IV SA/Po 244/16

IV SA/Po 244/16 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta
Ewa Kręcichwost-Durchowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 35 ust. 3, art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznawszy po raz kolejny odwołanie K. S. i S. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2008 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, uchylił tę decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") odmówił panu A. Z. (dalej też jako "Inwestor" lub "Skarżący") zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...], sporządzonego przez mgra inż. arch. J. K. i mgra inż. G. J..
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy opisanym w jej uzasadnieniu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na skutek wniosku K. S. i S. S. z [...] września 2006 r., przeprowadził w dniu [...] września 2006 r. kontrolę nieruchomości zlokalizowanej w [...], w trakcie której stwierdził, że Inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w postaci wykonania otworu okiennego na poziomie poddasza oraz podniósł ściany budynku o wysokość ok. 50 cm.
W tym stanie rzeczy PINB, postanowieniem z [...] października 2006 r., nakazał Inwestorowi wstrzymać prowadzenie prac budowlanych przy przebudowie wraz z rozbudową budynku mieszkalnego, realizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] października 2005 r. (dalej też jako "Decyzja PnB").
Następnie decyzją z [...] października 2006 r., znak: PINB [...]/2006, PINB nakazał Inwestorowi przedłożyć projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Postanowieniem z [...] listopada 2006 r. PINB zawiesił ww. postępowanie administracyjne w związku z otrzymaniem informacji od Wojewody Wielkopolskiego (dalej jako: "Wojewoda") o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji PnB.
Decyzją z [...] stycznia 2007 r., znak: [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji PINB, ale Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB"), decyzją z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], uchylił tę decyzję Wojewody w całości oraz stwierdził nieważność Decyzji PnB.
W następstwie powyższego PINB – podjąwszy zawieszone postępowanie administracyjne – decyzją z [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zezwolił na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z [...] października 2006 r., a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu po zakończeniu prac budowlanych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji") decyzją z [...] maja 2008 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], PINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2006 r. nakazującą Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego.
Następnie decyzją z [...] lipca 2008 r., znak: [...], PINB nakazał Inwestorowi w terminie do [...] sierpnia 2008 r. przedłożyć inwentaryzację budowlaną wykonanych robót na budynku mieszkalnym jednorodzinnym [...] oraz zawiadomienia służb wymienionych w art. 56 pr.bud. WWINB, decyzją z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2008 r., znak: [...], PINB zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zezwolił na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z [...] października 2006 r., a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu po zakończeniu prac budowlanych.
Decyzją z [...] października 2008 r., znak: [...], WWINB uchylił ww. decyzję PINB z [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie administracyjne. WSA w Poznaniu wyrokiem z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1027/08, uchylił tę decyzję WWINB, a NSA wyrokiem z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1722/09, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA.
W odpowiedzi na wezwanie WWINB, Inwestor podaniem z [...] lipca 2011 r. poinformował, iż chce kontynuować przedmiotową budowę.
WWINB decyzją z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] września 2008 r. WSA w Poznaniu wyrokiem z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1035/11, uchylił tę decyzję WWINB, a NSA wyrokiem z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1207/12, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA.
Wobec powyższego WWINB wydał decyzję z [...] października 2014 r., znak: [...], i na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednak WSA w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA /Po 1387/14, także tę decyzję WWINB uchylił.
Wobec kasacyjnego wyroku WSA w Poznaniu WWINB ponownie rozpatrzył odwołanie K. S. i S. S. od decyzji PINB z [...] września 2008 r. i w rezultacie wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] MO, uchylającą ww. decyzję PINB i odmawiającą zatwierdzenia projektu zamiennego dla przedmiotowej inwestycji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że kierując się treścią zapadłych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych, w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie, którym zgodnie z art. 35 ust. 3 pr.bud. wezwał Inwestora do usunięcia określonych nieprawidłowości w projekcie zamiennym. Ponieważ projekt nadal nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, WWINB w dniu [...] listopada 2015 r. ponownie postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. wezwał Inwestora do usunięcia określonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym sporządzonym przez tech. bud. H. S. i mgra inż. G. J. ze stycznia 2008 r.
W dniu [...] grudnia 2015 r. do organu II instancji wpłynęły 4 poprawione egz. projektu budowlanego zamiennego sporządzone przez mgra inż. arch. J. K. i mgra inż. G. J., które organ poddał analizie. W jej wyniku stwierdził, że przedłożony projekt nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak występuje duża niestandardowość [chodziło tu raczej o "niestaranność" – por. k. 507 akt adm. I inst. – uw. Sądu] w wykonaniu projektu, tak w części rysunkowej, jak i obliczeń, co może rzutować na prawidłowość oceny dokonanej przez projektanta. Dalej organ II instancji wytknął szereg uchybień w sporządzeniu projektu, a w szczególności zarzucił, że: Inwestor nie uczynił zadość obowiązkowi graficznego przedstawienia zacieniania okien w budynku na działce nr [...]; nadal występuje nieścisłość w określeniu wysokości elewacji frontowej; Inwestor w dalszym ciągu nie wyjaśnił zmiany głębokości posadowienia obiektu (wręcz je zagmatwano) i zmiany wysokości kondygnacji; daszek na tarasie w projekcie zamiennym co prawda został wrysowany, ale projektant nie uzupełnił jego wymiarowania, co uniemożliwia ocenę, o ile zwiększono kubaturę obiektu, jak i czy zastosowano prawidłowe mocowanie dla tej wielkości elementu; w opisie nadal jest zawarta jedynie informacja dotycząca ocieplenia: "wynosi 10 cm", jednak w części rysunkowej nie wiadomo, gdzie ma być ono zamocowane, co uniemożliwia ocenę czy wykonano je także na działce sąsiedniej nr [...]; Inwestor nie wyjaśnił, dlaczego w projekcie ściana oddzielenia pożarowego jest jako istniejąca ponad dach, a na zdjęciach budynku tej ściany nie ma; w projekcie nadal nie naniesiono informacji dotyczących powiazania przedmiotowego budynku z podłożem czy przylegającym budynkiem; na rzucie elewacji nie zaznaczono gdzie przebiega granica z działkami nr [...]; nie zaznaczono okna na działce sąsiedniej, zatem nie można ocenić, w jakim stopniu nastąpiło zacienienie tego okna. Ponadto, w ocenie WWINB, w projekcie zamiennym, najprawdopodobniej z uwagi na brak zaznaczenia lokalizacji budynku sąsiedniego na działce nr [...], wrysowano pewne nieścisłości. Ponadto projekt, z uwagi na brak określenia, gdzie przebiega granica z działką nr [...], uniemożliwia ocenę, czy garaż w nowym kształcie nie został w części wykonany na działce sąsiedniej. Brak w projekcie zaznaczenia przebiegu granic, brak inwentaryzacji geodezyjnej. WWINB podkreślił, że ani inwestor ani projektant nie mają uprawnień geodezyjnych, zatem opinia w sprawie przekroczenia granicy działki nr [...] nie może być brana pod uwagę (tym bardziej, że projekt pierwotny przewidywał rozwiązanie tej kwestii, a projekt zamienny nie zawiera inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ani szkicu z tego pomiaru). Projektant nieprawidłowo wyjaśnienia co do projektu zamiennego złożył w odrębnym piśmie, nie nanosząc ich do projektu, przy czym, w ocenie WWINB, nawet te wyjaśnienia zawierają szereg nieścisłości.
W konkluzji WWINB stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny, który winien odpowiadać w swej treści wymogom projektu budowlanego, zawiera szereg wykazanych nieprawidłowości, nie poprawionych mimo dwukrotnego wezwania, które uniemożliwiają jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robot.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, A. Z., reprezentowany przez [...], zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
a. art. 51 ust. 4 pr.bud. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy przebudowy przedmiotowego budynku,
b. niewskazanych przez organ przepisów ustawy - Prawo budowlane lub rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanym dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "rozp.war.tech.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż projekt zamienny narusza przepisy tego rozporządzenia,
c. § 272 ust. 3 w zw. z § 232 pkt 4 rozp.war.tech. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany nie zawiera żadnych informacji odnośnie konieczności wykonania ściany oddzielenia pożarowego od strony działki nr [...] (między budynkami) i nie przewiduje konieczności wykonania ściany oddzielenia pożarowego od strony działki nr [...] (teren otwarty), w sytuacji, w której projekty zamienny spełnia w tym zakresie wszystkie wymagane przepisami wymagania, względnie organ nie wskazał i nie wyjaśnił na jakiej podstawie postawił takie zarzuty,
II. przepisów postępowania, a w szczególności:
a. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 3 pr.bud. – poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji opartej na zarzutach dotyczących niezgodności i niekompletności projektu zamiennego bez uprzedniego postanowienia i wezwania strony do uzupełnienia projektu ze wskazaniem konkretnych zarzutów,
b. art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych wątpliwości co do kompletności i zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i w konsekwencji wydanie decyzji podważającej zaufanie strony do organów Państwa,
c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w odniesieniu do postawionych zarzutów nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego,
d. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. wydanie decyzji pomimo niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości w stosunku do przedłożonego projektu budowlanego.
Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że procedura określona w art. 35 ust. 3 pr.bud. została w sposób nieprawidłowy zastosowana. WWINB wprawdzie dwukrotnie wezwał Inwestora do dokonania poprawek projektu, które to poprawki zostały przedłożone, ale konkretne zarzuty co do samego projektu pojawiły się dopiero w uzasadnieniu decyzji, a nie w postanowieniu organu. W postanowieniach nie wskazano, jakie działania powinny być przez Inwestora wykonane w celu doprowadzenia złożonego projektu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Już samo stwierdzenie tego naruszenia stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem Skarżącego, całkowicie zostało pominięte, że analizując sytuację prawną związaną z różnymi decyzjami i postanowieniami, które zostały wydane, organy powinny w pierwszej kolejności ponownie zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Tym samym sprawa powinna wrócić do organu I instancji.
Dalej zarzucono, że organ II instancji podjął się rozważań odnośnie różnic pomiędzy projektem pierwotnym, a projektem zamiennym i w oparciu o "wykryte" rozbieżności odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego, mimo że wcześniej przyznał, iż projekt pierwotny należy traktować jako niebyły. Projekty w ramach postępowania naprawczego nie zawsze są "inwentaryzacją" wykonanych robót, ale stanowią podstawę do ich wznowienia i ewentualnie do podjęcia przez organ nadzoru decyzji co do konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania prac, które doprowadzą wykonaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem i zatwierdzonym projektem. W ocenie autora skargi przedstawiony przez Inwestora projekt jest zgodny z obowiązującym prawem i planem zagospodarowania przestrzennego, a dalszą kwestią jest ustalenie, czego, w stosunku do projektu zamiennego, budynkowi brakuje, albo czego jest za dużo. Natomiast jeżeli w obrocie istnieje ważna i prawomocna decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nakładająca na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany bez konieczności wykonywania prac dostosowawczych, to dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, organy nadzoru są nią związane przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 pr.bud.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] czerwca 2016 r. uczestnicy postępowania: K. S., S. S. i S. S. podnieśli, że Skarżący w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie podjął żadnej czynności zmierzającej do usunięcia rażącego naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W ocenie uczestników projekt zamienny aktualnie przedłożony przez Inwestora powiela rażące naruszenie obowiązujących w tym względzie przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego – kończącej tzw. postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 pr.bud. w odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego – Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana co najmniej przedwcześnie, gdyż bez uprzedniego rozstrzygnięcia występującego w tej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wiążącego się z zaledwie zasygnalizowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] października 2006 r., znak: [...], nakazującą Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego.
Przywołana decyzja PINB z [...] października 2006 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z kolei w myśl art. 51 ust. 4 pr.bud. – który został wskazany w zaskarżonej decyzji WWINB jako jej podstawa prawna – po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 pr.bud. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia (art. 51 ust. 4 pr.bud.) bądź odmowy zatwierdzenia (art. 51 ust. 5 pr.bud.) przedłożonego projektu budowlanego zamiennego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nadal istnieje obowiązek przedłożenia takiego projektu, tj. gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja, mocą której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. ów obowiązek został na inwestora nałożony. W konsekwencji, jeżeli przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 albo 5 pr.bud., dojdzie do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego względem decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, to pomiędzy wynikiem tego ostatniego postępowania, a rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego wystąpi zależność prejudycjalna, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W takim przypadku, w świetle przywołanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia owego zagadnienia.
W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.
Jak to bowiem zasygnalizowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisując dotychczasowy przebieg postępowania, postanowieniem z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], PINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2006 r., znak: [...], nakazującą Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz okoliczność, że GINB decyzją z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], prawomocnie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2005 r. o pozwoleniu na budowę (Decyzji PnB), w oparciu o którą została wydana ww. decyzja PINB z [...] października 2006 r.
Następnie – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych (co do których Sąd ma prawo przyjmować, że są one pełne; por. wyrok NSA z 14.09.2006 r., I OSK 493/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – decyzją z [...] lipca 2008 r., znak: [...], PINB:
1) uchylił decyzję własną z [...] października 2006 r. nakazującą Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego;
2) nakazał Inwestorowi w terminie do [...] sierpnia 2008 r. przedłożyć inwentaryzację budowlaną wykonanych robót kubaturowych wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót na przedmiotowym budynku mieszkalnym;
3) nakazał Inwestorowi zawiadomienie służb wymienionych w art. 56 pr.bud. po wykonaniu obowiązku określonego w pkt 2 decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyli, pismem z [...] lipca 2008 r., K. S. i S. S., którzy wnieśli o "częściowe uchylenie" zaskarżonej decyzji PINB z [...] lipca 2008 r., tj. jej punktów 2 i 3. WWINB po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Należy podkreślić, że obie wyżej przywołane decyzje, tj. decyzja PINB z [...] lipca 2008 r. oraz decyzja WWINB z [...] sierpnia 2008 r. – wbrew obrazowi, jaki wyłania się z opisu tego wątku zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB z [...] stycznia 2016 r. (a także wcześniejszych decyzji tego organu) – wcale nie zapadły w postępowaniu "naprawczym" (w trybie zwykłym), lecz w odrębnym postępowaniu w trybie wznowieniowym, tj. we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją PINB z [...] października 2006 r. nakazującą Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Należy podkreślić, że przedmiotem tego wznowionego postępowania jest tylko kwestia prawidłowości wydania ww. decyzji nakazującej Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji w świetle unormowań art. 151 k.p.a., to wznowione postępowanie mogło i powinno zakończyć się merytorycznie jednym z dwóch rodzajów orzeczeń:
- przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – decyzji PINB z [...] października 2006 r. (z ewentualnym stwierdzeniem wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacjach określonych w art. 151 § 2 k.p.a.) albo
- przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją o uchyleniu decyzji dotychczasowej (decyzji PINB z [...].10.2006 r.) oraz o odmowie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy).
Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby ww. postępowanie wznowieniowe zostało zakończone. Ostatnim utrwalonym w aktach orzeczeniem w tej sprawie jest decyzja WWINB z [...] sierpnia 2008 r. uchylająca w całości decyzję PINB z [...] lipca 2008 r. i przekazująca sprawę ("wznowieniową") do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W aktach administracyjnych nie ma natomiast decyzji PINB (ani nawet jakiejkolwiek wzmianki o wydaniu takiej decyzji), która zostałaby wydana "w wykonaniu" decyzji WWINB z [...] sierpnia 2008 r. i kończyła postępowanie wznowieniowe.
W szczególności nie stanowiła takiego orzeczenia kończącego postępowanie wznowieniowe decyzja PINB z [...] września 2008 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która zapadła w postępowaniu zwykłym – naprawczym. Choć nie można wykluczyć, że organ I instancji był przeświadczony, iż wydając tę decyzję właśnie "wykonuje" ww. decyzję WWINB z [...] sierpnia 2008 r., o czym może świadczyć szczątkowy opis tego wątku zawarty w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] września 2008 r. Jeśli tak było, to następnie ów błąd przeniknął także do późniejszych decyzji WWINB wydawanych w kontrolowanym postępowaniu naprawczym (jedynie w decyzji z [...].10.2008 r., znak: [...], uchylającej ww. decyzję PINB z [...].09.2008 r., WWINB sygnalizował jeszcze potrzebę uprzedniego zakończenia przez PINB postępowania wznowieniowego; później wątek ten został niesłusznie zarzucony). W konsekwencji również w odnoszących się do tego postępowania ("naprawczego") wyrokach WSA w Poznaniu (o sygn. akt: II SA/Po 1027/08, IV SA/Po 1035/11 i IV SA/Po 1387/14) oraz NSA (o sygn. akt: II OSK 1722/09 i II OSK 1207/12) zagadnienie stanu ww. postępowania wznowieniowego i jego wpływu na kontrolowane postępowanie naprawcze nie był w ogóle przez składy orzekające rozważany. Z tego względu podjęcie tej kwestii w niniejszym wyroku nie narusza art. 153 p.p.s.a., a to wobec braku co do tej kwestii, jak dotychczas, wiążących wskazań i ocen sądowych.
Należy zauważyć, że wspomniane niezakończone (jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych) postępowanie wznowieniowe pozostaje poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem Sąd nie jest władny formułować co do niego jakichkolwiek wiążących wskazań lub ocen prawnych. Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że wynik tego postępowania wznowieniowego może mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanego tu postępowania "naprawczego". Nie sposób bowiem wykluczyć, że w wyniku postępowania wznowieniowego dojdzie do ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z [...] października 2006 r. nakazującej Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Wówczas brak będzie podstaw do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia (jak w decyzji organu I instancji), bądź odmowy zatwierdzenia (jak w zaskarżonej decyzji WWINB) przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.
W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pr.bud. jest jednym i tym samym (jednolitym) postępowaniem administracyjnym – postępowaniem "naprawczym" – w ramach którego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia przewidziane w punktach 1–3 tego artykułu (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51, s. 689). W konsekwencji ewentualne uchylenie w postępowaniu wznowieniowym decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, połączone z, jak to wyżej wskazano, odmową nałożenia takiego obowiązku (przewidzianego w art. 51 § 1 pkt 3 pr.bud.), nie będzie skutkować bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania naprawczego (a więc także koniecznością jego umorzenia w całości ani w jakiejkolwiek części), a jedynie ograniczy spektrum dostępnych organowi nadzoru budowlanego rozstrzygnięć, do tych przewidzianych w art. 51 § 1 pkt 1 i 2 pr.bud.
Ponadto należy podkreślić, że istotna dla wyniku niniejszego postępowania kwestia prawidłowości decyzji PINB z [...] października 2006 r. nakazującej Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wymaga przeprowadzenia wnikliwej analizy przez organy administracji. Godzi się bowiem przypomnieć, że istotne wątpliwości w tym zakresie, które zaowocowały wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, pojawiły się w związku z późniejszym wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez GINB (decyzją z [...] kwietnia 2007 r.) Decyzji PnB, na której w istocie opierała się decyzja PINB z [...] października 2006 r. Wobec tego wypada zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie dopuszcza się niekiedy stosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. także w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego – ale nadal raczej jedynie na zasadzie wyjątku i tylko w przypadkach uzasadnionych konkretnymi okolicznościami rozpoznawanej sprawy (por. np. wyrok NSA z 25.02.2014 r., II OSK 2286/12, CBOSA). Okoliczności te muszą być każdorazowo dokładnie zbadane przez organy administracji we właściwym postępowaniu.
W przypadku decyzji PINB z [...] października 2006 r. nakazującej Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ocena zasadności pozostawania tej decyzji w obrocie prawnym musi zostać dokonana przez organy nadzoru budowlanego w odpowiednim postępowaniu nadzwyczajnym – tj. w dotychczas niezakończonym postępowaniu wznowieniowym (wszczętym postanowieniem PINB z [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) względnie (a raczej nawet: przede wszystkim) w ewentualnie wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościowym (a to w związku z tezą podjętej "w międzyczasie" uchwały NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1). Do czasu rozpoznania i ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości decyzji PINB z [...] października 2006 r. kontrolowane tu postępowanie administracyjne ("naprawcze") powinno zaś zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy niecelowe, a na pewno przedwczesne, byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, które dotyczyły wadliwego, zdaniem Skarżącego, przeprowadzenia przez organ II instancji weryfikacji przedłożonego przez Inwestora projektu zamiennego – skoro na obecnym etapie postępowania nie jest jeszcze wyjaśnione i przesądzone, czy decyzja PINB z [...] października 2006 r. nakładająca na Inwestora obowiązek przedłożenia takiego projektu nie jest obarczona istotną wadą, która może doprowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w wysokości 480 zł – łącznie: 980 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim zawiesi prowadzone postępowanie "naprawcze" do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem PINB z [...] czerwca 2008 r., a ewentualnie także postępowania nieważnościowego, o ile jego wszczęcie w odniesieniu do decyzji PINB z [...] października 2006 r. organ uzna za niezbędne dla dokonania prawidłowej weryfikacji legalności tej decyzji. Następnie, po zakończeniu ww. postępowań nadzwyczajnych dotyczących weryfikacji prawidłowości decyzji PINB z [...] października 2006 r., organ ten kontynuował będzie postępowanie "naprawcze", w ramach którego, w zależności od wyniku wspomnianej weryfikacji decyzji PINB, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, spośród przewidzianych w:
- art. 51 ust. 1 pr.bud. – jeżeli dojdzie do wyeliminowania ww. decyzji PINB z [...] października 2006 r. z obrotu prawnego – przy czym winien wówczas rozważyć, czy w takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- art. 51 ust. 4 albo 5 pr.bud. – jeżeli ww. decyzja PINB nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego – przy czym uczyni to po ewentualnym bezskutecznym skierowaniu do Inwestora raz jeszcze postanowienia, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pr.bud., w którym tym razem zbierze i wyczerpująco uzasadni wszystkie dotychczas podnoszone, a nieusunięte, zastrzeżenia wobec przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego.