IV SA/Po 230/25

IV SA/Po 230/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 28 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
W związku z sygnalizacją skierowaną do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również: PINB; Inspektor powiatowy; organ I instancji) dotyczącą budowy ogrodzenia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P., pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 16 lipca 2024 r. czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości. Podczas kontroli ustalono, że M. P. (dalej również: inwestor; skarżący) zrealizował pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] ogrodzenie pełne, wykonane z przęseł systemowych na słupkach stalowych posadowione na betonowych obrzeżach, o wys. ok. 167 cm, Długość ogrodzenia wynosi około 23 m. Inwestor posadowił przedmiotowe ogrodzenie w 2020 r., na dowód czego okazał rachunek za materiały użyte do budowy ogrodzenia. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono.
Podczas postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że przedmiotowe działki nr [...] objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] pomiędzy torami [...], ulicą [...] obręb N., arkusze 3, 4 – w dwóch etapach A i B - ETAP A. Plan ten w "§ 6 pkt 1 oraz 2c" [powinno być: "2 lit. c" - uw. wł. Sądu] m.in. ustala maksymalną wysokość ogrodzeń frontowych od strony dróg publicznych do 1,5 m oraz zakazuje lokalizowania ogrodzeń pełnych oraz prefabrykowanych przęsłowych ogrodzeń betonowych lub żelbetonowych.
W piśmie z dnia 25 lipca 2024 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji.
Następnie PINB w piśmie z dnia 19 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o udzielenie informacji, czy ogrodzenie z niniejszej sprawy narusza obowiązującą uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 23 września 2024 r. stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie narusza obowiązującą uchwałę nr [...]
Przy piśmie z dnia 14 października 2024 r. H. R. (uczestniczka postępowania) przesłała do PINB dokumentację fotograficzną w celu uzupełnienia materiału dowodowego.
W piśmie z dnia 17 października 2024 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Z uprawnienia tego nie skorzystała żadna ze stron.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia 28 października 2024 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), nakazał inwestorowi - M. P. rozbiórkę ogrodzenia pełnego wykonanego z przęseł systemowych na słupkach stalowych, zrealizowanego w m. [...], gm. [...] przy ul. [...] (pomiędzy dz. nr ewid.[...] oraz [...]).
Inspektor powiatowy stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane z naruszeniem obowiązującej uchwały nr niezgodne z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] pomiędzy torami [...], ulicą [...] obręb N., arkusze 3, 4 – w dwóch etapach A i B - ETAP A. Wskazał na to, że zgodnie z § 6 pkt 2 lit. c planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania krajobrazu zakazuje się realizowania ogrodzeń pełnych oraz prefabrykowanych przęsłowych ogrodzeń betonowych lub żelbetowych. Organ I instancji wyjaśnił również, że z uwagi na okoliczności sprawy nie jest możliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od tej decyzji M. P. zakwestionował zasadność wydania nakazu rozbiórki, wysuwając zarzuty co do prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących charakteru spornego ogrodzenia (ogrodzenie ma charakter niepełny) i daty jego realizacji, co miało nastąpić na przełomie 2019 i 2020 r., a więc przed wejściem w życie planu miejscowego.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 stycznia 2025 r. wyjaśnił, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu naprawczym jest ogrodzenie pełne, wykonane w 2020 r. z przęseł systemowych na słupkach stalowych, posadowione na betonowych obrzeżach, o wys. ok. 167 cm. i długości około 23 m, zlokalizowane pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w P..
Inspektor wojewódzki odwołał się do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) i stwierdził, że ogrodzenie działki zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi zabudowaniami na działce. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ II instancji stwierdził, że wykonanie ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli budowli - przez co należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Urządzenia te w przypadku ich oddzielnej budowy - przed albo po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu mają służyć, muszą być traktowane jako odrębne obiekty budowlane wymagające w określonych sytuacjach osobnej reglamentacji prawnej, np. zgłoszenia. Kluczowe jest zatem jego funkcjonalne związanie z obiektem budowlanym. Według organu odwoławczego, na działce nr [...] (co wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez PINB) usytuowane są obiekty budowlane, z których część powstała przed realizacją ogrodzenia, w związku z czym przedmiotowe ogrodzenie należy traktować jako urządzenie budowlane związane z istniejącymi tam obiektami budowlanymi.
Organ II instancji zauważył również, że sporne ogrodzenie nie narusza przepisów Prawa budowlanego - art. 29 ust. 1 pkt 21, gdyż ma wysokość 1,67 m) ani warunków technicznych - § 41 (składa się z przęseł z elementów stalowych). Niemniej jednak brak obowiązku uzyskania zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę nie zwalania organów nadzoru budowlanego od sprawdzenia inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami, w tym zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ wskazał na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
Inspektor wojewódzki stwierdził, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] pomiędzy torami [...], ulicą [...], obręb N., arkusze 3, 4 – w dwóch etapach A i B - ETAP A. Plan ten w "§ 6 pkt 1 oraz 2c" [powinno być: 2 lit. c"] ustala maksymalną wysokość ogrodzeń frontowych od strony dróg publicznych do 1,5 m oraz zakazuje lokalizowania ogrodzeń pełnych oraz prefabrykowanych przęsłowych ogrodzeń betonowych lub żelbetonowych. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec powyższego PINB słusznie uznał, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało posadowione w sposób odbiegający od przepisów, w tym przypadku od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania (dalej: m.p.z.p.), który jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie Miasta [...].
Organ II instancji stwierdził, że podstawę prawną działania organu w okolicznościach niniejszej sprawy winny stanowić przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał, że PINB trafnie przyjął, iż pod pojęciem "przepisów" użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, w tym ustalenia m.p.z.p. Zarazem wyjaśnił, że skoro roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego ogrodzenia zostały zakończone, to brak było podstaw do wstrzymania zakończonych robót.
Wskazując na treść art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że w świetle brzmienia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zakres regulacji art. 51 Prawa budowlanego nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane już zostały wykonane, co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego, gdy budowa została zakończona i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie oceny, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu oraz ewentualnie jakie czynności należałoby podjąć, ażeby doprowadzić te roboty do stanu zgodnego z prawem.
Według Inspektora wojewódzkiego organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazując rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i stwierdzając, że nie można doprowadzić wykonach robot do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, PINB właściwie oceniał okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a także prawidłowo określił adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją.
Odnosząc się w do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że m.p.z.p. został uchwalony "23.03.2020 r. a przedmiotowe ogrodzenie powstało po 28.09.2020r.[,] na dowód czego sam inwestor przedłożył kopie paragonu zakupu elementów przedmiotowego ogrodzenia".
Organ stwierdził, że również zarzut, iż przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem niepełnym nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem składa się ono z przęseł stalowych pełnych. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska orzecznictwa i stwierdził, że przez analogię należy stwierdzić, iż przedmiotowe ogrodzenie z racji swojej konstrukcji nie jest ogrodzeniem ażurowym, a zatem jest ogrodzeniem pełnym, w związku z czym narusza przepisy prawa miejscowego powszechnie obowiązującego.
Inspektor wojewódzki podkreślił także, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów sąsiedzkich (funkcjonowania [...]), gdyż są to kwestie cywilne i winny być rozstrzygane polubownie lub na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.
W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego M. P., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucił:
1. dowolne, sprzeczne z zasadami logicznego myślenia i zasadami doświadczenia życiowego przyjęcie przez organ, że zainstalowane przez skarżącego ogrodzenie ma charakter ogrodzenia pełnego, podczas gdy zainstalowane przez odwołującego ogrodzenie ma charakter niepełny, posiada prześwity, nie jest wykonane z przęseł pełnych i nieprzeziernych, a co doprowadziło do wydania w pełni wadliwego orzeczenia nakazującego M. P. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia i wadliwego powielenia stanowiska PINB przez organ II instancji;
2. pominięcie przez organ dowodu z załączonych do odwołania zdjęć ogrodzenia, z których jednoznacznie wynika nieprzezierny, niepełny charakter ogrodzenia zbudowanego z przęseł zawierających prześwity, spełniających jednocześnie normy bezpieczeństwa i zgodnego z wymogami oraz obostrzeniami wynikającymi z treści uchwały Rady Miasta [...] w sprawie m.p.z.p.;
3. całkowicie dowolne i błędne przyjęcie przez organ – w ślad za PINB – że ogrodzenie wykonane przez skarżącego na przełomie 2019 i 2020 r. narusza warunki ustalone dla tego terenu (ulica [...] w P.) uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy "przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi ogrodzenia pełnego ani prefabrykowanego przęsłowego ogrodzenia betonowego lub żelbetowego - ale niepełne ogrodzenie z prześwitami, przezierne, z gotowych przęseł systemowych, wykonane w sposób staranny, estetyczny i zgodny z normami bezpieczeństwa";
4. dowolne i błędne przyjęcie przez organ – w ślad za równie nieprawidłowym stanowiskiem PINB – że ogrodzenie wykonane przez skarżącego na przełomie 2019 i 2020 r. narusza warunki ustalone dla tego terenu (ulica [...] w P.) uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane przed wejściem w życie powyższej uchwały Rady Miasta [...];
5. całkowite pominięcie przez organ I instancji, że sporne ogrodzenie "zapewnia użytkownikom nieruchomości należącej do H. R. – zwłaszcza grupom bardzo małych dzieci uczęszczających do prowadzonego tam [...] – bezpieczeństwo i minimalizuje narażanie dzieci na skaleczenia, otarcia i inne wypadku, które mogłyby mieć miejsce, gdyby płot był wykonany z siatki lub innego rodzaju metali o ostrym charakterze";
6. dowolne uznanie, że wykonane przez skarżącego ogrodzenie nie spełnia wymogu częściowej przepuszczalności światła na całej długości tego ogrodzenia, podczas gdy już na pierwszy rzut oka (czego dowodzi nawet złożona do akt dokumentacja zdjęciowa ogrodzenia) widać, iż ogrodzenie to przepuszcza światło, jest przezierne i nie stanowi ogrodzenia nieprześwitującego, jak mylnie stwierdził organ;
7. pominięcie przez organ przy ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istotnej okoliczności, że rzeczywistą motywacją żądania przez H. R. rozbiórki płotu jest jej osobista niechęć do skarżącego i chęć eskalowania konfliktów sąsiedzkich, a nie faktyczna niezgodność ogrodzenia z uchwałą w sprawie m.p.z.p. - zwłaszcza że płot ten skarżący zamontował jeszcze przed wejściem w życia uchwały nr [...] Rady Miasta [...].
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że dalece błędne jest też przyjęcie przez organ I instancji, że ogrodzenie wykonane przez skarżącego na przełomie 2019 i 2020 r. narusza warunki ustalone dla tego terenu w m.p.z.p., bowiem przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane przed wejściem w życie tej uchwały; skarżący sprzedał H. R. działkę w 2018 r., a płot wykonywał na przełomie 2019 i 2020 r., zaś ostatecznie dokończenie płotu miało miejsce wiosną 2020 r.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2025 r. uczestnicy postępowania H. i K. R., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, wnieśli o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej i utrzymanie w mocy decyzji wydanych przez PINB i organ II instancji.
Uczestnicy podjęli polemikę z twierdzeniami skarżącego - przede wszystkim co do czasu realizacji spornego ogrodzenia, powołując się na to, że w aktach sprawy znajduje się przekazane przez uczestniczkę postępowania zdjęcie "starego płotu" z września 2020 r., a więc wykonane po dacie wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie m.p.z.p. Zauważyli, że uchwała weszła w życie po 14 dniach od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] co nastąpiło w dniu 7 lipca 2020 r. W konsekwencji stwierdzili, że przekazane przez uczestniczkę do akt sprawy zdjęcie, a także przekazane do akt sprawy przez skarżącego dowody zakupu materiałów, potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że w dacie wejścia w życie uchwały w sprawie m.p.z.p. "istniało jeszcze »stare« niskie ogrodzenie z siatki", a ogrodzenie, do którego rozbiórki został zobowiązany skarżący powstało po wejściu w życie uchwały Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. Nadto, zwrócili uwagę na definicję ogrodzenia pełnego znajdującą się w postanowieniach § 2 pkt 9 uchwały nr [...] z dnia 23 czerwca 2020 r.
Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Ponadto złożył do akt pismo z dnia 16 kwietnia 2025 r., które w tym miejscu doręczono pełnomocnikowi uczestników postępowania. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że sporne ogrodzenie zasadniczo zostało wybudowane do końca czerwca 2019 r., tj. przed wejściem w życie planu miejscowego, a jedynie trzy ostatnie przęsła tego ogrodzenia, z uwagi na konflikt i utrudnianie przez uczestników, zostały wybudowane we wrześniu 2020 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie można wywodzić z okazanych przez niego faktur, że ogrodzenie to wybudowano po wejściu w życie planu miejscowego, tym bardziej, że faktury te dotyczyły innych robót.
Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że w związku z doręczonym w dniu dzisiejszym pismem nie wnosi o odroczenie rozprawy, jednocześnie kwestionuje załączone do tego pisma fotografie. Wyjaśnił, że według jego wiedzy mogło być tak, że niektóre elementy spornego ogrodzenia mogły być zakupione przed wejściem w życie planu miejscowego, jednakże zdaniem uczestników zostało ono wybudowane po wejściu w życie tego planu. Ponadto zauważył, że między stronami jest natężony konflikt sąsiedzki.
W piśmie z dnia 16 kwietnia 2025 r. skarżący wystąpił o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej z okresu od kwietnia do czerwca 2020 r. wykonanej na nieruchomości skarżącego, ukazującej proces montażu przęseł i wykonywania płotu w 2020 r. - na okoliczność, że do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. została wykonana przeważająca część ogrodzenia (poza 3 ostatnimi przęsłami w głębi posesji skarżącego).
Ponadto skarżący podjął polemikę z twierdzeniami uczestników postępowania co do tego, że zdjęcie złożone przez uczestniczkę postępowania do akt sprawy zostało wykonane po dacie wejścia w życie uchwały w sprawie m.p.z.p. Nadto wskazywał na okoliczności konfliktu sąsiedzkiego z uczestnikami.
Skarżący argumentował, że okazał podczas kontroli rachunki za materiały budowlane, które służyły mu nie tylko do budowy płotu, ale także do innych prac na nieruchomości. Skarżący nie posiadał rachunków za zakup przęseł na całej długości ogrodzenia, dokupował je bowiem etapami, kiedy wykonywał płot, co miało miejsce etapami od końca 2019 r. do lata 2020 r., a drobne wyprawki i wykończenie były wykonane we wrześniu i październiku 2020 r. Stwierdził, że na rachunku z [...] z dnia 28 września 2020 r. wskazane są jedynie trzy przęsła płotu, czyli te, które skarżący (zgodnie z załączoną dokumentacją zdjęciową) zamontował już pod koniec lata 2020 r.
Według skarżącego, uczestnicy nie wykazali, aby płot został wykonany w całości po dacie wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 października 2024 r. nakazująca rozbiórkę zrealizowanego przez M. P. ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] przy ul. [...] w P..
W wyniku przeprowadzenia kontroli w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.
Omówienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia Sąd poprzedza uwagą dotyczącą wniosku dowodowego sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2025 r.
Otóż, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Niezbędne jest przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, jeżeli bez niego nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Poza tym, po pierwsze, postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Tego rodzaju próba przeniesienia na Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę obowiązku przeprowadzenia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej była nieskuteczna. Sąd nie zastępuje bowiem organów administracji w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, stąd też nie mógł przesądzić tych kwestii faktycznych, które nie zostały wcale albo zostały w sposób niejasny lub niepełny wyjaśnione i rozważone przez organy rozstrzygające w sprawie (tu: organy nadzoru budowlanego).
Zaskarżone rozstrzygnięcia w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 418).
Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei według art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W art. 51 ust. 1 jest zaś mowa o tym, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
W przypadku robót zakończonych (już wykonanych) nie ma podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w takiej sytuacji, wobec ukończonych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach, istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 982/23, dostępny jw.). Ponadto, do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16; por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1954/23 - orzeczenia dostępne jw.).
Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom planu miejscowego odpowiednie zastosowanie ma między innymi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1063/22, dostępny jw.).
Sąd podziela – zresztą niekwestionowane przez żądną ze stron postępowania – stanowisko organów nadzoru budowlanego co do zasadności zastosowania tego trybu (postępowania naprawczego) w stosunku do ogrodzeń zrealizowanych samodzielnie, odrębnie od innych obiektów budowlanych.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Natomiast wykonanie ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (patrz np. wyroki NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 231/14 i 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1463/16, dostępne jw.). Niemniej jednak, zasadniczo niezależnie od tego, czy ogrodzenie jest budowane jako część obiektu budowlanego czy też jako odrębny obiekt budowlany, mieści się zawsze w definicji obiektu budowlanego lub jego części (patrz: postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OW 5/22, dostępnym jw.). Urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny, powinny zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy, przed lub po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane, które mogą wymagać osobnego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia bądź też być zwolnione spod reglamentacji budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2191/18, dostępny jw.).
W następnej kolejności należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
W związku z tym wytknąć należy organowi II instancji, że samo tylko stwierdzenie, iż przedmiotowe ogrodzenie powstało po 28 września 2020 r. "na dowód czego sam inwestor przedłożył kopie paragonu zakupu elementów przedmiotowego ogrodzenia", nie stanowi należytego wyjaśniania okoliczności o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że zagadnienie to stanowiło przedmiot zarzutów odwołania, w którym wskazywano, że ogrodzenie zostało zrealizowane na przełomie 2019 i 2020 r. Podobne stanowisko inwestora w tym względzie było także, z pewnymi modyfikacjami (co do zakupu 3 ostatnich przęseł) prezentowane w postępowaniu sądowym.
Organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie wnikliwej analizy dowodów i okoliczności ani też nie uzupełnił postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W istocie powielił jedynie wcześniejsze stwierdzenie organu I instancji co do tej okoliczności. Nie odniósł się też do przydatności dowodowej zgromadzanego w toku postępowania materiału poglądowego (zdjęć), pochodzącego od stron postępowania naprawczego. Tymczasem ustalenia te mają zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Dopiero po wyjaśnieniu tej wyjściowej kwestii mogą zaistnieć warunki do zbadania zgodności wykonanego ogrodzenia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego i ewentualnego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego.
Poza tym, również kwestia daty wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] pomiędzy torami [...], ulicą [...], obręb N., arkusze 3, 4 – w dwóch etapach A i B - ETAP A nie znalazła swojego odpowiedniego wyrazu w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jej § 18, uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Ogłoszenie nastąpiło w tym publikatorze urzędowym w dniu 7 lipca 2020 r. pod poz. 5644. W związku z tym uchwała w sprawie m.p.z.p. weszła w życie z dniem 22 lipca 2020 r. i od tego momentu wiązała ich adresatów jako akt prawa miejscowego. To właśnie ta ostatnia data jest miarodajna dla ustalenia, czy przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przed czy też po wejściu w życie uchwały w sprawie m.p.z.p.
W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania. W szczególności doszło do uchybienia w zakresie wymogów wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (tj. podstawowych zasad postępowania i przepisów stanowiących ich uszczegółowienie) w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla zastosowania przepisów prawa materialnego (a w tym również prawa miejscowego), a zatem kwestii istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy.
Ze względu na stwierdzenie wyżej omówionych nieprawidłowości w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, skarga podlegała uwzględnieniu. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż postępowanie odwoławcze powinno zostać w tej sprawie ponowione.
Sąd na koniec tej części rozważań wyjaśnia, że nieskuteczne były wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczyły okoliczności związanych z trwającym konfliktem sąsiedzkim oraz domniemanymi motywacjami uczestników postępowania. Natomiast ocena zarzutów dotyczących charakteru ogrodzenia i jego zgodności z przepisami prawa, w tym z postanowieniami m.p.z.p. jest bezprzedmiotowa. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy stwierdzonych uchybieniach w zakresie ustalenia stanu faktycznego, byłoby to zdecydowanie przedwczesne.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne w zakresie dopełnienia wszystkich obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego i rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podstawowym zadaniem organu będzie wnikliwe, wszechstronne ustalenie i rozważnie okoliczności sprawy w drugiej instancji, uwzgledniające wyczerpujące odniesienie się do zarzutów odwołania, jak też przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego daty realizacji spornego ogrodzenia. Ustalenia te powinny zaś następnie zostać odniesione do daty wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] pomiędzy torami [...], ulicą [...], obręb N., arkusze 3, 4 – w dwóch etapach A i B - ETAP A.
Jednoznaczne ustalenie daty wykonania spornego ogradzania ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii w sprawie zajdą warunki do zbadania zgodności wykonanego ogrodzenia z postanowieniami m.p.z.p., a w razie stwierdzania realizacji robót z naruszeniem przepisów planu miejscowego - do zastosowania odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek pełnomocnika strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).