IV SA/Po 252/21

IV SA/Po 252/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 931/22 - Wyrok NSA z 2025-01-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, 2 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 55
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2016 poz 124
§ 63, § 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 113 ust. 7
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda ( dalej : "Wojewoda", "organ II instancji" ) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020r. poz.256 ze zm. dalej; k.p.a.) art. 28,art. 33 ust 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2020 r. poz.1333 dalej: " Prawo budowlane" ) po rozpatrzeniu odwołania E. S. - M. ( dalej: "Skarżąca" ) od decyzji S. W. (dalej: "Starosta", "organ I instancji" ) z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie N. pozwolenia na budowę i przebudowę dróg gminnych: ulicy [...] i ulicy [...] w N. oraz budowę i przebudowę infrastruktury towarzyszącej na działkach nr ewid.[...], 220, [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] M. : 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej plan zagospodarowania terenu i w to miejsce zatwierdził nowy plan zagospodarowania terenu stanowiący integralna cześć decyzji; 2) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] S. W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę i przebudowę dróg gminnych: ulicy [...] i ulicy [...] w N. oraz budowę i przebudowę infrastruktury towarzyszącej na działkach nr ewid.[...], 220, [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany spełnia warunki określone w ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) – ( dalej: "warunki zabudowy") , Prawie budowlanym i innych przepisach. W związku ze spełnieniem wymogów określonych w art. 32 Prawa budowlanego wniosek inwestora o pozwolenie na budowę został rozpatrzony pozytywnie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.
W odwołaniu Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów formalnych postępowania administracyjnego, w tym:
- art. 10, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81, oraz art. 80 i 75 k.p.a.
Ponadto skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowe pozwolenia na budowę wydano z obrazą art. 28 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej sposób procedowania w tej sprawie, tj. wydanie decyzji pozwolenia na budowę w dniu 6 sierpnia 2020 r. w sytuacji gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2020 r. odebrała w dniu [...] sierpnia 2020 r. z powodu pobytu na urlopie (w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r.) uzasadnia uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Odwołującej sposób budowy i przebudowy ulicy [...], przy której znajduje się jej nieruchomość (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]), gdzie od kilku lat prowadzi działalność gospodarczą obejmującą m.in.: Okręgową Stację Kontroli Pojazdów, serwis tachografów cyfrowych, analogowych itp., polegający na usytuowaniu przejścia dla pieszych z sygnalizacją świetlną, dodatkowo z progiem zwalniającym pomiędzy wjazdem i wyjazdem z tej posesji stanowi pogwałcenie słusznego interesu strony, która poprzez takie rozwiązanie naraża się na niepotrzebną uciążliwość i tamowanie ruchu pojazdów.
Wojewoda po analizie akt organu I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. opublikowanym w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm..
Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
I) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymująca się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
Tak stanowi przepis art. 35 ust. I pkt 1 - 4 Prawa budowlanego. Natomiast przepis art. 4 Prawa budowlanego przesądza, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Wojewoda wskazał, że organ I instancji wykonał obowiązek sprawdzenia w powyższych kwestiach. Potwierdza to m.in. zatwierdzony, kompletny projekt budowlany i całościowe zamierzenie w zakresie budowy i przebudowy dróg gminnych, tj. ulicy [...] i ulicy [...] w N. wraz z budowę i przebudowę infrastruktury towarzyszącej.
Wojewoda jednocześnie stwierdził, że uszło uwadze organowi I instancji, iż plan zagospodarowania terenu obejmuje zjazdy na drogę publiczną, których szerokość narusza przepisy rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 20l6 r. poz. 124 ze zm. dalej : "w.t.d.p." ), oraz jeden zjazd zaprojektowano w obszarze oddziaływania skrzyżowania.
W postępowaniu odwoławczym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie doprowadzenia planu zagospodarowania terenu do zgodności z § 113 ust. 7, w zw. z § 78 ust. 1 w.t.d.p.
W dniu [...] listopada 2020 r. inwestor przedłożył nowy plan zagospodarowania terenu doprowadzony do zgodności ze wskazanymi powyżej przepisami w.t.d.p.
Po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w postępowaniu odwoławczym Wojewoda stwierdził, że po usunięciu nieprawidłowości w planie zagospodarowania terenu inwestor wypełnił obowiązki wymagane przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Wojewoda podkreślił, że spełnienie formalnych wymagań wskazanych m.in. w art. 33 ust. 1 ust. 2, art. 34 ust. I, ust. 2, ust. 3 Prawa budowlanego wskazuję, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.
Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane dokumenty, w tym: cztery egzemplarze projektu budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane; warunki zabudowy. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach zabudowy, zakres projektu budowlanego jest dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Projekt budowlany jest kompletny. Zawiera projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany (branży drogowej, elektrycznej i telekomunikacyjnej), informację o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, informację BIOZ. Do projektu budowlanego dołączono: pozwolenie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. na prowadzenie badan archeologicznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]/c; uzgodnienie geometrii trasy przez S. W. (proj. bud. k. 34), uzgodnienie z Zarządem Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]) na włączenie drogi gminnej ul. [...] do drogi powiatowej nr [...]; uzgodnienie z [...] Grupą Gazownictwa sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]); uzgodnienie z Inea S.A. z dnia [...] maja 2020 r. (znak: [...]); uzgodnienie z E. O. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (znak:[...]); uzgodnienie z O. P. S.A. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]). Odnośnie sposobu zaprojektowania rozwiązań technicznych budowanej i przebudowywanej drogi gminnej, Wojewoda wyjaśnił, że w związku z utratą mocy przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania zgodności tych kwestii w projekcie budowlanym. Zakres sprawdzeń projektu budowlanego został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika natomiast, że budowane drogi, w tym też drogi gminne, powinny spełniać warunki określone m.in. w § 63, w.t.d.p. tj układ geometryczny, rozwiązanie techniczne oraz sposób organizacji i sterowania ruchem na skrzyżowaniu, powinny być wzajemnie dostosowane do siebie. Do projektu budowlanego dołączono wymagane uzgodnienie geometrii trasy projektowanej drogi gminnej.
W kwestii progów zwalniających Wojewoda wyjaśnił, że są one urządzeniami ruchu drogowego, których podstawowym celem jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu i osób pracujących na drodze. Wobec tego wniosek o ustawienie progu zwalniającego należy uzasadnić zagrożeniem życia spowodowanym nadmierną prędkością pojazdów. Projektowanie takich progów za zgodą właściwego organu, to jest dla dróg gminnych właściwego miejscowo starosty, jest dopuszczone. Wojewoda wyjaśnił, iż organ zarządzający ruchem na drogach może ograniczyć lub zwiększyć prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą na obszarze zabudowanym (ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta, a w przypadku dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu - prezydent miasta). Zarządca drogi rozpatruje projekty organizacji ruchu, a także rozpatruje wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Wojewoda podkreślił, że urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami ani urządzeniami budowlanymi. W konsekwencji, wykonanie ich nie stanowi wykonywania robot budowlanych, a co za tym idzie - nie podlega regulacjom Prawa budowlanego.
Wojewoda podniósł również, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] lipca 2020 r. pozostającym w aktach sprawy organu I instancji. Strony postępowania odebrały to zawiadomienie w dniach [...] lipca 2020 r. Skarżąca zawiadomienie to odebrała w dniu [...] sierpnia 2020 r. Zgodnie z treścią pisma, Skarżąca miała prawo zapoznać się z aktami sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r., natomiast decyzję wydano w dniu [...] sierpnia 2020 r. Uchybienie to jednak w ocenie Wojewody nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż w toku postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia [...] października 2020 r. zawiadomił wszystkie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Żadna ze stron z tego prawa nie skorzystała.
Ponadto zgłaszane zarzuty w kwestiach organizacji ruchu i planowanego usytuowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu nie są zatwierdzane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę na decyzje Wojewody za pośrednictwem organu II instancji wniosła skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2021 r.
W skardze skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja w zakresie przepisów postępowania narusza:
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pomimo uznania niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji administracyjnej, w szczególności uniemożliwienie stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej;
b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. i z art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji mimo uniemożliwienia zastosowania polubownego rozstrzygnięcia w sprawie na skutek uniemożliwienia stronie zgłoszenia swoich uwag do postępowania
c) art. 7 k.p.a., art 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak poszanowania zasady praworządności i zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie
d) art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie ustaleń, które statuują wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przebudowę dróg gminnych ulicy [...] i [...] w N.
e) art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej dotyczących braku poszanowania interesu strony, braku zapewnienia czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego.
f) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję w odniesieniu do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony
g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niespójne uzasadnienie zaskarżanej decyzji;
Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) naruszenie przepisu art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. 2021 poz. 11) poprzez wydanie decyzji z brakiem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;
b) naruszenie art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. 2021 poz. 11) w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art 10 k.p.a. poprzez brak sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu z przepisami;
c) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. 2021 poz. 11) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją złamania naczelnych zasad postępowania administracyjnego
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła:
- o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie,
- o uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze Skarżąca podniosła m.in., że zaledwie dwa dni od odbioru przez stronę listu, tj. pismem z dnia [...].08.2020r. została wydana przez S. W. decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę w powyższej sprawie, pomimo informacji organu o 7 dniowym terminie dla strony do zapoznania się ze sprawą. Taki sposób postępowania organu pozbawił stronę możliwości skorzystania z dyspozycji art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca wskazała także, że brak możliwości zgłoszenia żądań w sposób następczy spowodował naruszenie przez organ treści art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym: organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to podwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności: 1) skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą, strony o spornych interesach.
Skarżąca wskazując z całą rozciągłością uciążliwość planowanej inwestycji dla funkcjonującej działalności gospodarczej strony, postulowała o rozważenie możliwości przekazania ruchu pieszych po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działalności skarżącej na całej długości ulicy [...] i usytuowania przejścia dla pieszych na szerokości ulicy [...], a nie pomiędzy wjazdem i zjazdem z działki strony (postulat z odwołania strony z dnia [...].09.2020r. - strona 6 pisma). Rozwiązanie to nie dość, że nie zakłóciłoby w żaden sposób celu inwestycji gminy, jakim jest sprowadzenie ruchu pieszych z ul. [...] na [...], to nie stanowiłoby uciążliwości w funkcjonowaniu działalności gospodarczej strony. Sygnalizacja świetlna z progiem zwalniającym pomiędzy funkcjonującym wjazdem i zjazdem z działki strony stanowi niesamowitą niedogodność w codziennym wykonywaniu obowiązków pracowników Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, serwisu tachografów, której właścicielem jest strona skarżąca. Ruch pieszych z przejściem dla pieszych usytuowanym przy ulicy [...] w N. nie stanowiłby zagrożenia komunikacyjnego, jakim jest ciągły ruch pojazdów (w tym głównie ciężkiego sprzętu) pomiędzy wjazdem i zjazdem z posesji strony skarżącej, ponadto odbyłby się bez uszczerbku dla pieszych, którzy zostaliby sprowadzeni na ulicę [...]. Ulica [...] należy do tzw. ulic "ślepych", z bardzo niską frekwencją użytkowników, podczas gdy ulica [...] stanowi ulicę przy której niemal każdy właściciel posesji prowadzi działalność gospodarczą generującą duże natężenie ruchu pojazdów — w znakomitej mierze dużych zestawów ciągników siodłowych, naczep, wywrotek, maszyn budowlanych- z uwagi na profile funkcjonujących branż (Okręgowa Stacja Kontroli Pojazdów, serwis tachografów, 3 zakłady mechaniki pojazdów, auto-komis, firmy budowlane-w tym drogowo-budowlane. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak poszanowania zasady praworządności i zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie.
Powyższe naruszenie w o ocenie Skarżącej stanowi bezpośrednią konsekwencję naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a.
Gdyby bowiem organ dopuścił stronę do możliwości skorzystania z jej praw i czynnego udziału w sprawie, dysponowałby szerszym materiałem dowodowym i zapewnił działanie organu zgodnie z zasadą praworządności.
Skarżąca wskazała, ponadto, na naruszenie przez Wojewodę art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie ustaleń, które statuują wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przebudowę dróg gminnych ulicy [...] i [...] w N..
Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie inwestor zobowiązany był wykazać zgodność przedłożonej dokumentacji z przepisem art. 35 Prawa budowlanego. Zapewnienie zgodności z przepisami, o którym mowa w artykule 35 Prawa budowlanego wymaga bowiem od organu wnikliwej oceny całości materiału dowodowego. Brak uwzględnienia interesu strony skarżącej w przedmiotowej sprawie doprowadziło organ do niewłaściwej oceny materiału dowodowego, które w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem. Uchylenie przez organ II instancji części decyzji pokazuje, że organ wziął pod uwagę błędne działanie organu I instancji, jednak nie odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez stronę w odwołaniu postulatów. Skarżąca wskazała także, że organ poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących braku poszanowania interesu strony, braku zapewnienia czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego, naruszył art. 8 k.p.a. W zaskarżanej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu skarżąca zarzuciła brak zastosowania się organów do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. wskazując m.in., że zarówno organ I jak i II instancji oparł swoją decyzję jedynie na wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę, bez odniesienia się do postulatów strony i propozycji ugodowego załatwienia sprawy. Samo zaś uzasadnienie decyzji organu II instancji pozostawia nierozstrzygnięte kwestie związane z pozostałymi zarzutami strony podniesionymi w odwołaniu, a dotyczącymi błędów proceduralnych organu. Wskazanie, że nastąpiło uchybienie dot. naruszenia art. 10 k.p.a., które zdaniem organu nie miało wpływ na wynik sprawy, nie zostało dostatecznie wyjaśnione.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej skargą do WSA w Poznaniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).
Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, uchylającej w części obejmującej plan zagospodarowania terenu i w to miejsce zatwierdzającej nowy plan zagospodarowania terenu stanowiący integralną cześć decyzji, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę i przebudowę dróg gminnych: ulicy [...] i ulicy [...] w N. oraz budowę i przebudowę infrastruktury towarzyszącej na działkach nr ewid.[...], [...], [...]., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z ustawą z dnia 9 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.1186 ) i przepisami wykonawczymi do ustawy, a także przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane - poza wyjątkami z art. 29-31, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7".
Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle powołanych przepisów sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego - organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymagania te zostały przez organy administracji publicznej prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym.
Zarzuty Skarżącej były w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę brane pod uwagę - zostały ocenione jako niezasadne, a Sąd, dokonawszy kontroli tej oceny, nie znalazł podstaw do uznania jej za wadliwą.
Przechodząc do kontroli legalności działania organów architektoniczno-budowlanych w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy powołać zasadę obowiązującą w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, której to zasady zdaje się nie dostrzegać skarżąca. Otóż w tych sprawach nacisk położony jest na badanie i weryfikację przedłożonej dokumentacji projektowej podlegającej formalnemu zatwierdzeniu.
W tym miejscu wskazać należy, zgodnie z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.741 ) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z powyższych przepisów oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Sąd podziela stanowisko, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kwestia naruszenia interesów osób trzecich o której mowa jest w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podlega ocenie, ale nie odnośnie zabudowy terenu i tym samym realizacji na nim danej inwestycji. To naruszenie norm musi być uzasadnione (poprzez wykazanie, że niemożliwe lub znacznie ograniczone zostało korzystanie z nieruchomości ) i dotyczyć naruszenia prawa samego procesu inwestycyjnego.
Nie jest czymś wyjątkowym, że inwestycje mogą i zazwyczaj powodują jakąś niedogodność w obszarze najbliższego sąsiedztwa, co nie oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Należy też mieć na uwadze, że interes osób trzecich nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie skonstatował - jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami relewantnej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane dokumenty, w tym: cztery egzemplarze projektu budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane; warunki zabudowy. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach zabudowy, zakres projektu budowlanego jest dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Projekt budowlany jest kompletny. Zawiera projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany (branży drogowej, elektrycznej i telekomunikacyjnej), informację o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, informację BIOZ. Do projektu budowlanego dołączono: pozwolenie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. na prowadzenie badan archeologicznych z dnia [...] lipca 2020 r., uzgodnienie geometrii trasy przez Starostę W. , uzgodnienie z Zarządem Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. na włączenie drogi gminnej ul. [...] do drogi powiatowej nr [...]; uzgodnienie z P. G. G. sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2020 r., uzgodnienie z I. S.A. z dnia [...] maja 2020 r., uzgodnienie z E. O. z dnia [...] kwietnia 2020 r., uzgodnienie z O. P. S.A. z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Prawidłowo wyjaśnił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odnośnie sposobu zaprojektowania rozwiązań technicznych budowanej i przebudowywanej drogi gminnej w związku z utratą mocy przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania zgodności tych kwestii w projekcie budowlanym.
Zakres sprawdzeń projektu budowlanego został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do zakwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym głównym punktem odniesienia są tu przepisy rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania argumentacji stanowiska Wojewody, że po przeprowadzeniu postępowania naprawczego nowy plan zagospodarowania terenu został doprowadzony do zgodności z przepisami w.t.d.p. w szczególności z § 113 ust.7 w zw. z § 78 ust. 1 oraz § 78 ust.2 pkt 1 lit. Do projektu budowlanego dołączono wymagane uzgodnienie geometrii trasy projektowanej drogi gminnej, bowiem budowane drogi w tym gminne jak słusznie wskazał Wojewoda powinny spełniać warunki określone m.in. w § 63 w.t.d.p. tj układ geometryczny, rozwiązanie techniczne oraz sposób organizacji i sterowania ruchem na skrzyżowaniu, powinny być wzajemnie dostosowane do siebie.
Podsumowując, zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany ma walor kompletności; zawiera on wszystkie elementy wskazane w odnośnych przepisach, został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przechodząc do kwestii usytuowania w pobliżu nieruchomości Skarżącej progów zwalniających słusznie zauważył Wojewoda, że progi zwalniające to urządzenia bezpieczeństwa ruchu, które stosuje się do fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów. Można stosować je w miejscach, w których, ze względów bezpieczeństwa, konieczne jest wymuszenie prędkości pojazdów. Pojawiają się więc w strefach zamieszkania, strefach ograniczonej prędkości. Urządzenia te nie podlegają kontroli przez organy architektoniczno – budowlane.
Szczegółowe przepisy dotyczące progów zwalniających można znaleźć w załączniku nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania ich na drogach. Wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu rozpatruje organ zarządzający ruchem na drogach, w tym w sprawie progów zwalniających na drodze gminnej – starosta.
Odnośnie sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Sąd wskazuje, że choć niektóre z tych zarzutów są w niżej wskazanym zakresie zasadne, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności zarzuty skargi nawiązujące do art. 10 k.p.a. i wskazujące na brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy też osobistego zapoznania się z nimi - jawią się jako nietrafne. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Skarżąca pomimo, iż nie miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji, ale mogła to uczynić w odwołaniu, którym skutecznie uruchomiła administracyjny tok instancji jak i w trakcie trwania tego postępowania. W tym aspekcie nie doszło zatem do naruszenia prawa procesowego, a w każdym razie nie doszło do naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacja skargi również na taki wpływ nie wskazuje. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w ocenie Sądu zostały wyjaśnione i uzasadnione toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.