowania w świetle prawa budowlanego nie została zakwestionowana przez WSA w Poznaniu w wydanym w sprawie pierwszym i prawomocnym wyroku z 16 stycznia 2019 r. Wyjaśnić, zatem należy że na podstawie przepisów Prawa budowlanego wykonanie budowy ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. ogrodzenia zostały zaliczone do urządzeń budowlanych związanych z budynkiem. Natomiast w przypadku, gdy ogrodzenie zostało wybudowane na działce nie posiadającej budynku, należy je zakwalifikować jako budowlę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Na posadowienie ogrodzenia o wysokości do 2,20m nie jest także wymagane skuteczne zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego. Jednakże, jak słusznie zauważył Inspektor Nadzoru Budowlanego , organy były w takim przypadku uprawnione do prowadzenia postępowania naprawczego, ponieważ art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b., a więc w tej części, która dotyczy istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w przepisach, oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego mogą być stosowane do wykonanych robót budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi.
Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2342/10 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), ograniczenie wolności budowlanej wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń tych zaliczył również to wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Dlatego art. 4 p.b. nie daje właścicielowi nieograniczonego uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 259/12, CBOSA).
Wskazać należy, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Nr XVIII191/08 Rady Miejskiej z dnia 19 września 2008r. zmieniony Uchwałą Nr XXIII/239/09 Rady Miejskiej z dnia 12 lutego 2009r. Zgodnie z obowiązującymi w dniu wykonania bramy postanowieniami Planu działka nr [...] obręb [...] T. położona jest na terenie oznaczonym w planie [...] tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - ulicy lokalnej. Niemniej jednak jak wynika z uzupełnionego materiału dowodowego przedmiotowe ogrodzenie (brama) znajduje się na części tej działki oznaczonej w planie jako [...], [...]. Z postanowień Planu dotyczących terenów [...], [...] (rozdział 8 § 12 pkt 1 i 2) wynika, iż wydzielenie działki budowlanej dla zabudowy musi umożliwiać właściwe zagospodarowanie terenu, w szczególności dotyczy to dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustaleniami planu oraz dojścia i dojazdy. Nadto z postanowienia § 23 pkt 1 wynika, że na terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia [...], [...], [...], [...] obowiązuje zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, zwłaszcza lokalizowania obiektów tymczasowych nie związanych z zabudową budynku głównego za wyjątkiem okresowego wykorzystywania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej oraz w pkt. 3 zakaz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej.
Zatem badając zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy słusznie uznały, że wybudowanie w 2015r. przedmiotowej bramy jest niezgodne z obowiązującymi wówczas postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto T. ". Sporna zabudowa działki [...] uniemożliwia dostęp do działki nr [...] i dalej do działek budowlanych. Nie ma racji w tym zakresie Skarżący twierdząc, że nie wprowadzono w m.p.z.p. w ogóle wymagań odnośnie zakazów zabudowy, lokalizacji czy ograniczenia w stosowaniu ogrodzeń (bram). Zakaz taki wynika z przywołanych wyżej postanowień Planu, zwłaszcza z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 określającego zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej, dojść i dojazdów, a także § 23 pkt 1 odnoszącego się do zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów [...] i [...]. Nie sposób jest uznać za właściwe twierdzenie, jak tego domaga się Skarżący, że każdy obiekt, którego wybudowanie nie jest pożądane na danym terenie powinien być wymieniony jako element katalogu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 p.b. i art. 51 p.b. wszczynane jest m.in. w przypadkach stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W tym wypadku organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Przepis art. 51 p.b. w ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje m.in. rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast ust. 7 tego przepisu stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Stwierdzić, należy że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w związku z czym, na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Ponadto, zgodnie ze zdaniem wstępnym art. 51 Prawa budowlanego, przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nakaz rozbiórki może być stosowany także w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, to należy uznać, że w powołanym art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, chodzi także o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego na tej samej podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być stosowany także do robót budowlanych, które zostały już zakończone. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 151/17, CBOSA). Tym samym słusznie organy nadzoru budowalnego prowadziły postępowanie naprawcze w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami – tu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaznaczyć również należy, iż w postępowaniu naprawczym organy obowiązane są do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 51 p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępna CBOSA) wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17, CBOSA). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, CBOSA). Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że J. T. samowolnie przeprowadziła roboty budowlane polegające na budowie bramy na działce gruntu, w stosunku do której nie wykazała się posiadaniem prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Ogrodzenie (brama) zlokalizowane jest na działce oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] w T. , stanowiącej własność Powiatu [...].
Podsumowując, skoro J. T. samowolnie przeprowadziła roboty budowlane na nieruchomości bez prawa do dysponowania nią na cele budowlane, a dodatkowo przedmiotowe ogrodzenie (brama) jest niezgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy słusznie uznały, że nie było prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowe było orzeczenie o nałożeniu obowiązku rozbiórki spornego ogrodzenia (bramy).
Jednakże, Inspektorowi Nadzoru Budowlanego umknęło, że Sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. przesądził, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 był inwestor (następca prawny inwestora), chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób, a także gdy inwestor nie dysponując prawem do nieruchomości nie ma możliwości wykonania obowiązku rozbiórki spornego obiektu (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, CBOSA; z 17.12.2019 r., II OSK 3190/18, LEX nr 2771505).
Organ odwoławczy uwzględnił zgodnie z zaleceniami Sądu, że z akt sprawy wynikało, że spadek po zmarłej inwestorce – J. T. nabył jej mąż Z. T.. Dalej organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił pogląd prawny, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Organ odwoławczy ustalił na nowo strony postępowania, którą stał się w miejsce J. T. Z. T. i zapewnił mu udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 k.p.a.
Jednakże Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął wskazanie Sądu zgodnie z którym, nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora (jego następców prawnych) jest dopuszczalne, gdy nie będąc właścicielami nieruchomości, mogą obowiązek ten realizować, mając dostęp do nieruchomości, na której samowola została wybudowana.
Z akt administracyjnych wynika, że jeszcze przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, Z. T. w pismach z 16 lipca 2021r. oraz z 10 sierpnia 2021r. informował organ, że mieszka w miejscowości oddalonej o [...] km od T. i nie ma żadnej możliwości dokonania rozbiórki obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Aktualnie nieruchomość położona przy ul. [...] w T. , znajduje się we własności nieznanej mu osoby trzeciej i nie ma on do niej dostępu. Tym samym podnosił, że nałożenie na niego obowiązku rozbiórki było niedopuszczalne z uwagi na jego brak dostępu do nieruchomości, na której wybudowana została samowola budowlana. Okoliczności te zostały podniesione także w skardze do Sądu.
Organ odwoławczy zupełnie pominął tą kwestię i nie wypowiedział się w tym zakresie, czy nakaz rozbiórki bramy skierowany do Z. T. może być przez niego zrealizowany. W ocenie Sądu podnoszone przez Skarżącego okoliczności winny być przez organ wyjaśnione, uprawdopodobnione i jednoznacznie rozstrzygnięte. Jakkolwiek, z treści przedłożonych przez Skarżącego pism wynika, że nie ma on możliwości wykonania nałożonego nie niego obowiązku. Jeżeli organ w toku ponownego postępowania w tym zakresie potwierdzi twierdzenia Skarżącego dotyczące braku możliwości wykonania nałożonych obowiązków, to zgodnie z art. 52 Prawa budowanego przedmiotowy obowiązek organ nałoży na właściciela nieruchomości, na której samowola budowlana się znajduje.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za zasadne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r., jak orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni wyjaśnienia Skarżącego odnośnie niemożności wykonania przez niego rozbiórki, wezwie go na okoliczność uprawdopodobnienia niemożności wykonania rozbiórki do przedstawienia oryginałów dokumentów, jakie tym zakresie zostały dołączone do skargi w kserokopiach. W oparciu o poczynione ustalenia rozważy nałożenie obowiązku rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce nr [...] w T. przy ul. [...] na właściciela działki nr [...].
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącego zasądzono kwotę 500 zł, na którą składał się uiszczony wpis od skargi na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193).
W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 21 marca 2022r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 134 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.