II SA/Gd 423/16

II SA/Gd 423/16 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2017-08-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok
Jolanta Górska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 1290/16 - Postanowienie NSA z 2016-11-10
II OSK 2970/17 - Wyrok NSA z 2018-04-17
II OZ 412/17 - Postanowienie NSA z 2017-04-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 778
art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 3, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy Morzeszczyn z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XVII/102/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV Grudziądz-Pelplin-Gdańsk Przyjaźń na terenie Gminy Morzeszczyn 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...] położonych w B., gmina C, 2. zasądza od Rady Gminy Morzeszczyn na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 1277 zł (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą nr XVII/102/2016 z dnia 27 kwietnia 2016 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na terenie gminy M. (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2016 r., poz. 2118). Integralną częścią uchwalonego planu miejscowego jest rysunek planu w skali 1:2000. W § 12 uchwały określone zostały zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Według nich w granicach planu znajduje się 11 stref ochrony stanowisk archeologicznych, oznaczonych na rysunku planu.
W skardze na powyższą uchwałę A. domagała się stwierdzenia jej nieważności, zaskarżonej uchwale zarzucając:
- brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (w skrócie KWZ) lokalizacji linii energetycznej 400 kV w pobliżu oraz na terenie zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego w B. (wpisanego do rejestru zabytków), a tym samym naruszenie art. 4 ust. 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 7 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) – w skrócie jako "ustawa o ochronie zabytków";
- naruszenie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) w skrócie jako "u.p.z.p.", poprzez brak uzgodnień dotyczących obszaru chronionego;
- naruszenie art. 17 pkt 1 i 13 u.p.z.p. przez brak merytorycznej oceny uwag zgłoszonych przez skarżącą w odniesieniu do projektu planu oraz brak powtórnego udostępnienia do wglądu projektu planu, pomimo wprowadzenia zastrzeżeń wniesionych przez organy uzgadniające, a także poprzez brak powtórnych uzgodnień do planu, mimo zmian wynikających z uzgodnień;
- naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez pominięcie wiążących ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M." (uchwała Rady Gminy nr VIII/42/2015 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.; w skrócie jako "Studium") dotyczących zadań polityki konserwatorskiej a polegających na zachowaniu historycznej skali zabudowy przy wprowadzaniu nowych obiektów na terenie parkowo – dworskim w B.;
- naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez sprzeczność zapisów Studium z treścią zaskarżonej uchwały, polegającej na tym, że zapisy Studium odwołują się do ochrony parku w B.,
- naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu na mapie w skali 1:2000, która uniemożliwia zapoznanie się i precyzyjne umiejscowienie planowanych inwestycji, a także doprowadziła do pominięcia obszaru B., który stał się niewidoczny na mapie, w sytuacji, gdy nie zachodzi szczególny przypadek, uzasadniający zastosowanie takiej skali mapy.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca stwierdziła, że działka nr [..], położona w B., obejmuje teren zespołu parkowo - dworskiego w B., wpisanego do rejestru zabytków. Uzgadniając projekt zaskarżonego planu z WKZ organ Gminy okoliczność tę całkowicie pominął, mimo że zaskarżony plan zmienia przeznaczenie obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Skarżąca wskazała na treść
art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i zarzuciła, że w planie brak jest ustaleń dla objętego planem zespołu parkowo - dworskiego w B. Zaskarżona uchwała jest więc sprzeczna z prawem, nie uwzględnia bowiem konieczności ochrony tego zabytku. Dodała też, że WKZ wszczął postępowanie w przedmiocie wpisu otoczenia zespołu parkowo - podworskiego w B. w granicach działek nr [..], [..] i [..] do rejestru zabytków.
Skarżąca wyjaśniła, że złożyła wniosek do WKZ o wyjaśnienie dokonanych w niniejszej sprawie uzgodnień. Odpowiadając na niego, organ ochrony zabytków stwierdził, że konieczne jest zwiększenie ochrony samego zespołu parkowo - dworskiego i jego bezpośredniego sąsiedztwa, poprzez wykluczenie z obszaru wpisanego do rejestru zabytków obszaru pasa technologicznego linii energetycznej 400 kV, ponieważ nie mogą nakładać się dwie formy ochrony sprzeczne ze sobą. W ocenie WKZ, zasadne może być także wykluczenie możliwości lokalizacji infrastruktury technicznej - słupów linii elektroenergetycznej z bezpośredniego sąsiedztwa działek zespołu parkowo - dworskiego.
Skarżąca powołała się na pismo WKZ z 20 maja 2016r., w którym organ ten wyjaśnił, że zespół parkowo - dworski w B., położony dawniej na działce nr [..], a obecnie na działce nr [..], wpisany jest do rejestru zabytków województwa (decyzją z dnia 27 listopada 1989 r.) pod nr [..] (daw. [..]), natomiast otoczenie parku stanowi strefę zewnętrznych powiązań widokowych. W związku z powyższym, w ocenie WKZ, wszelkie działania inwestycyjne na przedmiotowym terenie podlegają przepisom prawa, w tym przede wszystkim wymagają pozwolenia tego organu zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Wskazała również na pismo WKZ z 6 czerwca 2016 r., w którym WKZ stwierdził, że poinformował Wójta Gminy o konieczności ujawnienia na rysunku przedmiotowego planu obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz wprowadzenia ustaleń ochrony dla przedmiotowego terenu, co jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o ochronie zabytków. Konserwator Zabytków stwierdził też, że planowana napowietrzna linia elektroenergetyczna - obszarem infrastruktury elektroenergetycznej, wchodzi częściowo w otoczenie zabytku tj. na teren działki nr [..].
W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała jest też sprzeczna ze Studium. Zgodnie bowiem z zapisami Studium dotyczącymi zadań polityki konserwatorskiej (str. 40 – 41 Studium) - ochrona walorów kulturowych, przewidziano ochronę układu przestrzennego zespołów parkowo – dworskich, w tym zespołu parkowo - dworskiego B. Zwrócono przy tym uwagę, że celem ochrony układu przestrzennego zespołu zabytkowo-dworskiego jest podkreślenie i uczytelnianie wartości krajobrazowych, a także wprowadzenie stref zakazu zabudowy. Sam zaś plan już takich zapisów nie uwzględnia, a przewidziana w nim linia energetyczna stoi w sprzeczności z tymi celami.
Skarżąca – wskazując na treść art. 4 ustawy o ochronie zabytków, stwierdziła również, że podstawowym celem każdej z form ochrony zabytków, w tym formy w postaci wpisu zabytku do rejestru zabytków, jest trwałe zachowanie zabytku i jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Posadowienie na terenie zabytkowego parku słupów elektrycznych i samej linii elektroenergetycznej stoi w oczywistej opozycji do tych celów ochrony.
Zarzuciła też, że treść planu istotnie narusza zasadę proporcjonalności i racjonalności w planowaniu. Analiza przebiegu planowanej inwestycji jasno wskazuje bowiem, że inwestycja ma przebiegać nad siedliskiem będącym parkiem zabytkowym, a nic nie stoi na przeszkodzie, aby ową linię energetyczną przesunąć w głąb sąsiedniej działki, stanowiącej puste pole.
Zdaniem skarżącej, Rada Gminy nie dokonała oceny wniesionych przez nią uwag do projektu planu i nie wskazała przyczyn ich nieuwzględnienia, w sposób istotny naruszając tryb sporządzania planu. W jej ocenie, zupełnie nieistotną dla postępowania jest okoliczność, że uwagi skarżącej były spóźnione.
Skarżąca zarzuciła nadto, że wobec wpłynięcia sprzeciwu organów, a mianowicie: WKZ - co do części obszarów chronionych, albowiem obszar w B. nie był objęty wnioskiem o uzgodnienie, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, B., C., PKP S.A., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (w zakresie uzgodnienia dotyczącego higieny radiacyjnej z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym), a także Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wójt uchybił obowiązkowi ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian do tego projektu.
Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem gruntów, przez które ma zostać poprowadzona linia elektroenergetyczna i gruntów bezpośrednio sąsiadujących z tą linią, a zatem wszystkie okoliczności podnoszone w skardze są dla niej istotne i dotyczą jej sfery praw i obowiązków. Przeprowadzenie linii elektroenergetycznej w planowany sposób znacznie utrudni wykonywanie przez nią działalności gospodarczej. Skarżąca zajmuje się bowiem hodowlą drobiu, a pole elektromagnetyczne będzie miało wpływ na zdrowie zwierząt.
Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie Gmina nadużyła swojego władztwa planistycznego. Doszło bowiem do bezpodstawnej i bezprawnej ingerencji na obszarze prawnie chronionym, wszystkie zaś dokumenty dotyczące planu zostały sporządzone w ten sposób, że nie został w nich ujęty chroniony zabytkowy park.
W odpowiedzi na skargę – działający w imieniu Rady Gminy Wójt, wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, albo o oddalenie skargi, gdyż kwestionowana uchwała odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skarżącej są nieuzasadnione.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że ani skardze, ani w poprzedzającym ją wezwaniu, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy ustaleniami planu miejscowego a jej uprawnieniami właścicielskimi. Zdaniem organu, naruszenie interesu prawnego nie może być automatycznie powiązane z własnością działki należącej do skarżącej. Naruszenie interesu prawnego powinno polegać na określeniu zakresu uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącej przed wejściem w życie planu miejscowego oraz na porównaniu ich ze stanem po jego wejściu w życie. Oznacza to konieczność uargumentowania, że konkretne, wskazane przez skarżącą, ustalenia planu miejscowego ograniczyły konkretne możliwości korzystania z nieruchomości, przysługujące właścicielowi wcześniej. Tego typu argumentacji nie ma w skardze, co przesądza o braku wykazania naruszenia interesu prawnego. W ocenie organu, przewidziana w zaskarżonej uchwale linia elektroenergetyczna nie zmienia przeznaczenia terenu (pozostaje w zgodzie zwłaszcza z przeznaczeniem rolnym), zatem trudno uznać, że jej lokalizacja w planie zmienia uprawnienia właścicielskie i narusza prawo własności - interes prawny skarżącej. Wójt zaznaczył przy tym, że kwestionowane ustalenia planu, wynikające z pasa technologicznego linii elektroenergetycznej, obejmują tylko niewielki skrawek działki skarżącej, usytuowany w taki sposób, że korzystanie z niego sprzecznie z tymi ustaleniami, zwłaszcza jego zabudowa, byłoby niemożliwe również przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Porównując możliwości zabudowy tej działki przed i po wejściu w życie planu, biorąc pod uwagę zakres ingerencji ustaleń planistycznych w granice tej działki oraz biorąc pod uwagę kształt i powierzchnię fragmentu działki objętego pasem technologicznym, trudno przyjąć, że plan zmienił sytuację prawną właściciela.
Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi Wójt wyjaśnił natomiast, że nastąpiło uzgodnienie projektu planu z WKZ, zgodnie z postanowieniem tego organu z dnia 12 listopada 2015 r., w którym WKZ stwierdził, że przedłożony projekt planu spełnia warunki określone w art. 15 ust. 2 pkt 4, 7, i 9 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 6,
art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 7 ust. 4, art. 18 ust 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1-3 ustawy o ochronie zabytków. Uzgodnienie to potwierdza zgodność ustaleń planu miejscowego z przepisami o ochronie zabytków. W przewidzianej prawem formie WKZ uznał zatem zgodność przebiegu linii elektroenergetycznej z prawem, co świadczy o bezzasadności zarzutów formułowanych przez skarżącą. Wójt dodał przy tym, że w ramach procedury uzgodnieniowej przekazał WKZ projekt planu wraz z załącznikami graficznymi, co stanowi kompletną dokumentację konieczną do uzyskania uzgodnienia. Konserwator Zabytków nie zwrócił się do Gminy z prośbą o udostępnienie dodatkowych materiałów kartograficznych, które miałby pomóc w dokonaniu uzgodnienia. Dokonane w formie postanowienia uzgodnienie korzysta z domniemania legalności i jest wiążące dla Gminy.
W ocenie organu plan miejscowy w obecnej formie nie jest sprzeczny z zasadami ochrony zabytków wynikającymi z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 listopada 1989 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków. Ustalenia pasa technologicznego są bowiem formą mającą chronić zabudowę mieszkalną przed nadmiernym zbliżeniem do linii elektroenergetycznej. Wprowadzone w planie zakazy są więc dodatkowym ograniczeniem obowiązującym na obszarze objętym wpisem do rejestru. Zgodnie z ustaleniami planu, działka nr [..] stanowi teren przeznaczony na działalność rolniczą (teren rolniczy - 40 R). Takie ustalenie jest odzwierciedleniem obecnego, faktycznego użytkowania tego terenu, a także nie stoi w sprzeczności z ochroną dóbr kultury ujętych w ww. decyzji. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu 40 R korespondują z istniejącymi obiektami budowlanymi. Wszelka działalność budowlana, na obszarze przedmiotowej działki będzie musiała uzyskać zgodę WKZ, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków. Powołane w tym zakresie przez skarżącą przepisy nie wpływają w żaden sposób na ocenę legalności planu. Przepisy te dotyczą fazy budowlanej, która może nastąpić po uchwaleniu planu. Natomiast fragment działki nr [..] objęty ustaleniami pasa technologicznego ma powierzchnię 48 m2 i obowiązują na nim następujące ograniczenia: zakaz budowy i eksploatacji obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi; zakaz lokalizowania budowli z wyłączeniem sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej; zakaz lokalizowania miejsc postojowych; zakaz tworzenia hałd i nasypów; zakaz nasadzeń i utrzymywania zieleni wysokiej; budowę, przebudowę, rozbudowę i eksploatację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z linią 400 kV należy realizować zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organ wyjaśnił nadto, że minimalna odległość od osi projektowanej linii elektroenergetycznej 400 kV do granic działki nr [.] wynosi 30,5 metrów, natomiast szerokość skrajnych przewodów linii wynosi około 16,7 m. W związku z tym przewody linii nie będą przebiegały nad obszarem działki nr [..]. Projektowany słup znajduje się w odległości około 67 metrów od granic działki nr [..], w niedalekim sąsiedztwie istniejącego słupa linii 220 kV. W granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków nie są planowane prace budowlane, dlatego też realizacja linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..] nie spowoduje uszczerbku dla wartości zabytku. Ponadto przebieg linii w rejonie działki nr [..] jest zdeterminowany lokalizacją istniejącej linii 220 kV. Oś projektowanej linii 400 kV jest odsunięta na odległość 40 m od osi istniejącej linii 220 kV, co wynika z konieczności zachowania wymaganych odstępów izolacyjnych między liniami, a jednocześnie "minimalizuje zajętość terenu" równolegle biegnących linii (zwłaszcza w terenie zurbanizowanym w gminie M.). Okoliczności te – w ocenie organu - potwierdzają brak rzeczywistego wpływu ustaleń przyjętych w planie na własność skarżącej. Pozostają one w zgodzie z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i ograniczają się do małej jego części.
Wójt dodał, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie stanowi w sensie prawnym utworzenia obszaru chronionego. Nie ma też przepisu, który nakazywałby uwidocznienie tego faktu w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien odpowiadać po prostu wymogom prawnym związanym z ochroną takich nieruchomości. Brak podanej informacji o wpisie do rejestru, nie wyłącza zatem obowiązywania decyzji o wpisie do rejestru i związanych z nią ograniczeń w zabudowie.
Za niezasadnie organ uznał także zarzuty skarżącej dotyczące kwestii uzgodnień i opinii, które jej zdaniem nie zostały dokonane. Organ wyjaśnił, że opinie i uzgodnienia dotyczące przedmiotowego projektu planu zebrano w następujących terminach:
- Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - 16 listopada 2016 r. (postanowienie WKZ z 12 listopada 2015 r., nr [..]);
- Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - 10 sierpnia 2015 r. (postanowienie z 6 sierpnia 2015 r., nr [..]);
- Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - 7 września 2015 r. (postanowienie
z 2 września 2015 r., nr [..].)
- Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego - 14 sierpnia 2015 r. (opinia
z 11 sierpnia 2015 r., nr [..]);
- Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - 7 września 2015 r. (opinia
z 3 września 2015 r., nr [..].
Jednocześnie organ wyjaśnił, że podana w wyżej przywołanym piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego informacja o konieczności uzgodnienia projektu planu z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w zakresie higieny radiacyjnej, jest błędna. Linia elektroenergetyczna nie jest bowiem źródłem promieniowania.
Organ wyjaśnił również, że projekt przedmiotowego planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach 23 grudnia 2015 r. - 27 stycznia 2016 r., po uzyskaniu wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opinii i uzgodnień. Etapy procedury nastąpiły więc we właściwej kolejności. Wobec pozytywnego stanowiska organów współdziałających, nie było potrzeby ponawiania czynności z zakresu procedury planistycznej, w tym ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi do projektu planu nie wpłynęły, zatem czynności tej nie należało powtarzać. Nie dokonano także żadnych zmian w projekcie po włożeniu go do publicznego wglądu. Spółki - B. oraz C. nie są zgodnie z przepisami u.p.z.p. instytucjami uprawnionymi do uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pisma w sprawie opinii są do nich wysyłane zwyczajowo, w celach informacyjnych, a ich opinie nie są w żaden sposób dla Gminy wiążące.
Wójt stwierdził nadto, że załącznik graficzny do planu został wykonany w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p.. Szczególne uzasadnienie tej skali występuje przy inwestycjach liniowych (§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. nr 164, poz. 1587; w skrócie jako "rozporządzenie").
W ocenie organu, ustalenia przedmiotowego planu w żaden sposób nie kolidują z przytoczonymi przez skarżącą zapisami Studium. W szczególności, o sprzeczności planu ze Studium nie może stanowić zapis przywołany w piśmie skarżącej, a dotyczący "wprowadzenia stref zakazu zabudowy". Studium stref takich nie wprowadza, jedynie postuluje ich wprowadzenie. Nie precyzuje również jaki miałby być ich przebieg oraz jak miałyby być wprowadzone (czy decyzją konserwatora zabytków o wpisie kolejnych obszarów do rejestru zabytków, czy zapisami planów miejscowych). Przedmiotowy plan również takiej strefy się nie wprowadza. Dalsze ustalenia dla zespołu w B. dopuszczają możliwość realizacji nowej zabudowy. Ponadto, zabudowa która ma być realizowana na podstawie planu, czyli budowa linii elektroenergetycznej, jest wskazana w Studium w rozdziałach: Uwarunkowania - 1. Uwarunkowania zewnętrzne, wynikające z funkcjonowania gminy w otoczeniu, 1.1. Uwarunkowania planistyczne; 2.4. Uwarunkowania infrastrukturalne i inżynieryjne i komunikacyjne; Kierunki - 1.2. Polityka przestrzenna województwa na terenie gminy; 8.7 Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (...) 8.9. Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...).
Wójt nie zgodził się także z zarzutem nierozpatrzenia uwag skarżącej. Wskazał na treść art. 18 u.p.z.p. i wyjaśnił, że uwagi w rozumieniu przepisów u.p.z.p. nie zostały wniesione do projektu planu. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie po terminie do zgłaszania uwag ustalonym zgodnie z ww. przepisem. W tej sprawie termin ten został wskazany w ogłoszeniu oraz obwieszczeniu z dnia 11 grudnia 2015 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu i upłynął w dniu 11 lutego 2016 roku. Do tego dnia nie wpłynęły żadne uwagi do projektu.
W piśmie z 18 sierpnia 2016 r. skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ograniczając jej uprawnienia jako właściciela nieruchomości objętej planem, tj. działek nr [..] i [..], położonych w B. Skarżąca powołała się na art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380) – w skrócie "k.c.". Wyjaśniła także, że jest właścicielem zabytku, a zaskarżona uchwała narusza przepisy o ochronie zabytków. Dodała, że w jej ocenie projektowana linia elektroenergetyczna będzie przebiegać bezpośrednio nad działką nr [..] - wpisaną do rejestru zabytków, a nadto pas technologiczny projektowanej linii zajmie znaczną powierzchnię drugiej działki nr [..] (5.839 m2), stanowiącej bezpośrednie otoczenie jej zabytku. Skarżąca wyjaśniła nadto, że w związku z lokalizacją na jej działkach projektowanej linii elektroenergetycznej powstanie szkoda majątkowa, którą rzeczoznawca wycenił na przynajmniej 16.659 zł. Dodała również, że inwestycja wymagała uzgodnień z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w zakresie higieny radiacyjnej, ponieważ linia elektroenergetyczna jest źródłem promieniowania.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy nr XVII/102/2016 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na terenie gminy M. (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2016 r., poz. 2118).
Kontrolę tę uruchomiła skarga złożona przez A. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm. ), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie, wzywając Radę Gminy pismem z 9 maja 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, a w uchwale nr XVIII/114/2016 z 8 czerwca 2016 r. Rada Gminy nie uwzględniła powyższego wezwania. Bezsporne przy tym pozostawało, że skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie.
Zdaniem Sądu, postanowienia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, obejmująca działki o numerach [..] i [..], a plan ogranicza możliwość zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z wolą skarżącej. Jak wynika bowiem z zaskarżonej uchwały, na części działki nr [..], a także na znacznej części działki nr [..] został zlokalizowany pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV (usytuowany na gruntach oznaczonych w planie jako tereny rolnicze – R). Ponadto część działki nr [..] przeznaczono w planie pod tereny infrastruktury elektroenergetycznej (oznaczone symbolem 19 E i 20 E), stanowiące równocześnie pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV. Pozostałe części ww. działek oznaczone są w planie jako tereny rolnicze – część działki nr [..] jest oznaczona symbolem 40 R, a część działki nr [..] – symbolami 39 R, 40 R i 41 R.
Zgodnie z § 4 pkt 1 i 3 zaskarżonej uchwały, celem regulacji prawnych zawartych w planie jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest budowa dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..], a także ustalenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV. Z § 6 ust. 1 pkt 4, 7 i 8 uchwały wynika, że ustalenia planu dotyczą dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 400kV, składającej się z konstrukcji wsporczych i podwieszonych na nich przewodów, a pas technologiczny tej linii stanowi obszar o szerokości 70 m, po 35 m po obu stronach osi linii 400 kV, czyli po obu stronach linii wyznaczającej środek konstrukcji wsporczych linii.
Z § 9 pkt 1 uchwały wynika, że w granicach planu ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w przepisach art. 2 pkt 5 u.p.z.p., tj. infrastruktury technicznej elektroenergetycznej na terenach E oraz w granicach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej.
Plan (w § 15) ustala szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przede wszystkim ustala przebieg pasa technologicznego linii 400 kV z następującymi zasadami:
- obowiązują zakazy: budowy i eksploatacji obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi; lokalizowania budowli z wyłączeniem sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej; lokalizowania miejsc postojowych; tworzenia hałd i nasypów z zastrzeżeniem § 30 pkt 4; nasadzeń i utrzymywania zieleni wysokiej;
- budowę, przebudowę, rozbudowę i eksploatację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z linią 400 kV, należy realizować zgodnie z przepisami odrębnymi.
W § 22 uchwały wprowadzono ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami od 01 E do 24 E, w tym ustalono m.in.:
- przeznaczenie: tereny infrastruktury elektroenergetycznej;
- tereny realizacji dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV;
- tereny znajdują się w granicach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 400 kV - obowiązują ustalenia § 15 uchwały;
- dopuszcza się rolnicze użytkowanie gruntów rolnych niewyłączonych z użytkowania rolniczego, położonych na terenach oznaczonych symbolem E;
- maksymalna wysokość elementów infrastruktury elektroenergetycznej - 110 m mierzone od najwyżej położonego punktu w liniach rozgraniczających teren.
Plan wprowadza także (w § 23) szczegółowe ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami od 01 R do 43 R. Między innymi ustala:
- przeznaczenie podstawowe terenów: tereny rolnicze;
- dopuszczalne zagospodarowanie terenów: dopuszcza się lokalizację wyłącznie zabudowy zagrodowej; budynki mieszkalne i budynki przeznaczone na stały pobyt ludzi należy lokalizować poza obszarem oddziaływania linii elektroenergetycznych niskiego i średniego napięcia oraz poza pasami technologicznymi linii 110 kV i 220 kV;
- zakaz budowy i eksploatacji obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w obszarze pasów technologicznych linii elektroenergetycznych 220 kV, 110 kV oraz obszarze oddziaływania napowietrznych linii średniego i niskiego napięcia;
- w granicach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 400 kV obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu określone w § 15 uchwały.
W ocenie Sądu przytoczone powyżej zapisy planu wprowadzają liczne ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności ww. działek, objętych ustaleniami planu. Zgodnie bowiem z treścią
art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przywoływanego zaś przez skarżącą art. 144 k.c. wynika, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Każde zatem ograniczenie tak ukształtowanych uprawnień właścicielskich, w szczególności dotyczące możliwości zabudowy, czy też innego zainwestowania na nieruchomości, stanowi istotne ograniczenie prawa własności, stanowiące o naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości. Sąd uznał więc, że skarżąca może skutecznie kwestionować zapisy zaskarżonego planu miejscowego dotyczące ww. działek. Skarżąc uchwałę Rady Gminy w tym zakresie na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca wykazała bowiem istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną, a także negatywny wpływ opisanych powyżej ustaleń planu na jej sferę prawnomaterialną.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Należy dodać, że kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, LEX nr 574411, teza 1).
W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) - określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie.
Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być zatem skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.
Analiza przyjętych w kontrolowanym planie miejscowym rozwiązań planistycznych dotyczących nieruchomości skarżącej doprowadziła do wniosku, że Rada Gminy uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego, co oznacza, że istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia planu wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606).
Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. (według brzmienia ustawy obowiązującego w dacie uchwalania planu):
- przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1);
- zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (pkt 4);
- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów (pkt 7).
Z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. wynika zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:
- granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4a);
- granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 4b).
Należy przy tym dodać, że w niniejszej sprawie było bezsporne, iż zaskarżony plan miejscowy zawiera regulacje dotyczące inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest budowa dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..]. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że także przygotowując, a następnie uchwalając plan miejscowy dla potrzeb tego typu inwestycji, organy gminy obligowane są mieć na względzie także indywidualny interes właścicieli działek, których ustalenia planu dotyczą, a co w tej sprawie oznaczało konieczność przeanalizowania interesu prawnego skarżącej w kontekście ograniczenia przysługującego jej prawa własności do działek, przez które przebiegać ma planowana inwestycja. Prawo organów gminy do wprowadzania ograniczeń prawa własności w drodze ustaleń planu miejscowego nie oznacza bowiem pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W ramach realizacji władztwa planistycznego oczywistym jest, że uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości uzasadniają względy interesu publicznego (realizacja inwestycji celu publicznego), jednak, aby równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a konstytucyjnie chronionym prawem własności nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu. W istocie zatem przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego – podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności z punktu widzenia kryteriów proporcjonalności.
Rozważając tę kwestię w tej sprawie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do kształtowania i prowadzenia polityki gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Poza wskazanymi ograniczeniami władztwo planistyczne gminy jest ograniczone przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, stwierdzając, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione i winno mieć oparcie w obowiązujących przepisach, w tym w zasadach konstytucyjnych.
Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu jej działanie musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pierwszy ze wskazanych przepisów dopuszcza możliwość ograniczania prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Drugi z kolei stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (zasada proporcjonalności).
Niewątpliwie zatem przepisy u.p.z.p. stanowią regulację, przy której wykorzystaniu może nastąpić ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, co w tej sprawie w stosunku do skarżącej bezsprzecznie nastąpiło, poprzez usytuowanie na części obu jej działek pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 400 kV, a ponadto przeznaczenie części działki nr [..] pod tereny infrastruktury elektroenergetycznej (E). W pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV zaskarżoną uchwałą wprowadzono szereg ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, w tym przede wszystkim szereg zakazów i ograniczeń dotyczących budowy obiektów budowlanych. Na skutek uchwalenia zaskarżonego planu sposób wykonywania uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności ww. działek został zatem ograniczony i to w sposób, który – zdaniem Sądu, świadczy o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego. Z akt planistycznych oraz pism Wójta Gminy złożonych w tej sprawie wynika bowiem, że w toku postępowania planistycznego organy gminy nie rozważyły czy to ograniczenie prawa własności skarżącej jest niezbędne dla realizacji przedmiotowego celu publicznego. W szczególności nie zbadały, czy zaproponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej jest jedynym możliwym i niezbędnym do realizacji tego celu publicznego, a taka analiza była niezbędna, aby wykazać, że organy Gminy właściwie procedowały w tej sprawie, ważąc zarówno interes publiczny, przemawiający za wybudowaniem linii elektroenergetycznej także na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jak i interesy prywatne, odzwierciedlające się w poszanowaniu prawa własności. Słusznie zatem skarżąca zarzucała w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2016 roku, że w tej sprawie organy Gminy naruszyły zasadę zrównoważonego rozwoju, ponieważ przy opracowaniu przedmiotowego planu nie wyważyły wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i nie uzasadniły, że przyjęte przez nie rozwiązanie - przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej ustalony w planie, uwzględnia nie tylko interes publiczny, ale także interesy indywidualnych podmiotów - właścicieli działek objętych tą inwestycją. Słusznie również skarżąca podkreślała w tym piśmie, że dla należytego wyważenia interesów właścicieli nieruchomości konieczne było dokonanie dokładnej analizy potencjalnych rozwiązań planistycznych, przy czym obowiązek ten pozostawał aktualny niezależnie od aktywności poszczególnych właścicieli działek w toku uchwalania planu. W tej sprawie tymczasem nie szukano jakiegokolwiek alternatywnego rozwiązania, a jak wskazywała skarżąca, a czego Wójt nie kwestionował, możliwe było przesunięcie tej linii na działki sąsiednie, które są pustym polem, a tym samym również odsunięcie jej od innego dobra, szczególnie chronionego przepisami Konstytucji RP, to znaczy od zabytku zlokalizowanego na stanowiącej własność skarżącej działce nr [..].
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, a także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego, a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (vide przepisy
art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 7 i 9 u.p.z.p.). Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są zatem na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Samodzielność gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Jak już wskazywano, ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie
(art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zostać szczegółowo uzasadniona i przeanalizowana. Brak tej analizy powoduje, że realizacja władztwa planistycznego w tej sprawie została dokonana przez organy Gminy z naruszeniem zasady proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń. Aby bowiem równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a ograniczanym postanowieniami planu prawem własności do nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie tego prawa, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, takiej argumentacji zabrakło.
Należy przy tym dodać, że w tej sprawie organy Gminy musiały także rozważyć, czego nie uczyniły, czy realizacja przedmiotowego celu publicznego nie będzie dokonana nadmiernym kosztem innego dobra szczególnie chronionego przepisami Konstytucji RP, jakim jest zabytek. W tej sprawie jest bowiem bezsporne, że na stanowiącej własność skarżącej działce nr [..] w B. (częściowo objętej ustaleniami zaskarżonego planu) znajduje się podlegający ochronie konserwatorskiej zespół parkowo - folwarczny (park, budynek gospodarczy, relikty budynków gospodarczych), który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 listopada 1989 r. Z treści zaskarżonej uchwały, w tym przede wszystkim jej § 12, wynika natomiast, że w planie istnienie tego zabytku na terenie objętym jego ustaleniami nie zostało w ogóle ujawnione. Takie działanie organów Gminy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje obowiązek uwzględnienia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z treścią art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków, która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków. Z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2); parków kulturowych (pkt 3). W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).
Konstytucja RP stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, stanowiąc
w art. 73, że każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2016 r.,
sygn. II OSK 738/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje.
Skoro zatem zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, to organy Gminy obowiązane były je uwzględniać w procesie planistycznym, który doprowadził do uchwalenia przedmiotowej uchwały. Jak już bowiem podkreślano powyżej, przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje przy tym, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego i starannego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego, a także – jak wynika z tej sprawy, różnych interesów publicznych (realizacja inwestycji celu publicznego a ochrona zabytku).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w planie zabytku znajdującego się na działce skarżącej Wójt Gminy podkreślał, że doszło do uzgodnienia projektu planu bez zastrzeżeń przez właściwy organ ochrony zabytków, czyli Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co potwierdza zgodność ustaleń planu miejscowego z przepisami o ochronie zabytków.
W istocie, z akt planistycznych wynika, że projekt planu został uzgodniony pozytywnie przez WKZ postanowieniem tego organu z dnia 12 listopada 2015 r. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela jednak pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w przywoływanym już wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 738/15, zgodnie z którym ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji organów gminy, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. To organy Gminy winny były zatem w tej sprawie wykazać, czego nie uczyniły, że przygotowując projekt planu, a następnie go uchwalając, dokonały oceny przyjętych w planie ustaleń pod kątem ich wpływu na chroniony prawem zabytek w postaci zespołu parkowo – dworskiego w B.
Ponadto z przytoczonych powyżej przepisów, w tym przede wszystkim
z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jasno, w ocenie Sądu, wynika, że uwzględnienie w planie miejscowym zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1823/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uwzględnienie w zaskarżonym planie miejscowym zabytku skarżącej, poprzez wyraźne wskazanie tej formy ochrony zabytków w § 12 uchwały, było obligatoryjne, a jego brak stanowi istotne naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Oznacza to, że również z tej przyczyny zaskarżona uchwała w zakresie nieruchomości skarżącej została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej Sąd wyjaśnia, iż podziela pogląd organu wyrażony w tej sprawie, że przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag, określonego zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p., powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują bowiem obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy też wniosków. Nieprzedłożenie więc przez Wójta Gminy do oceny Rady Gminy spóźnionych uwag skarżącej nie mogło zostać zakwalifikowane jako naruszenie trybu postępowania, tym bardziej – jako naruszenie trybu o znaczeniu istotnym, powodującym nieważność uchwały (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1794/06; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 9 października 2013 r., sygn. II SA/Op 301/13;
Należy przy tym jednak dodać, że wnoszenie uwag do projektu planu jest jedynie uprawnieniem osoby, której interesu prawnego dotyczą zamierzone regulacje. Nie jest to bynajmniej obowiązek, którego uchybienie powodowałoby wygaśnięcie możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące możliwą podstawę wniesienia uwagi, w ramach skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego skutku nie sposób odczytać z jakiegokolwiek przepisu prawa.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwej skali mapy. Załącznik graficzny do zaskarżonego planu został bowiem wykonany w skali 1:2.000, a zatem zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Szczególne uzasadnienie dla takiej skali mapy stanowi charakter inwestycji objętej planem, która jest inwestycją liniową. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000.
Sąd stwierdził także, że z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. nie wynika kompetencja państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego do uzgadniania projektu planu miejscowego w zakresie higieny radiacyjnej. Obowiązek takiego uzgodnienia projektu planu miejscowego nie wynika także z przepisów szczególnych. Zastrzeżenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wyrażone w opinii
z 3 września 2015 r. było zatem niezasadne. Ponadto z akt planistycznych wynika, że Wójt Gminy w toku procedury planistycznej uzyskał wszystkie konieczne opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu przewidziane w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., szczegółowo wymienione w odpowiedzi na skargę, w tym pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2015 r., a także pozytywne uzgodnienie WKZ wyrażone w postanowieniu z 12 listopada 2015 r. oraz pozytywne stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z 6 sierpnia 2015 r.) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z 2 września 2015 r.). Słusznie przy tym Wójt podniósł w odpowiedzi na skargę, że spółki - B. oraz C. nie są zgodnie z przepisami u.p.z.p. instytucjami uprawnionymi do uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez pominięcie wiążących ustaleń Studium dotyczących zadań polityki konserwatorskiej a polegających na zachowaniu historycznej skali zabudowy przy wprowadzaniu nowych obiektów na terenie parkowo – dworskim w B., ponieważ z treści zaskarżonej uchwały, w tym jej załącznika graficznego, nie wynika aby zapisami zaskarżonego planu wprowadzono na terenie działki nr [..] nową zabudowę. Budowa linii elektroenergetycznej 400 kV została przewidziana tylko na części działki nr [..], a na części działki nr [..] przewidziano jedynie przebieg pasa technologicznego tej linii.
Za niezgodnością planu ze Studium nie przemawiają także wskazywane przez skarżącą w piśmie z dnia 15 listopada 22016 r. zapisy Studium dotyczące dopiero planowanych form ochrony przyrody na terenie parku w B., czyli jej działki nr [..].
Należy także wyjaśnić, że przywoływany przez skarżącą art. 36 ustawy o ochronie zabytków dotyczy wymogu uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie określonych robót budowlanych, a więc procesu budowlanego, a nie postępowania planistycznego. Ponadto z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków wynika, że otoczeniem zabytku podlegającym szczególnej ochronie wynikającej z tej ustawy jest tylko teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W chwili uchwalania planu działka nr [..] nie stanowiła tak rozumianego otoczenia zabytku. Została uznana za otoczenie zabytku w postaci zespołu parkowo – podworskiego w B. dopiero w decyzji WKZ z dnia 20 stycznia 2017 r., nr [..].
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działek skarżącej z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego stanowiącym istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tej przyczyny - na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.
Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, określając je na kwotę 1277 zł, obejmującą 300 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 977 zł (960 zł – wynagrodzenie pełnomocnika /radcy prawnego/, 17 zł - opłata od pełnomocnictwa procesowego).
Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia Sąd ustalił zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego, związany z czynnościami podjętymi w sprawie, w tym udział pełnomocnika skarżącej w rozprawie.