IV SA/Po 269/19

IV SA/Po 269/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2277/21 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowania administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez J. S. zam. [...] w związku z nawiezieniem ziemi i wywyższeniem terenu na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Organ wskazał, iż sporządzone w trakcie postępowania opinie biegłych wykazały, iż działania inwestycyjne podjęte w związku z budową obory i stodoły nie wpłynęły na zmianę ukształtowania gruntu powodująca zmianę kierunku odpływu wód opadowych i tym samym nie wpłynęły na zakłócenie stosunków wodnych na działce wnioskodawczyni. Uzyskane opinie potwierdzają naturalne ukształtowanie terenu posiadające kierunek spadku od działki J. S. poprzez działkę A. T. oraz posesję nr [...] ku kanałowi odwadniającemu część miejscowości.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli A. T. i J. T.. Decyzji zarzucili brak rozpoznania istoty sprawy sprowadzający się do ponownego oparcia wydanej decyzji na opinii biegłego z dziedziny budownictwa A. S.. Brak wskazania na jakiej podstawie prawnej doszło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania oraz jakie przesłanki doprowadziły do wydania decyzji o zaskarżonej treści. Strona podniosła brak informowania strony wnioskującej o przeprowadzonym postępowaniu. Nadto oparcie rozstrzygnięcia na opiniach, które nie są przydatne do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z uwagi na to, iż nie zostały przeprowadzone przez osoby będące biegłymi sądowymi. Strony zarzuciły również naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia opinii kompetentnego biegłego w sprawie, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, a także naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 prawo wodne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr SKO - [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na postawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].02.2017 r. w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy poprzez odmowę nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przez J. S. na gruncie stanowiący działkę nr [...] w miejscowości [...].
Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...].02.2013 r. A. T. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji nakazującej jej sąsiadowi J. S. przywrócenie do stanu pierwotnego gruntu na całej powierzchni za jego stodołą i oborą od muru fundamentowego w kierunku jej posesji aż do granicy działki, celem zabezpieczenia jej przed skutkami jego działania tj. zalewaniem posesji i budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wójt Gminy [...] umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne, albowiem ustalił iż w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Od przedmiotowej decyzji A. T. wniosła odwołanie do Samorządowe Kolegium Odwoławczego. Wskutek jego rozpoznania SKO w [...] wydało decyzję nr SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
Od decyzji SKO w [...] A. T. wniosła skargę do WSA w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1079/14 uchylono zarówno decyzję SKO w [...] jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji powołał biegłego geologa L. S. celem wydania w sprawie pisemnej opinii.
Następnie organ zwrócił się o sporządzenie opinii geologicznej przez uprawnionego geologa S. M. .W aktach sprawy znajduje się opinia specjalisty wodno-melioracyjnego i ujęć wód B. G..
W dniu [...] lutego 2017 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania. Odwołanie od decyzji wniosła A. T. i jej pełnomocnik J. T..
SKO w [...] w trakcie postępowania przed organem II instancji wystąpiło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o wyjaśnienie czy przed tym organem toczyły się postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na sztucznym wywyższeniu terenu działki nr [...] lub w sprawie realizacji budynków obory i stodoły na tej działce niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ ten wskazał, iż nie toczy się przed nim postępowanie w sprawie wywyższenia terenu działki [...] jak również i prawidłowości realizacji obiektów zlokalizowanych na w/w działce. Organ wskazał, iż w latach 2012-2013 prowadził postępowanie dot. prawidłowości budowy budynku inwentarsko- gospodarczego (obory). Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. PINB w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny w/w budynku. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
Nadto SKO powołało w trakcie postępowania odwoławczego biegłego hydrologa. Do akt sprawy załączono opinię hydrologiczną sporządzoną przez R. S..
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał że materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowi ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (wraz ze zmianami). Zgodnie z jej art. 545 ust. 4 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie art. 29 ust. 1 prawa wodnego w brzmieniu dotychczasowym (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2).
Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust.3)..
Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie koniecznym do ustalenia było czy w skutek działania inwestycyjnego polegającego na budowie stodoły i obory, a w związku z tym dalszym podwyższeniem terenu gruntu działki nr [...] w m. [...] doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni, a między tymi elementami istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
Zdaniem SKO w celu wyjaśniania tych wątpliwości zgromadzono materiał dowodowy przede wszystkim w postaci:
1. protokołu oględzin działki nr [...], przesłuchania stron A. T. i J. S.;
2. opinii biegłego z dziedziny budownictwa A. S..
3. opinie sporządzone na potrzeby postępowań przed sądami powszechnymi,
4. opinię S. M. z lipca 2016 r.
5. opinię B. G. z grudnia 2016 r.
6. opinię R. S. z listopada 2017 r.
Kolegium wskazało, iż nie może wkraczać w treść merytoryczną opinii biegłych, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych. W ocenie Kolegium wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy opinie (opinia biegłych: M., G. i S.) są kompletne, spójne i pozbawione wadliwości, które mogłyby podważyć rzetelność tych dokumentów. Tym samym jako dowody wiarygodne mogą one stanowić podstawę przyjętych przez organy ustaleń faktycznych. Stronom postępowania umożliwiono zapoznanie się z wydanymi w sprawie opiniami.
Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego doszło do przekonania, iż przed wybudowaniem budynku gospodarczego powierzchnia zachodniej części działki była łagodnie nachylona w kierunku działki nr [...]. Po wybudowaniu budynków i podwyższeniu terenu (nasyp, skarpa) nie zmieniło się nachylenie terenu tej działki. Nachylenie to jest zmienne w zależności od wysokości nasypu, lecz zgodne z ogólnym kierunkiem nachylenia terenu. Zatem zmiana ukształtowania terenu na działce nr [...] nie spowodowała zmiany kierunku odpływu wód opadowych z powierzchni działki.
Nadto Kolegium stwierdziło również, iż na działce [...] nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Zmiany w ukształtowaniu terenu, a wcześniej budowa budynku gospodarczego nie spowodowały napływu większej ilości wód opadowych. Wód opadowych na działce [...] jest tyle samo, jednak cześć działki nr [...] przy granicy z działka nr [...] jest okresowo intensywniej zasilana poprzez spływ powierzchniowy z dachu budynku. Spływ ten nie jest umyślnie skierowany w kierunku granicy działki, jest spowolniany w obrębie warzywniaka. Istotną barierą jest betonowe ogrodzenie, które utrudnia bezpośredni spływ wody na sąsiednią działkę. Teren przed budynkiem gospodarczym, w obrębie skarpy i poniżej nie jest utwardzony, prawie w całości porośnięty trawą. Z przeprowadzonych wcześniej wizji lokalnych oraz opracowań specjalistycznych opinii wynika, że budynek na działce nr [...] nie ma szczególnych zabezpieczeń przed oddziaływaniem wód opadowych i roztopowych. Woda deszczowa z rynien nie jest w całości odprowadzana poza otoczenie budynku (odpływ z jednej z czterech rynien na drogę) w projekcie budynku nie przewidziano izolacji części podziemnej typu ciężkiego, zwłaszcza że w wielu budynkach w [...] od dawna występuje problem okresowego zalewania piwnic.
Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż na terenie tym występuje glina w podłożu na głębokości 0,7 m oraz okresowe podnoszenie się poziomu wody gruntowej do 0,2 -0,3 m p.p.t. W tych niekorzystnych warunkach wynikających ze specyfiki położenia budynku na terenie nachylonym i w obiektywnie trudnych warunkach gruntowo-wodnych, zalewanie piwnicy budynku nie można jednoznacznie uzasadniać tylko działaniami właściciela działki nr [...]. Ze względu na niemożliwość dokonania oględzin na działce nr [...] nie można jednoznacznie potwierdzić występowania aktualnie ewentualnych skutków oddziaływania zmian na działce nr [...] na stosunki wodne na działce [...] Dokonane przez właściciela podwyższenie terenu działki [...] nie jest bezpośrednią przyczyną zalewania piwnicy domu na działce nr [...] jak twierdzi i zarzuca odwołująca.
Jak wskazał specjalista z dziedziny hydrologii oceniając sytuację na analizowanych działkach, należy stwierdzić, że nie jest uzasadnione wydanie decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, albowiem jego zachowanie nie jest bezpośrednią przyczyną zalewania piwnicy budynku na działce nr [...].
Odnośnie zarzutów odwołania SKO podniosło, że przepisy postępowania administracyjnego nie wskazują aby biegły w postępowaniu administracyjnym musiał być wpisany na listę biegłych sądowych. W przedmiotowej sprawie opinie zostały wydane przez uprawnione osoby posiadające wiedzę specjalistyczną.
Dalej SKO wskazało, że jeżeli zamiarem odwołującej było skuteczne zakwestionowanie opinii w zakresie przyjętych w niej wniosków końcowych, nie było żadnych przeszkód aby przedstawiła ona opinię innego, wskazanego przez siebie biegłego. Takiej jednak kontrekspertyzy, która podważałaby ustalenia opinii dokonanych w przedmiotowej sprawie odwołująca nie przedłożyła.
Kolegium podzieliło jedynie zarzut odwołania dotyczący braku wskazania na jakiej podstawie prawnej doszło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania oraz jakie przesłanki doprowadziły do wydania decyzji o zaskarżonej treści. Zdaniem Kolegium organ I instancji niezasadnie uznał, że zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Aby w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, musiałby przestać istnieć jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. jego przedmiot, podmiot, czy prawna podstawa regulacji wzajemnych praw i obowiązków podmiotów tego stosunku. Tymczasem w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż istnieje zarówno przedmiot postępowania (wybudowanie budynku gospodarczego, wywyższenie terenu na działce nr [...]), jak i podmioty stosunku administracyjnoprawnego (organ administracji oraz właściciele działek 106, 107), a także prawna podstawa rozstrzygnięcia w sprawie (art. 29 Prawa wodnego). Skoro zatem organ uznał brak podstaw do nałożenia na uczestnika postępowania obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 prawa wodnego, to prawidłowym rozstrzygnięciem w tym zakresie byłoby wydanie decyzji odmawiającej nałożenia tych obowiązków (tzw. decyzji merytorycznej). Z tego powodu Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i wydaniu decyzji o odmowie nakazania J. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania określonych urządzeń.
Skargę na decyzję SKO w [...] wywiodła A. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzucono:
1. rażącą obrazę przepisu art. 84 § 1 kpa poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w przypadku uzyskania wiadomości specjalnych, organ nie jest zobowiązany do skorzystania z wiadomości biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych i może skorzystać w tym zakresie z wiadomości specjalisty tj. osoby nie wpisanej na listę biegłych sądowych, a uzyskane wiadomości zobowiązują organ z wnioskami uzyskanej opinii, które to okoliczności mogły mieć wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania;
2. rażącą obrazę art. 7 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę, że zmiana stosunków wodnych, a co za tym idzie zmiana kierunku spływu tj. od muru fundamentowego obory i stodoły w kierunku posesji skarżącej, powstała dopiero w sytuacji nawiezienia ziemi, wywyższenia terenu na działce nr [...] należącej do J. S. w związku z budową ww. budynków, jak również brak ustalenia czy zmiana stosunków wodnych była spowodowana działaniem lub zaniechaniem człowieka;
3. rażącej obrazy art. 10 kpa przez brak informowania strony wnioskującej i jej pełnomocnika o etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, zapewnienia czynnego udziału we wszystkich planowanych czynnościach, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów;
4. obrazy art. 12 kpa poprzez brak działania w sprawie wnikliwie i szybko
5. rażącej obrazy art. 77 i 78 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w tym odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia wniosków dowodowych składanych przez stronę postępowania oraz braku uwzględnienia uwag i zastrzeżeń co do uzyskanych dowodów w szczególności dowodów z uzyskanych opinii specjalistów (biegłych) co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności poprzez wydanie opinii bez zapoznania się z dokumentacją techniczną posadowionych budynków;
6. obrazy art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w wyniku nawozu ziemi przez pana Szunnińskiego nie doszło do zmiany stosunków wodnych, w tym kierunku odprowadzenia wody opadowej i ściekowej na działkę strony wnioskującej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że prawidłowo organy administracji rozstrzygały niniejszą sprawę w oparciu o art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 545 ust. 4 z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, nie wymienionych w ustępie 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy Prawo wodne, to jest przed 1 stycznia 2018 r., a zatem należało ją rozpoznać stosując przepisy dotychczasowe.
Podstawę materialnoprawną decyzji obu instancji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Z powyższego przepisu wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1).
Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).
Niewątpliwie celem omawianych przepisów jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, poprzez wprowadzenie zakazu ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli działanie takie mogłoby prowadzić do powstania szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie.
Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika, że określa on treść dwóch zakazów adresowanych do właściciela gruntu. Pierwszy zakaz, ustanowiony w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dotyczy zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Użycie w tym przepisie określenia "a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich" oznacza, że właściciel gruntu poza zakazami wyrażonymi w art. 29 Prawa wodnego jest obciążony innymi ograniczeniami na rzecz właścicieli gruntów sąsiednich wynikającymi z prawa sąsiedzkiego. Ograniczenia te polegają m.in. na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu prawa własności, które mogą wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich. Drugi zakaz (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego) ma charakter bezwzględny i obejmuje odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Brzmienie cytowanego przepisu art. 29 ust. 3 ustawy nie pozostawia przy tym wątpliwości, że dla wydania przewidzianej w nim decyzji administracyjnej, niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie - zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Postępowanie prowadzone w tym zakresie przez właściwy organ administracji służy wykazaniu, czy taka zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest zarazem ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą (tak m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 192/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podstawowym warunkiem koniecznym do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. pozostaje zatem ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany zmianę stanu wody na gruncie.
Oczywistym jest zarazem, że badanie w toku postępowania administracyjnego tej drugiej przesłanki, dotyczącej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie dokonanej zmiany stanu wód na gruncie, staje się potrzebne dopiero wtedy, gdy w sposób pozytywny zostanie zweryfikowana pierwsza przesłanka, to jest zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że zmiana taka została dokonana przez właściciela gruntu. W przypadku bowiem gdyby stwierdzono, że wykonano określone roboty, które pozostają jednak bez istotnego wpływu na naturalny spływ wód na danym obszarze, lub też, że nie wykonano żadnych robót na gruncie, nie można wydać decyzji, w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przypomnieć należy, że poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, co do zasady wymaga wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawach należy korzystać z dowodu w postaci opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu wymagane jest w szczególności, gdy istnieje różnica stanowisk między właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych albo w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych.
Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Dowód z opinii biegłego powinien zostać dopuszczony przez organ, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne.
Biegły to inaczej ekspert, rzeczoznawca – powołany do wydania opinii w zakresie posiadanych wiadomości fachowych (Encyklopedia PWN [online], Wydawnictwo Naukowe PWN, cop. 1997–2014). Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i niemający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości (E. Iserzon, w: Iserzon, Starościak, Komentarz, 1970, s. 176). W doktrynie wyróżnia się także instytucję opinii biegłego w znaczeniu procesowym – sensu stricto oraz opinię biegłego w znaczeniu materialnoprawnym – sensu largo (M. Szalewska, M. Masternak, Rola eksperta i jego opinii w postępowaniu administracyjnym, w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 797).
Za opinię biegłego natomiast uznaje się zapatrywanie wyrażone przez osobę niezainteresowaną w postępowaniu administracyjnym, która może udzielić organowi specjalnych wiadomości dla ustalenia okoliczności sprawy (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne – ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2008, s. 123).
W postepowaniu administracyjnym instytucja dowodu z opinii biegłego została uregulowana bardzo skromnie. Biegły w postępowaniu administracyjnym nie musi być wpisany na listę biegłych sądowych. Biegły nie jest obowiązany też do złożenia przyrzeczenia, co nie zwalnia go jednak z dołożenia najwyższej staranności przy sporządzaniu opinii.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie była moc dowodowa przedstawionych przez biegłych opinii sporządzonych w zakresie zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] w miejscowości [...]. Z uwagi na długi okres toczącego się postepowania w sprawie wydano w sumie osiem opinii z dziedziny budownictwa, geotechniki i hydrologii.
Przed wydaniem swojej decyzji SKO w [...] powołało uprawnionego hydrologa R. S. do wydania pisemnej opinii. Z tejże opinii hydrologicznej wynika, że analizowane działki nr [...] położone są na terenie o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, nachylenie wzdłuż działek powoduje stały napływ wód gruntowych zasilanych wodami opadowymi. Taka sytuacja występuje w rejonie całej m. [...]. Są to uwarunkowania naturalne, nieznacznie zakłócone (ograniczone) przez zabudowy terenu. Warunki te oraz ogólne nachylenie powierzchni terenu działek w kierunku rowu odwadniającego zlewnię, w sposób trwały kształtują tempo spływu wód opadowych i roztopowych. Właściciele analizowanych działek nie uregulowali odpływu wód opadowych z budynków zdając się na ich naturalny odpływ. W konsekwencji nadmiar tych wód po intensywnych opadach wpływa na utrzymywanie się wysokiego poziomu wód gruntowych (0,7-0,3 m p.p.t) i ich negatywne oddziaływanie m.in. na budynek mieszkalny na działce nr [...]. Zmiany powierzchni terenu na działce nr [...] (nasyp i skarpa przy budynku gospodarczym) są trwałe i wpłynęły na szybszy spływ wód opadowych z dachu budynku na płaską część działki przy granicy z działką nr [...]. Zmiany te nie spowodowały napływu większej ilości wody na tę część działki. Okresowo może występować jednak zwiększona koncentracja tych wód w tej części działki. Większa ich część łatwo infiltruje w grunt na warzywniku. Mała cześć może odpływać w kierunki drogi prowizorycznym rowkiem. Przy granicy z działką nr [...] jest ogrodzenie betonowe, które ogranicza możliwość bezpośredniego spływania wód opadowych na sąsiednią działkę. Przed ogrodzeniem jest niewielka przeciwskarpa utrudniająca przepływ wody. W ocenie biegłego działania właściciela działki nr [...] nie miały na celu skierowanie wód opadowych na działkę sąsiednią, nie zmieniły też ogólnego kierunku odpływu tych wód. Oceniając sytuacje na analizowanych działach, biegły stwierdził, że nie jest uzasadnione wydawanie decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Nie ponosi on jednocześnie i jedynie odpowiedzialności za szkody na działce nr [...]."
Również z wcześniejszych opinii wynika jednoznacznie, że spadek terenu na wskazanych działach oraz ich otoczeniu jest spadkiem naturalnym i nie został on zmieniony działaniami właściciela działki nr [...].
Po przeprowadzeniu analizy w szczególności trzech ostatnich opinii Sąd stwierdził, że są one spójne, stanowią logiczną całość, a wnioski w niej zawarte poparte zostały przeprowadzoną uprzednio analizą dokumentacji w tym map topograficznych oraz oględzinami w terenie i stosowanymi wyliczeniami. Nie ma zatem podstaw do tego, aby przedłożonym opiniom odmówić mocy dowodowej.
W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi wiadomościami specjalnymi. Jednak jego zadaniem jest dokonanie oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. ma obowiązek zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 295/18, Lex nr 2555706). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, które zostały wydane w oparciu o ustalenia zawarte w opinii biegłego również nie może obejmować wiadomości specjalnych przedstawionych w tej opinii. Ocena jej wartości dowodowej jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy prosta analiza treści opinii budzi wątpliwości co do spójności, logiczności czy też zupełności.
Wniesiona przez A. T. do Sądu skarga na decyzję Kolegium stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w powyższej opinii biegłego, co na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie zgadzała się z twierdzeniami biegłego, miała możliwość przedstawienia kontropinii, sporządzonej przez osobę uprawnioną, bądź też innych dowodów, które podważyłyby stanowisko biegłego.
Bez stosownego przeciwdowodu, np. w postaci kontropinii, również sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń przyjętych na podstawie opinii sporządzonej przez biegłych. Bez przedstawienia rzetelnie uzasadnionych argumentów sam fakt odmiennej oceny rozpatrywanych w toku postępowania kwestii oraz podważanie prawidłowości opinii nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaskarżona decyzja oparta na ustaleniach zawartych opinii biegłych jest wadliwa.
Ponadto Sąd wskazuje, że jak wynika z akt administracyjnych skarżąca była informowana o działaniach organu na każdym etapie postępowania i miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podkreślić również należy, że skarżąca kategorycznie odmówiła przeprowadzenia oględzin na jej nieruchomości.
Na koniec należy jeszcze raz podnieść, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie: zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.
Zatem, jeśli w toku prowadzonego postępowania organ ustali, że zmiana na gruncie nie wyrządziła szkody gruntom sąsiednim (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a ustaleń tych dokona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to nie ma podstaw do nałożenia na właściciela gruntu, na którym zmiana została dokonana, obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 roku.
Podsumowując należy wskazać, że z dotychczas zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że przed wybudowaniem budynku gospodarczego powierzchnia zachodniej części działki była łagodnie nachylona w kierunku działki nr [...]. Po wybudowaniu budynków i podwyższeniu terenu (nasyp, skarpa) nie zmieniło się nachylenie terenu tej działki. Nachylenie to jest zmienne w zależności od wysokości nasypu, lecz zgodne z ogólnym kierunkiem nachylenia terenu. W konsekwencji J. S. nie zmienił stanu wody na gruncie nr [...], a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł- ze szkodą dla gruntu nr [...].
Wobec powyższego, organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do nałożenia na J. S. obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 prawa wodnego.
W reasumpcji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.