IV SA/Po 242/21

IV SA/Po 242/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 322/22 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust.1 pkt 1, art. 63 § 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
§ 34 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] ; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]zł ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej :" WINB", "organ" ) decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. [...] na podstawie Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania Pani M. R. i Pana M. R. z dnia [...].11.2020 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: “PINB", “organ I instancji") z dnia [...].11.2020 r., nr [...] (znak [...]) wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. dalej: “Prawo Budowlane“) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13. 02. 2020 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 Kpa nakładającej na Panią M. R. i Pana M. R. obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworu okiennego o wym. 1,3 m x 1,3 m wychodzącego na działkę o nr [...] z pokoju zlokalizowanego w oficynie, przyległej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. [...], po zapoznaniu się z pismem Państwa B. i T. T., repr. przez adwokata K. K. z dnia [...].12.2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy .
Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym .
Pan T. T. pismem z dnia 10.11.2017 r. wniósł o wszczęcie postępowania prowadzącego do likwidacji niezalegalizowanych otworów okiennych. wchodzących na działkę gruntu o nr ewid. [...] w oficynie stanowiącej część mieszkania pod adresem [...] zamieszkałego przez M. i M. R. oraz sprawdzenie prawidłowości sposobu użytkowania ze zgłoszonym sposobem użytkowania oficyny stanowiącej część mieszkania pod adresem [...] zamieszkałego przez M. i M. R..
Pismem z dnia [...].11.2017 r. (znak [...]) PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji niezalegalizowanych otworów okiennych wychodzących na działkę gruntu o nr ewid. [...] z oficyny stanowiącej część mieszkania pod adresem [...].
W dniu [...].11.2017 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] i stwierdzili że w ścianie granicznej budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...] znajdują się dwa otwory okienne. Wobec poczynionych ustaleń PINB podjął działania w celu uzyskania dokumentacji dot. wykonania otworów okiennych i sposobu użytkowania pomieszczeń.
W dniu [...].01.2018 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę podczas której ustalono że przedmiotowe otwory okienne znajdują się w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się częściowo w budynku głównym (2 pokoje, kuchnia, łazienka), a częściowo oficynie (pokój). W ścianie szczytowej oficyny w przynależnym do lokalu pokoju stwierdzono otwór okienny w ścianie graniczącej z sąsiednia nieruchomością dz. nr [...]. Otwór o wymiarach [...] cm, wysokość od podłogi do parapetu [...] cm. Okno wykonane z PCV. Poprzez ten pokój istnieje jedyny dostęp do strychu części wspólnej oficyny. Podczas kontroli stwierdzono w części strychu wykonanie pomieszczenia gospodarczego wraz z kotłownią przynależną do lokalu nr [...]. Podłoga w tym pomieszczeniu w stosunku do poziomu podłogi w lokalu nr [...] obniżona jest o ok. [...] cm. W pomieszczeniu tym stwierdzono również obecność otworu okiennego w ścianie granicznej z sąsiednią nieruchomością dz. nr [...]. Otwór o wymiarach [...] m wysokość od podłogi do parapetu [...] cm. Ponadto w ścianie tej stwierdzono dwa otwory wentylacyjne (nawiew/wywiew) zlokalizowane w pomieszczeniu kotłowni.
W trakcie postępowania PINB uzyskał od właściciela lokalu m.in. kopię karty ewidencyjnej lokalu, kopię decyzji w sprawie sprzedaży lokalu, kopię charakterystyki i opisu budynku, kopię operatu szacunkowego, kopie aktów notarialnych dotyczących zakupu lokalu mieszkalnego.
PINB uzyskał również kopie dokumentacji dotyczącej przedmiotowego lokalu od Prezydenta Miasta P. oraz P. T. B. S. sp. z o.o. w P..
W dniu [...].02.2018 r, do PINB wpłynęła dokumentacja z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. dot. podziału działki nr [...] i [...], [...].
Wobec poczynionych ustaleń PINB decyzją z dnia [...].04.2018 r. nr [...] (znak [...]) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia otworów okiennych wychodzących na działkę gruntu o nr ewid. [...] z oficyny stanowiącej część mieszkania pod adresem [...] w P. do stanu zgodnego z prawem.
Od decyzji odwołali się: Pani B. T. i Pan T. T. podaniem z dnia [...].04.2018 r. w ustawowym terminie.
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) w dniu [...].06.2018 r. zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia daty wykonania otworu okiennego na strychu w ścianie granicznej budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...] oraz ustalenie czy ww. otwór okienny powstał w obecnym wymiarze. Jednocześnie WWINB wskazał, aby podejmując działania wyjaśniające dotyczące okna na strychu podjąć działania w celu ew. potwierdzenia prawidłowości ustaleń co do okna w pokoju.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego i umożliwieniu stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, WWINB wydał w dniu [...].10.2018 r. decyzję znak [...], którą uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W następstwie powyższego PINB przesłuchał Panią W. Ż., co do istnienia przedmiotowych okien, która stwierdziła, że okna istnieją odkąd pamięta.
PINB wezwał aktualnych właścicieli lokalu oraz poprzedniego właściciela (Pana K. S.) do przedstawienia dowodów potwierdzających wcześniejsze istnienie okien.
W dniu [...].12.2018 r. Pan K. S. złożył oświadczenie do protokołu i załączył pismo z dnia [...].12.2018 r. Stający wskazał, że nie posiada dowodów ani zdjęć i oświadczył, że w latach powojennych mieszkanie miało dwa pokoje, trzeci pokój został zaadoptowany w latach 60- tych ub. wieku, 2-3 lata później przyłączono pomieszczenie strychowe, a 3 okna już istniały. Ok. 2009 -2010 r. okno w pokoju zostało wymienione z drewnianego na PCV, z uwagi na zużycie.
Państwo R. , w piśmie z dnia [...].12.2018 r. wskazali, że okna staniały w dacie zakupu, w 2012 r. wymienili okno w pomieszczeniu strychowym, również z uwagi na zużycie.
Następnie organ wezwał do złożenia wyjaśnień Pana M. S., brata Pana K. S., który złożył oświadczenie do protokołu w dniu [...].01.2019r. Pan M. S. wskazał, że na początku lat 40 tych po uzyskaniu zgody administratora dokonano przekucia do istniejącego w oficynie pomieszczenia strychowego , w pomieszczeniach strychowych były trzy otwory okienne, w pierwszym pomieszczeniu było okno po prawej stronie, a w dalszym dwa okna Jedno po prawej drugie po lewej stronie.
Nadto organ wezwał mgr inż. T. Z. sporządzającego w lipcu 2002 r. dokumentację techniczną na okoliczność naprawy elewacji.
Po zapoznaniu się z wyjaśnianiami Pana T. Z. organ wezwał P. T. B. S., Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P., Mienie Komunalne Miasta P. do złożenia wyjaśnień. Następnie organ w dniu [...].05.2020 r. przesłuchał świadków: Pana M. N., Pana Z. Ś., Pana L. D., Pana M. K.
Pan M. N., kierownik ww. robót wskazał, że nie ma wiedzy o otworach okiennych, okna istniały wcześniej.
Pan M. K. (MZGM) stwierdził, że odkąd pamięta okna istniały, nie wie dlaczego okna nie zostały naniesione na dokumentację.
Pan L. D. (ADM) wskazał: że nie pamięta czy okna istniały wcześniej i nie wie o zgodzie na ich wykonanie.
Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami. PINB wezwał na przesłuchanie kolejne osoby.
Pan W. K. (ADM oświadczył, ze nie pamięta stanu obiektu, a Pan J. B. (MZGM) wskazał, że okna istnieją od dawna i nie ma wiedzy dlaczego nie zostały ujęte w dokumentacji.
Na wniosek Państwa T. postępowanie zostało zawieszone z uwagi na pertraktacje ugodowe (postanowienie z dnia [...].07.2019 r., nr [...]).
Na wniosek Państwa T. postępowanie zostało podjęte w dniu [...].08.2020 r.
Pismem z dnia [...].10.2020 r. PINB zawiadomił strony o rozdzieleniu prowadzonego postępowania na dwa odrębne. I tak postępowanie znak [...] dot. otworu okiennego w pokoju, o wym. [...] a postępowanie znak [...] dot. otworu okiennego w części strychowej, o wym. [...] m.
Po umożliwieniu stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, PINB decyzją z dnia [...].11.2020 r. nr [...] (znak [...]) nałożył na Panią M. R. i Pana M. R. obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworu okiennego o wym. [...] m wychodzącego na działkę o nr [...] z pokoju zlokalizowanego w oficynie, przyległej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. [...].
Od decyzji odwołali się Pani M. R. i Pan M. R., podaniem z dnia [...].11.2020 r. , w ustawowym terminie. WWINB po zapoznaniu się z odwołaniem i materiałem dowodowym w swojej decyzji wskazał, że Lokal mieszkalny przy ul. [...], należący do Państwa M. i M. R. składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki, przy czym jeden pokój znajduje się poza budynkiem głównym, w oficynie. W pokoju tym, w ścianie granicznej znajduje się okno o wym. [...] cm. Nadto z pokoju znajdującego się w oficynie prowadzi przejście do części wspólnej budynku (strychu). Część strychu użytkowana jest jako pomieszczenie gospodarcze i kotłownia przez właścicieli lokalu nr [...]. W pierwszym pomieszczeniu strychowym sąsiadującym z pokojem zamontowane jest okno o wym. [...] cm.
Organ w swojej decyzji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań poprzednich mieszkańców lokalu wynika, że okno powstało w latach 60- tych lub wcześniej. PINB prowadząc postępowanie nie uzyskał dokumentów potwierdzających legalność robót.
Następnie WINB powołał art. 332 w z w. z art. 333 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16.02.1928 r. prawie budowanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r., Nr 34, poz. 216 ze zm. dalej: “ rozporządzenie “) pozwolenia właściwej władzy wymagała przebudowa, przeróbki i takie zmiany budynków, przy których zostają zmienione, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne budynków, gdy ulega zmianie wykład zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych.
WINB wskazał, że rozporządzenie chylone zostało ustawą z dnia 31.01.1961r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 1961r. Nr 7 poz. 46 dalej: ustawa z dnia 31.01.1961r. ).
Następnie WINB powołał, art. 36 ustawy z dnia 31.01.1961r , zgodnie, którym, 1. Przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. 2. Pozwolenie niezbędne jest również na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. 3. Przewodniczący Komitetu Budownictwa w zakresie, budownictwa powszechnego, a właściwi ministrowie dla budownictwa specjalnego określą obiekty budowlane, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia.
Zgodnie zaś z wydanym rozporządzaniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego (Dz. U. nr 38 z 1961 r. dalej: "rozporządzenie Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury" ) § 3 stanowił, że przed przystąpieniem do budowy obiektów budowlanych albo wykonywania robót budowlanych lub rozbiórkowych nie wymienionych w § 4 należy w zależności od rodzaju robót: 1- zgłosić powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych lub rozbiórkowych albo 2- uzyskać od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu." Natomiast w § 4 rozporządzenia nie została wymieniona przebudowa obiektu związana z wykonaniem otworu okiennego w ścianie zewnętrznej. Nadto w § 5 rozporządzenia nie wymieniono przebudowy obiektu, jako wymagającej jedynie zgłoszenia.
Tym samym WINB wskazał, że poza sporem pozostaje kwestia, że w analizowanym okresie (lata 60 -te ub. wieku) nie było aktu prawnego zezwalającego na wykucie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku bez pozwolenia na budowę.
Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.
Wykonane przez inwestora roboty budowlane, stanowią w ocenie WWINB przebudowę istniejącego obiektu. Bowiem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego za przebudowę uznaje się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.
W związku z tym, iż inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie mają (w przypadku zakończenia robót budowlanych) przepisy art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stanowiące, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zakończone w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane, organ w drodze decyzji: " 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Zastosowanie pkt 1 lub 2 zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tzn. czy wykonane roboty będzie można zalegalizować, nawet przy konieczności wykonania innych robót lub czynności, czy też wykonanych robót nie da się zalegalizować. WINB powołał wyrokiem NSA z dnia 28.09.2019 r., sygn. akt II OSK 1974/18: “kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodności zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt IIOSK 878/09, LEK nr 597928 wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, LEX nr 597879 oraz wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10 - dostępne w CBOiS). Nadto WINB stwierdził, że skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne.
WINB wskazał, że istnienie otworu okiennego w ścianie szczytowej w granicy działki bez wątpienia narusza przepis § 12 obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019, poz. 1065 ze zm. dalej “Rozporządzenie"), określającego odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Zatem otwór okienny nie może zostać zalegalizowany, wobec czego PINB właściwie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie WINB o ile aktualny właściciel zamierza wykonać roboty związane z przeniesieniem otworu na inną ścianę, winien wówczas wystąpić o stosowną decyzje do organu administracji architektoniczno- budowlanej. Ponadto, organ wskazał, że z akt sprawy oraz ze stanowiska zawartego w odwołaniu wynika, że właściciel nie jest zainteresowany zamurowaniem otworu.
Skargę z dnia [...] stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2020 r złożył M. R. (dalej: skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
W skardze skarżący zaskarżył decyzję WINB w całości i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. Art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.50 ust.1 1 pkt 2 i 4 Prawa Budowlanego w zw. z art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo Budowlane poprzez jego zastosowanie tj. wydanie nakazu zamurowania otworu okiennego o wymiarach [...] m wychodzącego na działkę [...] z pokoju zlokalizowanego w oficynie na działce [...]przyległej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w p. przy ul. [...] (pokój stanowiący część lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.) w sytuacji , gdy nie ustalono, że otwór ten powstał bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a w czasie jego wykonania nie naruszał przepisów technicznobudowlanych oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy 1) art. 6, art.7, art.8, art. 77 § 1 i 2, art.80 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. Ustalenie, ze otwór okienny otworu okiennego o wymiarach [...] m wychodzącego na działkę [...] z pokoju zlokalizowanego w oficynie na działce [...]przyległej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w p. przy [...] (pokój stanowiący część lokalu mieszkalnego przy [...] w P.) powstał bez pozwolenia na budowę. 2) art.138 § 1 pkt 1§ 2, art. 105 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o nakazie zamurowania otworu okiennego, podczas gdy w niniejszej sprawie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postepowania, a nie wydania nakazu z art.51 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2021 r. WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Również o oddalenie skargi w całości wnieśli, pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. nazwanym “Odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" uczestnicy postępowania, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, B. i T. T..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycje stron - organu i obywatela, nie są równe. W tym celu, aby zagwarantować należytą ochronę praw słabszej ze stron tego postępowania ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).
Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Administracyjne postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Przede wszystkim organ musi opierać się na zebranym przez siebie materiale dowodowym, a ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Nadto rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II., Zakamycze 2005, s. 510 za E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 155).
Podstawę nałożonego na M. i M. R. obowiązku zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworu okiennego o wymiarach [...] m wychodzącego na działkę o nr [...] z pokoju zlokalizowanego w oficynie przyległej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13. 02. 2020 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz.471).
Kwestią bezsporną w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że sporny otwór okienny powstał przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, ale dokładna data jego powstania nie jest znana.
Istota sporu sprowadza się do tego czy został on zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz czy aktualnie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia nakładającego na skarżącego oraz jego żonę nakaz w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa Budowlanego organ w drodze decyzji: " 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Zauważyć w tym miejscu należy, że zastosowanie pkt 1 lub 2 powołanego przepisu, zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tzn, czy wykonane roboty będzie można zalegalizować, nawet przy konieczności wykonania innych robót lub czynności, czy też wykonanych robót nie da się zalegalizować. Organy obydwu instancji uznały, że w badanej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie wskazanego powyżej przepisu, ponieważ sporny otwór okienny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
Dokonując oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, należy wskazać, że choć ustalenie o samowolnej realizacji spornego otworu okiennego stanowi kluczowe dla sprawy zagadnienie, to nie zostało ono w żaden sposób udokumentowane. Należy stwierdzić, że w świetle zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organom nie udało się zweryfikować legalności, bądź braku legalności powstania przedmiotowego otworu okiennego.
Swoje orzeczenia organy oparły przede wszystkim, na stwierdzeniu, że w kolejno zmieniających się aktach prawnych tj. w rozporządzeniu, ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r., jak i ustawie z dnia 30 stycznia 1961 r. oraz rozporządzeniu Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury, dotyczących prawa budowlanego, które były przywoływane przez organy w uzasadnieniu decyzji, wykonywanie otworów w ścianach zewnętrznych budynków nie zostało zwolnione z posiadania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, bez względu na okres powstania takiego otworu, przed wykonaniem tego typu robót budowlanych warunkiem koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ skarżący wraz z małżonką nie przedłożyli pozwolenia na budowę i nie został odnaleziony ten dokument w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, to wykonanie otworu okiennego w ścianie tylnej oficyny wykonane zostało w ramach samowoli budowlanej.
Należy zauważyć, że z samego tylko faktu braku dokumentacji danego obiektu budowlanego nie można wyciągnąć wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W świetle Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że staje się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma - jednoznaczne - ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. W związku z powyższym kluczowego znaczenia w tej sprawie nabiera zagadnienie, kogo obciążał ciężar udowodnienia faktu realizacji spornego otworu okiennego na podstawie, tudzież bez pozwolenia na budowę (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu), w sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 ( tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden wcześniejszy przepis nie nakazywał ich dysponentowi (tj. właścicielowi, czy zarządcy) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. W okolicznościach badanej sprawy organy obu instancji przyjęły, że do realizacji spornego otworu okiennego doszło w latach 50-60 ubiegłego wieku. Przyjmując nawet to założenie, należy zauważyć zatem, że było to jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzenie z 1975 r.), zgodnie § 34 ust. 2 którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Rozporządzenie to weszło w życie 01 kwietnia 1975 r. i utraciło moc dopiero 01 stycznia 1995 r. Należy przy tym zauważyć, że żadne przepisy obowiązujące w tym czasie nie nakazywały inwestorowi przechowywania kompletu dokumentów dotyczących inwestycji. Zdaniem Sądu należy natomiast przyjąć, że jeżeli w świetle - obowiązujących w dacie realizacji inwestycji - regulacji prawnych - inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się dokumentów budowy zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada obecny właściciel; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego skutków. Podkreślić należy, że analiza treści zaskarżonych decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie, z czego konkretnie organy wywodzą ustalenie, że sporny otwór okienny został zrealizowany nielegalnie.
Należy mieć na uwadze, że trzeba jednoznaczne ustalić, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło. Nie można bowiem podejmować działań oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dotkliwych. Za niesprawiedliwe należałoby uznać przyjęcie założenia, że nie ma znaczenia w sprawie, czy obecny właściciel lokalu - realizując obowiązki nałożone obecnie przez normy prawne - miał obowiązek przechowywać dokumentację inwestycyjną. Jeżeli obowiązek taki nie ciążył na inwestorze, to domniemywanie po latach - wyłącznie na podstawie braku dokumentacji inwestycyjnej - samowoli budowlanej i formułowanie nakazów prawnych wobec obecnych właścicieli, stałoby w jaskrawej sprzeczności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. SK 18/09). Państwo (organy administracji publicznej) nie mogą swoimi działaniami podważać ufności obywateli w sprawiedliwość i racjonalność swoich działań. W omawianej sprawie naruszenie zaufania wynika z faktu nałożenia na skarżącego i jego małżonkę obowiązku będącego konsekwencją przyjęcia przez organy ustalenia o realizacji otworu okiennego w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku wykazania, że wykonanie tego otworu rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną. Żaden dokument, znajdujący się w aktach sprawy, ani zeznania świadków powołanych w sprawie, okoliczności tej nie potwierdzają. Nie wynika to, tez ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej dotyczącej naprawy elewacji budynku z 2002 r. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż pominiecie okien w dokumentacji projektowej opracowanej na potrzeby remontu, docieplenia i kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego i gospodarczego w P. przy u. [...] było prawdopodobnie wynikiem błędu lub niedopatrzenia osoby opracowującą dokumentację.
W opisanych okolicznościach uznać należało, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie czy realizacja otworu okiennego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia na budowę), czy też pozwolenie takie zostało udzielone. Należy mieć na uwadze, że prowadzone prace, z uwagi na okres, w którym mógł powstać sporny otwór okienny tj. nie później niż w latach 60 – tych (okres do którego sięga pamięć powołanych świadków), a nawet znacznie wcześniej, nie wykluczając daty powstania budynku, nie były prowadzone w granicach działki. Zatem analiza dowodów zgromadzonych przez organy administracyjne, nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na tak postawione pytania. Dopiero zaś po ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego w sprawie będzie możliwe wydanie stosownego rozstrzygnięcia, czy to o umorzeniu postępowania, czy też o nałożeniu na właścicieli określonych obowiązków.
Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe uczestników postępowania B. T. i T. T. zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pism dokumentów : zapytań uczestników do organów administracji w P. (2 zapytania), odpowiedzi organów na zapytania, kopii historycznych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Podkreślić wypada, że sąd administracyjny nie gromadzi i nie ocenia materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, bowiem nie może zastępować w tym zakresie organów. Zadaniem Sądu jest ocena prawidłowości działań tychże organów w procesie wydawania decyzji. Tak, więc wniosek dowodowy zawarty w skardze nie mógł zostać uwzględniony. Taki wniosek uczestnicy postępowania powinni złożyć na etapie postępowania przed organami.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku i rozważenie zasadności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie legalności realizacji spornego otworu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni brzmienie przepisu art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony.
W tym miejscu wskazać należy, że sąd zgodnie z zaradzeniem Przewodniczącej Wydziału rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).