IV SA/PO 271/24

IV SA/Po 271/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Zarządu Powiatu W. z dnia 11 maja 2023 r. znak [...], [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. w związku z art. 19 ust. 2 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) - dalej: u.d.p. – utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Powiatu W. (Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu W. na podstawie uchwały nr [...] z dnia 27 października 2022 r.) z dnia 11 maja 2023 r. znak [...], [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowienia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
W dniu 8 lipca 2022 r. Burmistrz Miasta W. wystąpił w sprawie znak [...] do Zarządu Powiatu W. (dalej również: Zarząd Powiatu; zarządca drogi; organ I instancji), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu maks. 13 budynków, w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków mieszkalno-usługowych i budynków usługowych, z podziemnymi i naziemnymi garażami wielostanowiskowymi wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w tym układem komunikacyjnym i parkingami dla samochodów osobowych, w ramach zadania: budowa osiedla "P. " - rewitalizacja terenów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w m. W..
Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W. (dalej: Dyrektor PZD w W. ), działając z upoważnienia Zarządu Powiatu W. , po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz Miasta W. , postanowieniem nr [...] z dnia 20 lipca 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia Zarząd Powiatu stwierdził, że inwestycja na taką skalę wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu; liczba budynków oraz kondygnacji (do piętnastu) wskazuje, że ruch drogowy w obrębie inwestycji znacznie wzrośnie; podobna sytuacja będzie miała miejsce w obrębie skrzyżowań drogi powiatowej (ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...]), co doprowadzi to do tzw. efektu "wąskiego gardła" czyli do kongestii, w wyniku której przekroczona zostanie zdolność przepustowa na drodze. Zarządca drogi powołał się w tym względzie na pomiar ruchu drogowego wykonany w lipcu 2022 r. przez zewnętrzną firmę, który obejmował odcinek od ul. [...] do ul. [...], wskazując na to, że średni dobowy ruch wyniósł 4195 pojazdów na dobę; wyniki pomiarów zestawiono z wynikami pomiarów przeprowadzonych na tej samej drodze w listopadzie 2018 r. i stwierdzono, że ruch drogowy w lipcu 2022 r. był większy o ok. 300% w porównaniu z ostatnim badaniem przeprowadzonym w 2018 r.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia T. P. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 5 października 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało m.in. na to, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane przez podmiot do tego nieumocowany, gdyż uchwała nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia 15 listopada 2012 r. nie obejmuje upoważnienia Dyrektora PZD w W. do wydawania postanowień wydawanych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, wytykając wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium zaleciło, aby ponownie rozpoznając sprawę, organ odniósł się do zarzutów inwestora dotyczących: wadliwości dokonanego pomiaru ruchu drogowego poprzez wykonanie go w okresie niemiarodajnym oraz niemogącym odzwierciedlać rzeczywistego natężenia ruchu na tym terenie, bezpodstawnego przyjęcia, że ruch spowodowany inwestycją wnioskodawcy doprowadzi do zapełnienia parkingów sąsiadujących, a także bezpodstawnego przyjęcia, że inwestycja wnioskodawcy może spowodować zagrożenie w ruchu.
Postanowieniem nr [...] z dnia 7 listopada 2022 r. Dyrektor PZD w W. , działając z upoważnienia Zarządu Powiatu W. (na podstawie uchwały nr [...] z dnia 27 października 2022 r.), ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.
W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor PZD w W. powołał się na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia 27 października 2022 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, opiniowania wniosków dotyczących inwestycji drogowych, a także do poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań, w zakresie zadań realizowanych przez Powiatowy Zarząd Dróg w W. .
Zarządca drogi wyjaśnił, że zlecił wykonanie pomiaru natężenia ruchu wraz z prognozą ruchu podmiotowi zewnętrznemu - R. , który specjalizuje się w wykonywaniu tego typu prac, w tym również dla jednostek publicznych; prognoza została wykonana przez P. O., która posiada uprawnienia do projektowania w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń; prognoza zakłada obliczenie natężenia ruchu bez uwzględnienia inwestycji, jaką jest "P. " oraz z uwzględnieniem inwestycji "P. ". Zdaniem organu I instancji, na podstawie sporządzonej prognozy dla przedmiotowej inwestycji "zasadne są obawy, że planowana inwestycja generować będzie bardzo duży ruch pojazdów w stosunku do występujących natężeń ruchu, ponadto sama lokalizacja zjazdu w obszarze wpływu skrzyżowania do inwestycji na taką skalę będzie mieć bezpośredni wpływ na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu".
T. P. w zażaleniu na to postanowienie zarzucił naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez brak zastosowania się do wskazań i wytycznych zawartych we wcześniejszym postanowieniu Kolegium z dnia 5 października 2022 r. naruszenie art. 106 § 1 oraz art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. i bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja może spowodować zagrożenie w ruchu, podczas gdy okoliczność ta nie została w żaden sposób wykazana przez organ opiniujący, a w konsekwencji, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na błędnym stanie faktycznym.
Kolegium postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ II instancji uznał za zasadny zarzut odwołania, że skoro obecnie na działkach wskazanych w zamierzeniu inwestycyjnym znajduje się zakład przemysłowy, generujący znaczne natężenie ruchu drogowego, a w momencie wykonania zamierzenia inwestycyjnego zakład przemysłowy zostanie zamknięty, zaś w jego miejscu powstanie zabudowa wielorodzinna, to niezbędnym jest dokonanie prognozy ruchu bez uwzględnienia inwestycji "P. ", a z uwzględnieniem zakładu przemysłowego, jak również prognozy ruchu z uwzględnieniem inwestycji "P. ", a bez uwzględnienia zakładu przemysłowego. Zdaniem Kolegium, tylko taka prognoza odzwierciedli rzeczywistą zmianę natężenia ruchu wskutek realizacji planowanej inwestycji, gdyż należy wziąć pod uwagę również zmniejszenie natężenia ruchu w momencie zamknięcia zakładu przemysłowego. Kolegium stwierdziło, że prognoza wykonana przez P. O. całkowicie pomijała ten wątek. Istotne wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła również kwestia miarodajności okresu, w jakim zostały przeprowadzone pomiary, gdyż dni 2 i 3 listopada 2022 r. stanowią okres przypadający bezpośrednio po święcie 1 Listopada; w szczególności dzień 2 listopada ("Dzień Zaduszny") w sposób oczywisty wiąże się ze zwiększonym ruchem związanym z tłumnym odwiedzaniem cmentarzy oraz powrotem do domów rodzinnych. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wykazał (z uwzględnieniem stosownych analiz), że ewentualne zwiększenie ruchu drogowego spowodowane inwestycją wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w stopniu uzasadniającym odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Dyrektor PZD w W. postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. powołał jako biegłego P. O. do dokonania pomiarów natężenia ruchu oraz sporządzenia prognozy ruchu ze wskazaniem dni, w jakich należy dokonać pomiarów (18 i 19 kwietnia 2023 r.), oraz wariantów prognozy (analizy), tj. bez uwzględnienia inwestycji "P. ", a z uwzględnieniem zakładu przemysłowego, jak również z uwzględnieniem inwestycji "P. ", lecz bez uwzględnienia zakładu przemysłowego.
Z kolei postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 13 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a., odmówił wyłączenia powołanej biegłej od udziału w przedmiotowej sprawie.
Następnie, po sporządzeniu przedmiotowej prognozy przez wyznaczonego biegłego, Dyrektor PZD w W. postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r. znak [...], [...] kolejny raz odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu maks. 13 budynków, w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków mieszkalno-usługowych i budynków usługowych, z podziemnymi i naziemnymi garażami wielostanowiskowymi wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym układem komunikacyjnym i parkingami dla samochodów osobowych, w ramach zadania: budowa osiedla "P. " - rewitalizacja terenów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w m. W..
Zarządca drogi wyjaśnił, że w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego powołano biegłą P. O. do wykonania pomiarów natężenia ruchu oraz sporządzenia prognozy ruchu dla drogi powiatowej nr [...] w W. . - ul. [...] na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Sporządzona przez biegłą prognoza zakłada obliczenie natężenia ruchu bez uwzględnienia inwestycji "P. " z uwzględnieniem zakładu przemysłowego, jak i z uwzględnieniem inwestycji "P. " bez uwzględnienia zakładu przemysłowego. Wartość wskaźnika rocznego procentowego wzrostu ruchu (WRW) została obliczona na podstawie wskaźnika rocznego procentowego wzrostu PKB. Prognozę natężenia ruchu sporządzono [w dniu 30 kwietnia 2023 r.] na podstawie pomiarów ruchu wykonanych w dniu 19 kwietnia 2023 r. Zdaniem organu I instancji, sporządzona prognoza dla inwestycji wskazanej we wniosku, w jej maksymalnym rozmiarze, potwierdziła obawy, że "planowana inwestycja generować będzie bardzo duży ruch pojazdów w stosunku do występujących natężeń ruchu, ponadto sama lokalizacja zjazdu w obszarze wpływu skrzyżowania do inwestycji na taką skalę będzie mieć bezpośredni wpływ na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu". Liczba budynków oraz kondygnacji (do piętnastu) wskazuje, że ruch drogowy w obrębie inwestycji znacznie wzrośnie. Podobna sytuacja będzie miała miejsce w obrębie skrzyżowań drogi powiatowej (ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...]). Doprowadzi to do tzw. efektu "wąskiego gardła" czyli do kongestii, w wyniku której przekroczona zostanie zdolność przepustowa na drodze.
Inwestor w zażaleniu na to postanowienie zarzucił naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez brak wyłączenia wydającego opinię w sprawie biegłego, podczas gdy istniały przesłanki do jego wyłączenia na podstawie tych przepisów, bowiem biegła brała udział w wydaniu opinii stanowiącej bezpośrednią podstawę do wydania uprzednio zakwestionowanego i uchylonego postanowienia, a wcześniej orzekające w sprawie Kolegium wskazało na liczne błędy i nieprawidłowości opinii, która to okoliczność może stanowić o uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności biegłej; 2) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. poprzez: a) przekroczenie zakresu kompetencyjnego organu opiniującego, tj. odniesienie się do kwestii niepodlegających badaniu na etapie postępowania sądowego (np. kwestii zjazdu na nieruchomość, które to okoliczności są badane na etapie pozwolenia na budowę lub osobnego postępowania w przedmiocie udzielania zgody na lokalizację zjazdu), b) "oparcie swojego rozstrzygnięcia na ogólnych, niemających pokrycia w materiale dowodowym przypuszczeniach organu I instancji co do możliwych oraz potencjalnych skutków wydania uzgodnienia co do obsługi komunikacyjnej".
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 listopada 2023 r., przywołało art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 u.d.p., zaznaczając, że do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg; ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Ponadto, odwołując się do art. 35 ust. 3 u.d.p., organ II instancji stwierdził, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu; zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym; bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p.
Organ odwoławczy zauważył, że sporządzona w dniu 30 kwietnia 2023 r. przez biegłą P. O. prognoza ruchu dla drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], uwzględniała wytyczne zawarte we wcześniejszym postanowieniu Kolegium z dnia 18 stycznia 2023 r.; prognoza zakłada obliczenie natężenia ruchu bez uwzględnienia inwestycji "P. ", a z uwzględnieniem zakładu przemysłowego oraz z uwzględnieniem inwestycji "P. ", a bez uwzględnienia zakładu przemysłowego; wartość wskaźnika rocznego procentowego wzrostu ruchu (WRW) obliczono na podstawie wskaźnika rocznego procentowego wzrostu PKB; prognozę natężenia ruchu sporządzono na podstawie pomiarów ruchu wykonanych w dniu 19 kwietnia 2023 r.
Kolegium stwierdziło, że prognoza odnosi się do dwóch wariantów inwestycji przedstawionych przez inwestora. W wariancie I planowana inwestycja mogłaby wygenerować dodatkowy ruch samochodowy wynoszący ok. 1782 podróży w ciągu doby, a zatem 3459 (prognozowane natężenie ruchu bez uwzględnienia ruchu związanego z zakładem przemysłowym) + 1782 (prognozowane natężenie ruchu samochodowego generowanego przez planowaną inwestycję) = 5241 pojazdów na dobę, co obrazuje niemal 100% wzrost natężenia ruchu drogowego w stosunku do obecnego natężenia tego ruchu, które jest na wysokim poziomie. W wariancie II planowana inwestycja mogłaby wygenerować dodatkowy ruch samochodowy wynoszący ok. 1284 podróży w ciągu doby, a zatem 3459 (prognozowane natężenie ruchu bez uwzględnienia ruchu związanego z zakładem przemysłowym) + 1284 (prognozowane natężenie ruchu samochodowego generowanego przez planowaną inwestycję) = 4743 pojazdów na dobę.
Wskazując na to, że przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada budowę maks. 13 budynków, przy czym liczba kondygnacji nadziemnych wynosić ma od jednej do piętnastu, organ II instancji stwierdził, że można zatem założyć, że wszystkie budynki mogą mieć maksymalną liczbę piętnastu kondygnacji. W ocenie organu odwoławczego, przy tym założeniu organ I instancji słusznie uznał, że zasadne są obawy, iż planowana inwestycja generować będzie bardzo duży ruch pojazdów w stosunku do występujących obecnie natężeń tego ruchu. Kolegium podzieliło stanowisko zarządy drogi, że inwestycja na taką skalę wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu; liczba budynków oraz kondygnacji wskazuje na to, że ruch drogowy w obrębie inwestycji znacznie wzrośnie; podobna sytuacja będzie miała miejsce w obrębie skrzyżowań drogi powiatowej (ul. [...] z ul. [...] oraz ul. [...] z ul. [...]); doprowadzi to do tzw. efektu "wąskiego gardła" czyli do kongestii, w wyniku której przekroczona zostanie zdolność przepustowa na drodze. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w prognozie wskazano, iż "jeden ze zjazdów do planowanego osiedla znajduje się w obszarze wpływu na skrzyżowanie", co jest niezgodne z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).
Ponadto organ II instancji stwierdził, że niesłuszny jest zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez brak wyłączenia biegłej w sytuacji, gdy wydawała ona wcześniej opinię w rozpatrywanej sprawie, której prawidłowość została zakwestionowana przez organ II instancji. W tym względzie organ odwoławczy argumentował, że biegły nie jest pracownikiem organu, nie wydaje rozstrzygnięć, a zatem nie można uznać, że brał on udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodał, że zarzuty inwestora nie wykazują zaistnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p., Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odniósł się w swoim postanowieniu wyłącznie do kwestii podlegających uzgodnieniu, tj. co do okoliczności wynikających z art. 35 ust. 3 u.d.p., przede wszystkim zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co jest główną przesłanką tego uzgodnienia. Według Kolegium, organ I instancji dokonał stosownej oceny w tym zakresie, opierając się na sporządzonej prognozie, której prawidłowość nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.
W skardze na postanowienie organu II instancji T. P., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zarzutu skarżącego wskazanego w zażaleniu, a w konsekwencji brak wyłączenia biegłego wydającego opinię w sprawie, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego wyłączenia: a) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., gdyż biegły brał udział w wydaniu opinii stanowiącej bezpośrednią podstawę do wydania uprzednio zakwestionowanego i uchylonego postanowienia, b) art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., gdyż Kolegium, uchylając wydane uprzednio postanowienie, wskazało na liczne błędy i nieprawidłowości opinii, a która to okoliczność może stanowić o uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności biegłego; 2) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3 w zw. z "art. 19 ust. 1 pkt 2-4 i 5" u.d.p. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji, któremu zarzucono: a) przekroczenie zakresu kompetencji organu opiniującego, tj. odniesienie się do kwestii niepodlegających badaniu na tym etapie postępowania (np. kwestii zjazdu na nieruchomość, które to okoliczności są badane na etapie pozwolenia na budowę lub osobnego postępowania w przedmiocie udzielania zgody na lokalizację zjazdu), b) oparcie swojego rozstrzygnięcia na ogólnych, niemających pokrycia w materiale dowodowym przypuszczeniach organu I instancji co do "możliwych oraz potencjalnych skutków wydania uzgodnienia co do obsługi komunikacyjnej".
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także po kątem prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są zaś przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżona decyzja lub postanowienie – o ile nie zachodzą podstawy do stwierdzania nieważności lub wznowienia postępowania administracyjnego – mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów prawa materialnego - lit. a) bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów postępowania - lit. c).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji (zarządcy drogi) w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w swej istocie zarzuty strony są zasadne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zakwestionowane postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Takie stanowisko Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych. Sąd celowo wskazuje taką kolejność przepisów, ponieważ we wrześniu 2023 r. doszło do istotnej zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw. Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co nastąpiło zasadniczo z dniem 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy zmieniającej). Ze względu na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] w brzmieniu dotychczasowym.
W związku z tym do ustalania warunków zabudowy zastosowanie znajdują przepisy art. 59 i nast. u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed 24 września 2023 r.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei według art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z modyfikacjami wskazanymi w tym przepisie. Według art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego, czyli niejako etapem postępowania o ustalenie warunków zabudowy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 220/12, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniku tegoż uzgodnienia sąd administracyjny nie może kontrolować w postępowaniu w sprawie ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ uzgodnienie jest przedmiotem odrębnego tzw. wpadkowego postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1163/11, dostępnym jw.).
Postępowanie uzgodnieniowe nie jest zatem celem samym w sobie, lecz dotyczy kwestii wpadkowej i służy załatwieniu sprawy w postępowaniu głównym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu wykładnia prawa materialnego, przedstawiona przez organy obydwu instancji w postępowaniu wpadkowym (uzgodnieniowym) – od której też zależał zakres ustaleń faktycznych, ich ocena prawna i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzgodnieniowej – była po części błędna. Doprowadziła też ona organy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy przepisów postępowania i prawa materialnego, które znajdowały zastosowanie w sprawie.
Przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320) nie określają ścisłych wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z planowaną inwestycją, która jest uzgadniana (a konkretnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Uzgodnienie takie jest wymagane w sprawach przedsięwzięć, które oddziałują na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Charakter funkcjonalny powiązania pomiędzy inwestycją a drogą publiczną może być zróżnicowany. Niemniej jednak, w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych można stwierdzić, że najbardziej eksponowanym przez ustawodawcę zagadnieniem, które przemawia za koniecznością uzgodnienia inwestycji z właściwym zarządcą drogi, jest wystąpienie sytuacji, w której w jej wyniku obiektywnie dojść ma do włączenia do drogi generowanego przez inwestycję ruchu drogowego. Świadczy o tym brzmienie art. 35 ust. 3 u.d.p. Przepis ten stanowi wprost, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi bowiem jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1966/17, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20 i 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 884/22 - dostępne jw.). Takie stanowisko znajduje również swoje potwierdzenie w treści art. 4 pkt 21 i art. 19 ust. 1 u.d.p. Zarządca drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.) podejmuje bowiem działania ukierunkowane na ochronę drogi, tj. mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.).
Zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona na obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę, a jedno z kryteriów uzgodnienia określa wyżej przywołany przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Trzeba jednakże podkreślić, że nie jest to wyłączna przesłanka, którą należy zbadać w postępowaniu wpadkowym. Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest bowiem wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej, który wynika z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych (por.: wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2251/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 134/23 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Po 326/23 - dostępne jw.).
W tym kontekście istotnego znaczenia nabierają zastrzeżenia skarżącego dotyczące naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. i brak wyłączenia biegłego wydającego opinię w sprawie (wykonującego pomiary natężenia ruchu i sporządzającego prognozę). Organ I instancji odmówił takiego wyłączenia postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. i rozstrzygnął sprawę, opierając się na "Prognozie natężenia ruchu drogowego na drodze powiatowej nr [...] w W. (ul. [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]" wykonanej 30 kwietnia 2023 r. na podstawie pomiarów ruchu drogowego z 18 i 19 kwietnia 2023 r. (k. 16 akt adm. I inst.). Autorem tej opinii była P. O., która już wcześniej na zlecenie organu, nie będąc jednak formalnie osobą powołaną jako biegły w sprawie, dokonała pomiarów natężenia ruchu i sporządziła prognozę dotycząca drogi powiatowej nr [...] w W. (ul. [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] (k. 67 akt adm. I inst.).
Kolegium w postanowieniu kasacyjnym z dnia 18 stycznia 2023 r. sformułowało zasadnicze zastrzeżenia co do poprzedniej prognozy z listopada 2022 r. wykonanej przez P. O., zarzucając, że prognoza pomijała ten podstawowy fakt, że obecnie na działkach wskazanych w zamierzeniu inwestycyjnym znajduje się zakład przemysłowy, generujący znaczne natężenie ruchu drogowego, natomiast w momencie wykonania zamierzenia inwestycyjnego zakład przemysłowy zostanie zamknięty, zaś w jego miejscu powstanie zabudowa wielorodzinna. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że niezbędne w takich warunkach jest wykonanie prognozy ruchu bez uwzględnienia inwestycji "P. ", a z uwzględnieniem zakładu przemysłowego, jak również prognozy ruchu z uwzględnieniem inwestycji "P. ", lecz bez uwzględnienia zakładu przemysłowego. Zdaniem organu odwoławczego, tylko taka prognoza odzwierciedli rzeczywistą zmianę natężenia ruchu wskutek realizacji planowanej inwestycji, gdyż należy wziąć pod uwagę również zmniejszenie natężenia ruchu w momencie zamknięcia zakładu przemysłowego. Istotne wątpliwości Kolegium wzbudziła również kwestia miarodajności okresu, w jakim zostały przeprowadzone pomiary, gdyż dni 2 i 3 listopada 2022 r. stanowią okres przypadający bezpośrednio po święcie 1 Listopada, a w szczególności dzień 2 listopada ("Dzień Zaduszny") w sposób oczywisty wiąże się ze zwiększonym ruchem związanym z tłumnym odwiedzaniem cmentarzy oraz powrotem do domów rodzinnych. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie wykazał (z uwzględnieniem stosownych analiz), że ewentualne zwiększenie ruchu drogowego spowodowane przedmiotową inwestycją wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w stopniu uzasadniającym odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w sprawie istotne znaczenie mają następujące kwestie:
- poprzednio organ I instancji, wydając postanowienie z dnia 7 listopada 2022 r., oparł się na "Prognozie ruchu dla drogi powiatowej nr [...] (ulica [...]) zarządzanej przez Powiatowy Zarząd Dróg w W. " sporządzonej w listopadzie 2022 r. przez P. O. (która formalnie nie była ówcześnie powołana biegłym w sprawie) na podstawie pomiarów ruchu drogowego z 2 i 3 listopada 2022 r. wykonanych przez tę samą osobę,
- prognoza i pomiary natężenia ruchu z listopada 2022 r. zasadnie zostały zweryfikowane w sposób negatywny przez organ odwoławczy ze względu na okoliczności wskazane w postanowieniu kasacyjnym Kolegium z dnia 18 stycznia 2023 r.,
- wcześniej pomiary natężenia ruchu w dniach 14 i 15 lipca 2022 r., na podstawie których organ I instancji odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji w postanowieniu z dnia 20 lipca 2022 r., wykonał ten sam podmiot zewnętrzny - R. w G., z którym związana jest zawodowo P. O., która z kolei wykonała pomiary natężenia ruchu i sporządziła prognozę z listopada 2022 r., który to dowód – jak już wspomniano – został zdyskwalifikowany przez organ odwoławczy ze względu na okoliczności wskazane w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2023 r.
W przekonaniu Sądu, w takich warunkach organ I instancji nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia – tak samo negatywnego uzgodnienia, jak poprzednie z dnia 7 listopada 2022 r. – na opinii (prognozie natężenia ruchu) wykonanej przez tę samą osobę, tym razem powołaną na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. jako biegły w sprawie, która wcześniej wykonała całkowicie niemiarodajne pomiary (ze specyficznego okresu pod kątem ruchu drogowego) i analizy natężenia ruchu (bez uwzględnienia uwarunkowań związanych z realizacją inwestycji), które przedstawione zostały w prognozie z listopada 2022 r.
Motywując taki wniosek, należy wyjaśnić, że przepis art. 84 § 2 k.p.a. stanowi, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. - bez rozróżniania, czy chodzi tu o biegłego w znaczeniu procesowym czy też materialnoprawnym. Wobec tego każdy biegły może podlegać wyłączeniu na podstawie czy to art. 24 § 1, czy też art. 24 § 3 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 777/19, dostępny jw.).
Przepis art. 24 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie m.in.: pkt 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; pkt 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, że w okolicznościach tej sprawy, niezależnie od zróżnicowanego podejścia orzecznictwa do kwestii wyłączenia biegłego, zasadne jest przyjęcie rygorystycznego poglądu, że biegły – tak, jak i pracownik organu, który brał udział w wydaniu decyzji – podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy na skutek zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1219/13 (dostępnym jw.), sens art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża się w tym, aby ten sam pracownik nie brał udziału w wydaniu decyzji, w sytuacji gdy już wcześniej wydał "zaskarżoną" decyzję, bez względu na to, czy sprawa jest rozpoznawana przez organy różnych instancji, czy też w toku ponownie prowadzonego postępowania w wyniku wydania orzeczenia kasacyjnego. Taki pracownik jest wyłączony "od udziału w postępowaniu w sprawie", dlatego że brał udział w zaskarżonej decyzji, a okoliczność, że postępowanie toczy się ponownie, dla sprawy wyłączenia pracownika z mocy prawa jest bez znaczenia, gdyż taki pracownik brałby przecież udział "w postępowaniu w sprawie", gdyż sprawa nie uległa zmianie, a jedynie rozpoznawana jest ponownie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika organu ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy.
Należy to w pełni odnieść do sytuacji biegłego sporządzającego podstawowy dowód w sprawie, jakim jest opinia (ekspertyza), na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie. W takiej sytuacji, w przekonaniu Sądu, chodzi zatem o uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości (niezależnie od obiektywnie zachodzącego stanu rzeczy), że opinia biegłego została sporządzona, jak i następnie oceniona przez organ i wykorzystana w postępowaniu uzgodnieniowym z ukierunkowaniem na podtrzymanie wcześniejszego rozstrzygnięcia co do negatywnego uzgodnienia przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.
Sąd nie zgodził się zatem w tym względzie z przeciwnym stanowiskiem Kolegium, przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu.
Trzeba również podkreślić, że w niniejszej sprawie organ I instancji w zasadzie we wszystkich podstawowych ustaleniach bazował na treści przedmiotowej prognozy, której wnioski w istocie inkorporował do wydanego postanowienia. W szczególności trzeba to odnieść do podstawowego wniosku organu, że "planowana inwestycja generować będzie bardzo duży ruch pojazdów osobowych w stosunku do występujących obecnie natężeń ruchu na drodze", a także że "jeden ze zjazdów na planowaną inwestycję zlokalizowany jest w obszarze skrzyżowania, a wygenerowanie dodatkowego ruchu w tym miejscu doprowadzi do zmniejszenia bezpieczeństwa uczestników ruchu" oraz że "zasadne są obawy, że planowana inwestycja generować będzie bardzo duży ruch pojazdów w stosunku do występujących natężeń ruchu, ponadto sama lokalizacja zjazdu w obszarze wpływu skrzyżowania do inwestycji na taką skalę będzie mieć bezpośredni wpływ na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu". Co więcej, organ oparł się w swoich wnioskach na opinii, która zawierała wypowiedzi co do oceny stanu faktycznego na gruncie obowiązujących przepisów prawa (akt subsumcji prawnej), do czego biegły nie był powołany. Tak właśnie należy rozumieć jego wypowiedź w podsumowaniu opinii (prognozy), że "jeden z zjazdów do planowanego osiedla znajduje się w obszarze wpływu na skrzyżowanie, co jest niedozwolone (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych [-] § 55 ust. 2) i może wpłynąć na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego przy istniejącym układzie drogowym" (k. 7 akt adm. I inst.). Biegły jest powołany w sprawie wyłącznie ze względu na posiadanie wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie. Biegły nie jest uprawniony do wykładni i wskazywania organowi sposobu stosowania prawa materialnego, gdyż to należy do kompetencji organu orzekającego w sprawie. W związku z tym dowód z opinii biegłego musi być skoncentrowany wyłącznie na tych kwestiach, które odpowiadają tezie dowodowej i są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie też powinna zostać przeprowadzona ocena tego dowodu przez organ, czego w sprawie również zabrakło - i to również na etapie orzekania przez organ II instancji. Organy rozstrzygające sprawę poprzestały w istocie na przyjęciu, że dokonano uzupełnienia i ponownej oceny materiału dowodowego, a sporządzona prognoza uwzględniała wytyczne zawarte w postanowieniu Kolegium.
Dodać należy, że w odniesieniu do sporządzania i oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, w stosunku do którego to dowodu stanowisko orzecznictwa jest mniej rygorystyczne, prezentowany jest pogląd, że operat stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., a przepis art. 176 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego. W takiej sytuacji, gdy przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania opinii powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy (patrz np.: wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14 i 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12 - dostępne jw.).
Poza tym trzeba mieć na uwadze, że na podstawie art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. można również kwestionować bezstronność osoby będącej biegłym ze względu na inne okoliczności niż wymienione m.in. w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W świetle tego przepisu przedmiotem oceny bezstronności biegłego mogą być zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne albo pojedyncze fakty lub zdarzenia czy też sytuacje istniejące przez dłuższy okres czasu, których wystąpienie uzasadnia wątpliwości co do bezstronności biegłego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1589/16, dostępny jw.). W art. 24 § 3 k.p.a. nie chodzi o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość biegłego, lecz jedynie wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Wymaga podkreślenia, że nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków jest jednym z podstawowych wymogów adresowanych do biegłego, powiązany z obowiązkiem rzetelnego i sumiennego ich wykonywania (patrz: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 613/16, dostępny jw.).
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych należało przyjąć, że powołanie P. O.-T. jako biegłego do wykonania pomiarów natężenia ruchu oraz sporządzenia prognozy ruchu było błędne, stanowiąc o naruszeniu przez organy przepisów art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 7 wraz z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zasada prawdy materialnej i jej uszczegółowienie), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Wykonane zaś przez tego biegłego pomiary i prognoza natężenia ruchu nie mogły stanowić dowodu, na którym organ mógł oprzeć swoje merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie po części odnosiło się do kwestii, które nie powinny być przedmiotem uzgodnienia czy też podstawą odmowy uzgodnienia, skoro nie mogą również stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wypowiedział się bowiem przeciwko dopuszczalności uzależnienia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy czy też wydania decyzji o warunkach zabudowy (możliwości wybudowania inwestycji) od wykonania odpowiedniego zjazdu (patrz np.: wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II OSK 778/22, dostępny jw.). Kwestia oceny dopuszczalności realizacji zjazdu w określonych uwarunkowaniach faktycznych podlega badaniu przez zarządcę drogi w odrębnym postępowaniu, o którym mowa w art. 29 u.d.p. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 [który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi]. Według art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązkach enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Natomiast art. 29 ust. 3a u.d.p. stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto, zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Kwestie związane z rozważeniem oraz wyważeniem interesu publicznego i słusznego interesu obywatela (inwestora) powinny zostać kompleksowo wyjaśnione i przedstawione przez właściwy organ. Organ powinien mieć bowiem na uwadze, że pewne zagadnienia (wymogi wynikające z uwarunkowań konkretnej inwestycji czy uciążliwości) związane ze spodziewanym natężeniem ruchu drogowego generowanego w wyniku realizacji przedsięwzięcia rozwiązywane są na gruncie przepisów art. 16 i art. 29 u.d.p., nie zaś w ramach uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.p. statuuje przecież ogólną zasadę, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.
Tego wszystkiego zaś w sprawie zabrakło, skoro jedynym kryterium oceny organ (zarządca drogi) uczynił jedynie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego (tj. spodziewanych zagrożeń wywołanych zrealizowaniem inwestycji). Zarzuty skargi i w tym zakresie okazały się zasadne.
W takich warunkach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Kolegium, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co niewątpliwe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzone wady rozstrzygnięcia wpadkowego Zarządu Powiatu powinny były stanowić dla organu odwoławczego wystarczające uzasadnienie do uchylenia postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji błędnie zatem wydał w tej sprawie rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. Tym samym powielił błędy organu I instancji i dopuścił się tych samych naruszeń prawa procesowego i materialnego. Nadto nie odniósł się należycie do zarzutów inwestora, gdyby bowiem uczynił przeciwnie, to stwierdziłby omówione wcześniej uchybienia. Przypisane organom uchybienia mają przede wszystkim charakter materialnoprawny, jednakże zarazem stanowią konsekwencję naruszenia zasad postępowania, w tym zasady legalności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej, która zakłada również uwzględnienie słusznego interesu obywateli (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także szczegółowych przepisów postępowania, w tym art. 84 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.
Skala i charakter stwierdzonych uchybień uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Zarządu Powiatu jako zarządcy drogi, do którego właściwości należy uzgodnienie (projektu) decyzji o warunkach zabudowy. Załatwienie sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym, ze względu na jego specyfikę i zakres czynności wyjaśniających niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia opartego na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Przy tym, rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej powinno ograniczyć się do okoliczności związanych ze stosowaniem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p., tj. z wyłączeniem kwestii, które załatwiane są w innym trybie przez zarządcę drogi, m.in. na podstawie art. 29 u.d.p.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność skargi i stwierdził podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z rozważań prawnych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (100 zł tytułem wpisu od skargi), a także wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).