IV SA/Po 232/09

IV SA/Po 232/09 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2009-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska
Izabela Kucznerowicz /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1468/09 - Wyrok NSA z 2010-09-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16, art. 107, art.  110
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
art. 3 ust. 1, art. 4
Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. Sz., J. Sz. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/B. Popowska
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt 1422/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. Sz. na decyzję W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd zauważył, iż sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę, jako obiekt budowlany, a Skarżący postawił go bez uzyskania takiego pozwolenia. Brak takiego pozwolenia powodował, że organy administracji - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 - zobowiązane były do sprawdzenia możliwości zalegalizowania obiektu, a w przypadku niespełnienia wymaganych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - do nakazania jego rozbiórki.
Pierwszym i podstawowym warunkiem możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego albo będącego w budowie obiektu lub jego części jest (art. 48 ust. 2) jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli obszar, na którym znajduje się obiekt objęto planem albo, w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, iż w chwili wydania decyzji nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie było także ważnej i ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2007 r. J. Sz. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wszczęcie postępowania legalizacyjnego budynku stajni wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665) do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Skarżący wskazał, iż budowę rozpoczął w listopadzie 1994 r., a całość zakończył w maju 1995 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku stajni o wymiarach 10,10 m x 18,15 m.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawodawca w art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, umożliwił legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez wnoszenia opłat legalizacyjnych, przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Organ podniósł, iż legalizacja w tym trybie jest możliwa, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
Organ wyjaśnił, iż kontrolę zabudowy działki położonej w miejscowości O. [...] pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili w dniu 30 czerwca 2004 r., czyli po dacie wskazanej w art. 3 ust. 1 w/w ustawy. Jednakże w art. 4 w/w noweli zawarto przepis przejściowy, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia wżycie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy (tzn. ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane). Do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do 20 czerwca 2007 r. przedmiotowe postępowanie było zakończone w obu instancjach organów nadzoru budowlanego.
Ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie, nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w budynku stajni.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. Sz. wskazując, iż organ I instancji załatwiając jego wniosek dotyczący udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku skupił się na przypomnieniu historii całej sprawy w żaden sposób nie odnosząc się do wniosku. Skarżący podniósł, iż zmiana ustawy Prawo budowlane w jego ocenie spowodowała, iż może się on ubiegać o zalegalizowanie budowy pod warunkiem, że spełni wymagania wskazane w ustawie. Zdaniem skarżącego postępowanie PINB nie dosyć, że niepełne, to jeszcze przedwczesne, bowiem z chwilą złożenia przeze niego stosowanego wniosku należało wezwać go do przedłożenia dokumentów wymaganych przy legalizacji samowoli.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie podnosząc, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji m.in. wówczas, gdy ta dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa 1989r., s. 167).
Organ odwoławczy wskazał, iż sprawa legalizacji budynku stajni wybudowanego bez pozwolenia na budowę została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W dniu [...] lipca 2005r. PINB w G. wydał decyzję nakazującą E. i J.Sz. dokonać rozbiórki w/w budynku. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2005 r. decyzją sygn. sygn. [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w G.. Dnia [...]lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. Sz. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sygn. II SA/Po 1422/05. W/w akty funkcjonują nadal w obrocie prawnym. Ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, a decyzja taka zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm., - dalej Kpa) podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Organ administracji publicznej nie może bowiem tożsamej sprawy rozstrzygać kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r, sygn. SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47).
Zdaniem organu odwoławczego ze względu na fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonują decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji zapadłe w postępowaniu legalizacyjnym budynku stajni wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w O. [...], już na etapie rozpatrywania wniosku J. Sz. z dnia [...] grudnia 2007r. przez PINB w G. postępowanie było bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. i E. Sz. wskazując, iż w wyniku działań organów ponoszą szkodę w postaci niemożności zalegalizowania stajni. Skarżący wyjaśnili również, iż budynek stajni powstał nielegalnie głównie z powodu ich desperacji, a nie chęci naruszenia prawa. Skarżący wskazał również, iż wystąpili do Wójta Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku stajni. Zdaniem skarżących negatywne załatwienie wniosku o legalizację jest krzywdzące, ponieważ dają zatrudnienie im i ich rodzinie, a przede wszystkim służą ich klientom.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. Skarżący wskazali, iż wystąpili do Gminy o pozwolenie na budowę nowej stajni, lecz do tej pory go nie otrzymali. Ponadto Skarżący wyjaśnili, iż gdyby sprawa II SA/Po 1422/05 toczyła się dalej, to wówczas objęłaby ich abolicja z grudnia 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, od chwili jej doręczenia jest nią związany. Oznacza to, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku w tej samej sprawie. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 Kpa, należy bowiem rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji wynikające z art. 107 § 1 Kpa W tej samej sprawie po raz drugi nie może, więc zapaść decyzja oparta o istniejący stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji już w sprawie wydanych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w obowiązującej w art. 16 Kpa zasadzie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione, bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem strony dotyczące tej samej materii i tych samych stron postępowania (tożsamość sprawy) jest bezprzedmiotowe. Natomiast, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 Kpa).
Zatem w przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest zatem ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniosek dotyczy tego samego przedmiotu w niezmienionym stanie faktycznym. Natomiast okolicznością do rozstrzygnięcia jest kwestia czy nastąpiła zmiana stanu prawnego. Skarżący we wniosku powołał się na ustawę z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw liberalizuje zasady legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów stwierdzając, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Stosownie jednak do art. 4 tejże ustawy jej przepisy znaleźć mogły zastosowanie tylko i wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 20 czerwca 2007 r.), w żadnej mierze nie mogły natomiast regulować spraw już rozstrzygniętych w sposób kończący sprawę administracyjną.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w dniu 20 czerwca 2007 r. w obrocie prawnym istniała już decyzja nakazująca E. i J. S. rozbiórkę budynku stajni o wym. 10,10 x 18,15 m wybudowanego bez pozwolenia na budowę nieruchomości położonej w m. O. [...] decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2005 r. Decyzja ta była ostateczna i wykonalna. Ponadto wskazać należy, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2006 r. skarga na decyzję organu II instancji została oddalona. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie w dniu wejścia w życie przepisów ww. ustawy tj. w dniu 20 czerwca 2007 r. postępowanie zostało już zakończone, a zatem nie znajdują one zastosowania w sprawie Skarżącego.
Zatem wobec powyższego uznać należy, iż nie zmienił się również stan prawny sprawy. Zatem niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją nakazującą dokonanie rozbiórki stajni.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis pozwala organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Nie ma on jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa wyraźnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem ma zastosowanie tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Przy czym przesłanką bezprzedmiotowości był brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Sytuacja taka występuje np. gdy decyzja organu pierwszej instancji dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W wyroku z dnia 8 sierpnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 96/95 (nie publ.) NSA stwierdził: "Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe".
Istota zaskarżonej decyzji podjętej na podstawie punktu 2 cytowanego wyżej przepisu polega na tym, że uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, przy czym możliwość umorzenia postępowania I instancji ograniczona jest do przypadków, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe (art. 105 Kpa). Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zaś wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienia się sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, gdy skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości.
Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 Kpa, bowiem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania. Pogląd taki wielokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie i literaturze, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1989, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa.
Podzielając w pełni przytoczone wyżej poglądy wskazać należy, że zaskarżona decyzja wadliwa jest o tyle, iż organ II instancji nie wymienił wśród przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia wymienionego wyżej przepisu. Niewątpliwie jako podstawę prawną decyzji należy powoływać przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją, a do takich należy umorzenie postępowania. Jednakże uchybienie to, naruszając przepis art. 107 Kpa, nie miało w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ brzmienie sentencji określa jednoznacznie treść rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie wyraża trafne stanowisko organu, co do konieczności umorzenia postępowania I instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa dających podstawę do uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska
AT