IV SA/Po 27/25

IV SA/Po 27/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 28 września 2023 r. nr LXXX/683/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy Poznańskiej, od ulicy Prostej do ulicy Wodnej, w Pobiedziskach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 15 pkt 2 lit. c w całości, - § 15 pkt 2 lit. d w zakresie słów: "i wiat", - § 15 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w zakresie słów: "i budynku usługowego", - § 15 pkt 4 lit. b tiret pierwsze w zakresie słów: "i budynku usługowego", - § 15 pkt 4 lit. a tiret drugie w zakresie słów: "i wiaty", - § 15 pkt 4 lit. b tiret drugie w zakresie słów: "i wiaty"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 9 stycznia 2025 r. (data wpływu), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) z dnia 28 września 2023 r. nr LXXX/683/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy Poznańskiej, od ulicy Prostej do ulicy Wodnej, w Pobiedziskach (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 października 2023 r., poz. 8946) – "w części, tj. w zakresie terenów 1MN/U - 9MN/U".
Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "w części, tj. w zakresie terenów 1MN/U - 9MN/U" – ze względu na istotne naruszenie prawa.
Ponadto skarżący złożył wniosek (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 16 listopada 2023 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Wyjaśnił, że w wyniku analizy zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z ustawą – w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 września 2023 r., z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) – w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty przystąpienia do sporządzania planu - Dz.U. z 2021, poz. 741), jak również § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) w zw. z § 12 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404).
Wojewoda wskazał na naruszenie powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia w związku z pominięciem wyznaczenia w ustaleniach planu parametru geometrii dachów dla budynków usługowych i wiat, których lokalizację dopuszczono ustaleniami § 15 pkt 2 lit. c-d uchwały, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U - 9MN/U.
Skarżący stwierdził również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Pobiedziska, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska, wniosła o: 1) uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj. wyłącznie w zakresie "budynków usługowych" i "wiat", poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego: - § 15 pkt 2 lit. c, w całości, - § 15 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i pkt 4 lit. b tiret pierwsze, w zakresie słów "i budynku usługowego", - § 15 pkt 2 lit. d, pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 4 lit. b tiret drugie, w zakresie słów "i wiat"; 2) rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Rada Miejska wyjaśniła, że skarga jest zasadna "z przyczyn wskazanych przez skarżącego - to jest w zakresie pominięcia wyznaczenia w ustaleniach planu parametru geometrii dachów dla budynków usługowych i wiat, których lokalizację dopuszczono ustaleniami § 15 pkt 2 lit. c-d uchwały, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U - 9MN/U". Organ wskazał w tym względzie, że wskutek oczywistej omyłki pisarskiej w § 15 pkt 4 lit. d nie określono geometrii głównych połaci dachowych dla budynków usługowych i wiat. Zarazem stwierdził, że "biorąc jednak pod uwagę, że dla budynków usługowych ustalono tożsame parametry maksymalnej wysokości i maksymalnej liczby kondygnacji jak budynków mieszkalnych jednorodzinnych i mieszkalno-usługowych, natomiast dla wiat parametry tożsame z budynkami gospodarczo-garażowymi, zaistniała niezgodność nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych".
Rada, zastrzegając, że "jeżeli przedmiot skargi zasługiwałby na uwzględnienie ze względu na literalny brak wskazania geometrii dachu dla ww. obiektów budowlanych" wniosła o stwierdzenie nieważności ustaleń planu wyłącznie w zakresie "budynków usługowych" i "wiat", poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego, tj. § 15 pkt 2 lit. c w całości, § 15 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i pkt 4 lit. b tiret pierwsze, w zakresie słów "i budynku usługowego", § 15 pkt 2 lit. d, pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 4 lit. b tiret drugie w zakresie słów "i wiat". Wyjaśniała, że "takie rozwiązanie pozwoli na pozostawienie pozostałych ustaleń planu w mocy obowiązującej, w tym przede wszystkim dotyczących lokalizacji budynków mieszkalnych, budynków mieszkalno-usługowych i budynków garażowo-gospodarczych na terenach wskazanych w skardze, a tym samym trwałość procesów inwestycyjnych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się w swej zasadniczej części zasadna.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że miał na uwadze, iż skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Dodać jeszcze należy, że według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 28 września 2023 r. nr LXXX/683/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy Poznańskiej, od ulicy Prostej do ulicy Wodnej, w Pobiedziskach, zaskarżona przez organ nadzoru w części, tj. w odniesieniu do terenów 1MN/U - 9MN/U. W tym też zakresie akt ten został poddany kontroli sądowej.
Zakwestionowana uchwała w § 4 ustaliła m.in. następujące przeznaczenie terenów objętych postanowieniami planu miejscowego: 1) teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony symbolem MW; 2) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej oznaczone symbolami 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U, 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U; 3) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej oznaczone symbolami 1MW/U, 2MW/U; 4) teren zabudowy usługowej oznaczony symbolem U.
W § 15 planu miejscowego, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U, 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U: 1) dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy, rozbudowy, nadbudowy przy zastosowaniu parametrów określonych w niniejszym paragrafie; 2) dopuszczono lokalizację: a) budynków mieszkalnych jednorodzinnych, b) budynków mieszkalno-usługowych, c) budynków usługowych, d) budynków garażowo-gospodarczych i wiat, e) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, f) dojść, dojazdów i miejsc postojowych; 3) ustalono wskaźniki zagospodarowania terenu: a) wskaźnik intensywności zabudowy: - maksymalny – 0,90, - minimalny – 0,01, b) maksymalna powierzchnia zabudowy – 30%, c) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – 30%; 4) ustalono zasady kształtowania zabudowy: a) maksymalna wysokość: - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-usługowego i budynku usługowego – nie więcej niż 10 m, - budynku garażowo-gospodarczego i wiaty – nie więcej niż 6 m, b) maksymalna liczba kondygnacji: - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku mieszkalno-usługowego i budynku usługowego – dwie kondygnacje nadziemne, - dla budynku garażowo-gospodarczego i wiaty – jedna kondygnacja nadziemna, c) dopuszczono podpiwniczenie budynków, przy czym poziom posadzki parteru należy sytuować na wysokości nieprzekraczającej 0,6 m nad poziomem terenu, d) geometria głównych połaci dachowych: - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku mieszkalno-usługowego – dachy spadziste symetryczne dwu- lub wielospadowe o nachyleniu 25° – 45°, - dla budynku garażowo-gospodarczego – dachy płaskie lub spadziste jedno- lub dwuspadowe o nachyleniu 20° – 45°, e) pokrycie dachów spadzistych: dachówka, materiały imitujące dachówkę w kolorach od brunatnego, poprzez ceglany do czerwonego lub w odcieniach szarości, f) w przypadku przebudowy i rozbudowy istniejącej zabudowy dopuszcza się zachowanie istniejącej formy i pokrycia dachu; 5) ustala się parametry działek uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości: a) minimalna powierzchnia – 600 m˛, b) minimalna szerokość frontu – 18 m, c) kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego – od 85° do 95°; 6) ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych – 600 m˛, z wyjątkiem działek wydzielanych dla realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów, powiększenia nieruchomości sąsiedniej oraz regulacji granic pomiędzy nieruchomościami.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu znajdującym zastosowanie do zakwestionowanej uchwały. Tym samym, bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd podzielił w zasadniczej części stanowisko Wojewody co do tego, że w treści zakwestionowanej uchwały zawarte są taki postanowienia, które wskazują na to, że przyjęte rozwiązania planistyczne stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i przepisów wykonawczych (w brzmieniu znajdującym zastosowanie do przedmiotowej uchwały).
Trzeba jednakże podkreślić, że wskazując na naruszenie przywołanych przepisów ustawy i rozporządzenia, skarżący stwierdził, że doszło do tego w związku z pominięciem wyznaczenia w ustaleniach planu parametru geometrii dachów dla budynków usługowych i wiat, których lokalizację dopuszczono ustaleniami § 15 pkt 2 lit. c-d uchwały, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U - 9MN/U. Organ nadzoru nie stwierdzał zatem, że zachodzi wadliwość wszystkich przepisów zawartych w § 15, dotyczących również innej zabudowy, jak w szczególności budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków mieszkalno-usługowych czy budynków garażowo-gospodarczych ani też w sposób odrębnie wyartykułowany i umotywowany nie zakwestionował innych postanowień przedmiotowej uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami 1MN/U-9MN/U.
W takiej sytuacji Sąd zobowiązany był do ostrożności w stosowaniu sankcji nieważności zaskarżonej uchwały, która to sankcja miałby obejmować wszystkie tereny oznaczone symbolami od 1MN/U do 9MN/U, jak o to wnosił Wojewoda, mimo że zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły jedynie pominięcia w ustaleniach planu wyznaczenia parametru geometrii dachów dla budynków usługowych i wiat, których lokalizację na terenach 1MN/U - 9MN/U dopuszczono w § 15 pkt 2 lit. c-d uchwały.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).
Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego (zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p), stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznacze (por. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3208/17, 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16 i 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08 - orzeczenia dostępne jw.).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępny jw.).
Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie do przedmiotowej uchwały - Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) przewidywał, że zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Z przepisem tym korespondował § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu z daty przystąpienia do sporządzania planu - Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587 ze zm.) w zw. z § 12 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021, poz. 741). Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego stanowił, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Wobec tego, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 29/18, dostępny jw.). Niezbędne jest zatem ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, stosownie do przyjętej koncepcji zagospodarowania terenów objętych planem i odpowiednio do wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1179/19, dostępny jw.). Przy tym, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Stąd też brak któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić istotne naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż brak ten uniemożliwiać może danego rodzaju zabudowę, pomimo jej dopuszczenia w planie (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 773/19, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie, w § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami 1MN/U-9MN/U [patrz: § 4 pkt 2], przewidziano m.in. lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych (lit. a), mieszkalno-usługowych (lit. b), usługowych (lit. c) oraz garażowo-gospodarczych i wiat (lit. d). Niemniej jednak w § 15 pkt 4 lit. d określono geometrię głównych połaci dachowych wyłącznie w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych i mieszkalno-usługowych (tiret pierwsze) oraz garażowo-gospodarczych (tiret drugie). Pominięto natomiast ustalenie tego parametru dla budynków usługowych i wiat.
Analiza tych przepisów nie pozwala na proste przyjęcie tezy Rady Miejskiej, że skoro dla budynków usługowych ustalono tożsame parametry maksymalnej wysokości i maksymalnej liczby kondygnacji, jak budynków mieszkalnych jednorodzinnych i mieszkalno-usługowych, natomiast dla wiat parametry tożsame z budynkami gospodarczo-garażowymi, to zaistniała niezgodność nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych. Być może jest tak w przekonaniu organu, który zna intencje podjęcia określonych postanowień planistycznych i powód pominięcia określenia powyższego parametru dla budynków usługowych i wiat (skutek "oczywistej omyłki pisarskiej"). Sąd podkreśla jednak, że to nie natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku należało omawiane uchybienia uznać za istotne, gdyż adresaci postanowień planistycznych (właściciele gruntów) czy podmioty stosujące prawo miejscowego (w szczególności organy architektoniczno-budowlane, projektanci budowlani) nie mogą nie mieć pewności, jak rozumieć przepisy dopuszczające na terenach MN/U realizację budynków usługowych i wiat. Może to prowadzić tak do dowolności w określaniu geometrii dachu budynków usługowych i wiat przy projektowaniu zabudowy na terenach MN/U, jak i problemy przy ocenie zgodności planowanej zabudowy przy uzyskiwaniu danego rodzaju zgody budowlanej (pozwolenia na budowę, przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych).
Dlatego też Sąd uznał, że w regulacjach uchwały pominięto obowiązkowy parametr dwóch z kilku rodzajów budynków dopuszczonych do lokalizowania na terenach MN/U (o przeznaczeniu mieszanym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej).
W konsekwencji, w sprawie zachodziła konieczność uwzględnienia skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj. wyłącznie w zakresie postanowień § 15 uchwały dotyczących "budynków usługowych" i "wiat" - a to poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego: § 15 pkt 2 lit. c w całości, § 15 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i pkt 4 lit. b tiret pierwsze w zakresie słów "i budynku usługowego", § 15 pkt 2 lit. d w zakresie słów "i wiat", § 15 pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 4 lit. b tiret drugie w zakresie słów "i wiaty".
W tym wypadku, z przyczyn wyłożonych powyżej należało omawiane uchybienia uznać za istotne. Tym bardziej, że w istocie dopiero zgodne z zasadniczym wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowań użytych w powyższych przepisach pozwala na prawidłowe stosowanie aktu prawa miejscowego w odniesieniu do zabudowy terenów 1MN/U-9MN/U.
Podsumowując, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, bowiem uchwała ta w tejże części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. Niemniej jednak, uznając za celowe stwierdzenie nieważności konkretnych postanowień zawartych w § 15 zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem 1MN/U-9MN/U. Nie było jednakże do tego dostatecznych podstaw. Nie budziło zastrzeżeń Sądu funkcjonowanie planu w zakresie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej poprzez lokalizowanie budynków mieszkalnych lub mieszkalno-usługowych oraz garażowo-gospodarczych, dla których w § 15 pkt 4 określono wszystkie niezbędne parametry. Co do pozostałych części (jednostek redakcyjnych) § 15 planu miejscowego organ nadzoru nie wyartykułował też żadnych sformalizowanych zarzutów ani jakichkolwiek odrębnie wyrażonych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, w takich warunkach brak było podstaw do uwzględnienia skargi w takim zakresie, w jakim domagał się tego Wojewoda.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Z uwagi na brak podstaw do uwzględniania skargi w większym zakresie niż wynika to z pkt 1, Sąd w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).