IV SA/PO 229/25

IV SA/Po 229/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i wezwania do wykonania obowiązku oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: WWINB; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia W. B. (dalej również: inwestor) oraz zażalenia P. S. (dalej również: skarżący; strona), na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej również: PINB we [...]; PINB; organ I instancji) nr [...] z dnia 22 października 2024 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - w części określającej termin na wystąpienie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z wnioskiem i w tej części orzekł o ustaleniu terminu, o którym mowa w pkt 2 postanowienia, na okres 5 miesięcy od otrzymania postanowienia organu II instancji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Rozstrzygnięcie WWINB, jak wynika z treści jego uzasadnienia i akt sprawy, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] postanowieniem nr [...] z dnia 22 października 2024 r. znak [...]: 1. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania II i III kondygnacji budynku wybudowanego na działce geodezyjnej [...] w P.; 2. wezwał W. B. do wystąpienia do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia w zakresie wykonanych robót budowlanych dotyczących II i III kondygnacji budynku łącznika znajdującego się na działce [...] w P.; 3. ustalił termin wykonania obowiązku określonego w pkt 2 na 120 dni od otrzymania niniejszego postanowienia.
W zażaleniu na to postanowienie W. B. (właściciel przedmiotowego budynku) domagał się umorzenia postępowania administracyjnego.
Zażalenie na to postanowienie wniósł również P. S. (współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, który zakwestionował istnienie w tej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania.
WWINB, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB we [...] postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie kontroli legalności budowy przy ul. [...] w P. (działka nr ewid.[...]). Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. (nr [...]) WWINB utrzymał powyższe postanowienie organu powiatowego w mocy. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 472/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. S. na postanowienie organu II instancji; w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej P. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 225/20) uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB we [...] z dnia 21 grudnia 2017 r.
Ponadto, PINB we [...] decyzją z dnia 16 września 2022 r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie pobudowania bez wymaganych dokumentów III kondygnacji budynku zlokalizowanego w miejscowości P. przy ul. [...], na działce o numerze ewid. [...], którego właścicielem jest W. B.. Uchylając tę decyzję, WWINB w decyzji z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr [...] wskazał, że wobec powyższego wyroku PINB we [...] będzie musiał zająć swoje stanowisko w formie decyzji administracyjnej nie tylko wobec III kondygnacji, lecz także wobec II kondygnacji budynku; ze względu na fakt, że nadbudowa budynku o II i III kondygnację powstawała w zasadzie łączenie i wobec obu tych kondygnacji podawana jest w wątpliwość ich legalność, zasadne jest aby PINB zajął się nimi w jednym postępowaniu.
W ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji w dniu 11 października 2023 r. przeprowadził kontrolę w spawie wybudowania II i III kondygnacji, stwierdzając, że budynek jest w dalszym ciągu użytkowany, a jego stan nie zmienił się od poprzedniej kontroli; z oświadczenia właściciela wynika także, że wobec budynku nie toczą się obecnie żadne postępowania administracyjne przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ani organem administracyjno-budowlanym.
Następnie PINB w piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. zwrócił się do [...] Urzędu Ochrony Zabytków w P. o wykonanie stosownej z konserwatorskiego punktu widzenia oceny budynku znajdującego się w P. na działce nr geod. [...].
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej również: WWKZ), udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 18 grudnia 2023 r. (znak [...]), stwierdził, że "próba dokonania oceny inwestycji związanej z nadbudową łącznika (...) z dzisiejszego punktu widzenia, według obowiązującej doktryny konserwatorskiej - musiałaby się zakończyć negatywną oceną - zarówno podjętych przez służby konserwatorskie decyzji, zatwierdzonych projektów jak również realizacji, która odbiega od zachowanych zatwierdzonych projektów (...). Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zakres ewentualnego postępowania naprawczego nie powinien polegać na doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z zatwierdzoną w latach 80-tych XX w dokumentacją projektową, ale uwzględniać aktualnie obowiązujące standardy postępowania w przypadku rewaloryzacji zabytkowych założeń zamkowych".
W takich warunkach PINB we [...] wydał zaskarżone postanowienie.
Wskazując na powyższe okoliczności, WWINB zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie zażalenia na postanowienie PINB we [...] z dnia 22 października 2024 r. znak [...] zawieszające postępowanie administracyjne, co jest zagadnieniem incydentalnym w toku tegoż postępowania. W związku z tym na obecnym etapie sprawy przedmiotem oceny organu odwoławczego jest wyłącznie to, czy zaistniała przesłanka do zawieszenia prowadzonego postępowania.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że podstawą prawną zawieszenie zaskarżonego postępowania jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przedstawił rozumienie "zagadnienia wstępnego". Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ, zawieszając postępowanie, może samodzielnie wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. Tryb przewidziany w art. 100 § 1 k.p.a. ma na celu doprowadzić do wszczęcia przed odpowiednim organem lub sądem postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla zawieszonego postępowania administracyjnego.
Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie PINB zawieszając postępowanie prowadzone w sprawie legalności wykonania II i III kondygnacji budynku wybudowanego na działce geodezyjnej nr [...] w P., w uzasadnieniu wskazał na to, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), co też miało wynikać z decyzji WWINB [z dnia 26 kwietnia 2023 r.] znak [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 225/20.
Przybliżając treść wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., organ II instancji odwołał się również do wspomnianej decyzji WWINB na wykazanie, że w tej sprawie powinno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze (art. 50-51 Prawa budowlanego) z uwagi na niewyjaśnione losy postępowania w przedmiocie pozwoleń na nadbudowy przedmiotowego obiektu oraz niezastosowanie się w toku budowy do projektu uzgodnionego z konserwatorem zabytków.
Następnie WWINB, przedstawił stanowisko orzecznictwa, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego opinia konserwatora zabytków musi zostać uwzględniona, a przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 tej ustawy. Ponadto, przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać stanowisko konserwatora zabytków wyrażone we właściwej formie - także w sytuacji, gdy ów zabytkowy charakter budynku wynika z takiego tzw. wpisu obszarowego. Według WWINB, powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie w drodze decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską na podstawie wpisu obszarowego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Skoro zaś pozwolenie na prowadzenie takich prac konserwator wydaje na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku, to zarówno zawieszenie postępowania, jak i zobowiązane właściciela obiektu do uzyskania pozwolenia było w pełni uzasadnione.
Zarazem organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na upływ terminu, związany w prowadzeniem niniejszego postępowania odwoławczego oraz czasochłonność opracowania dokumentacji potrzebnej do złożenia wniosku, WWINB uchylił postanowienie PINB w zakresie terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia w zakresie wykonanych robót budowlanych dotyczących II i III kondygnacji budynku łącznika znajdującego się na działce [...] w P. i rozstrzygnął w tym zakresie.
W odniesieniu do zarzutów P. S. organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie naprawcze nie ma charakteru represyjnego, a organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być stosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
P. S., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w skardze na postanowienie WWINB z dnia 20 grudnia 2024 r. i poprzedzające je postanowienie PINB we [...] z dnia 22 października 2024 r. wniósł o uchylenie w całości obydwu zaskarżonych postanowień.
Zakwestionowanym rozstrzygnięciom skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na sprzecznym z tymi przepisami przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów takie obowiązki organów i przesłanki ich stosowania nie wynikają, a postępowanie w niniejszej sprawie jest prowadzone – jak podkreślają same organy, powołując się na wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 225/20 – w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego;
2) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, polegające na "sprzecznym z tymi przepisami zaniechaniu wydania rozstrzygnięć przewidzianych tymi przepisami, tj. nienakazaniu właścicielowi obiektu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nienakazaniu rozbiórki kondygnacji II i III budynku (doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego albo też nienałożeniu na właściciela obiektu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania)";
3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. polegające na nierozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania w sprawie: a) może spowodować poważną szkodę dla interesu społecznego przejawiającą się w utrzymywaniu kondygnacji II i III budynku w stanie obecnym, wbrew uzyskanemu przez organ negatywnemu stanowisku Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków zawartemu w piśmie tego organu z dnia 18 grudnia 2023 r., w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 marca 1989 r., a także własnemu stanowisku Inspektor Nadzoru Budowlanego, że "na podstawie archiwalnych pozostałości akt sprawy można stwierdzić, że kształt łącznika nie był i nie jest zgodny z poprawioną koncepcją uzgodnioną z konserwatorskiego punktu widzenia" (zawartemu w decyzji z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak [...]), a ponadto b) mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony skarżącej, bowiem skarżący jest właścicielem bezpośrednio sąsiadującego z budynkiem łącznika budynku zabytkowego, w którym wskutek wybudowania kondygnacji II i III łącznika doszło do nielegalnego zaślepienia okien, a zawieszenie postępowania skutkuje niedającym się określić w czasie długotrwałym utrzymywaniem tego nielegalnego stanu zabudowy.
Tak sformułowane zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została z urzędu rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej było w niniejszej sprawie postanowienie WWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB we [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów prawe materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) ani też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd nie znalazł także innych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.
Podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć procesowych stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wystąpienie zagadnienia wstępnego, która to sytuacja miała według organów zaistnieć w przedmiotowej sprawie.
Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to zasadniczo, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, a zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sporne jest, czy zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie procesowe. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III FSK 470/22, 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 875/22 i 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3316/14, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się np. na zależności pomiędzy postępowaniami nadzwyczajnymi, jak i na wpływ postępowania nadzwyczajnego na postępowanie w trybie zwykłym, w kontekście zawieszenia postępowania (por. np. wyroki z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 615/19 i 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 331/21 - dostępne jw.). Warto dodać, że brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie powołanego wyżej przepisu należy także, przynajmniej w pewnym stopniu, brać pod uwagę względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania (patrz np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1642/13, dostępny jw.).
Należy też zwrócić uwagę na pogląd ogólny odnoszący się do stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 418), zgodnie z którym robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono lub której stwierdzono nieważność, nie można uznać za przypadek określony w art. 48 lub 49b [ten ostatni przepis uchylony z dniem 19 września 2020 r.] Prawa budowlanego, gdyż były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, uwzględniając odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji polegającej na tym, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, tj. uchylonej lub której po zakończeniu robót budowlanych stwierdzono nieważność (patrz np. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 77/18 i postanowienia NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt II OW 79/16 i 9 maja 2018 r. sygn. akt II OW 5/18, dostępne jw.).
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym strony postępowania, jak i sąd rozstrzygający przedmiotową sprawę (art. 153 i art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 225/20, przesądził już, że zarzuty naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mają usprawiedliwionych podstaw, gdyż "w tej jednak sprawie – skoro inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nawet gdyby później pozwolenie to zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego, sprawa podlegałaby rozpoznaniu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie w trybie art. 48 tej ustawy bądź – stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.". NSA podkreślił, że "niezależnie (...) od tego, czy pozwolenie na jej budowę pozostało w obrocie prawnym, czy zostało z niego wyeliminowane, to fakt, że w czasie realizowania przedmiotowej inwestycji inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, sprawia, iż nie ma do niej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji nie ma do niej zastosowania również art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy".
Skoro tak, to trzeba również uznać, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z rodzajów zabytków nieruchomych. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1292) - dalej: u.o.z. nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancję zabytkową (patrz: wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1624/21, dostępny jw.). Z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z kolei przepis art. 36 ust. 5 u.o.z. stanowi, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Konsekwentnie też, właściwy wojewódzki konserwator zabytków może m.in. uzależnić podjęcie działań objętych pozwoleniem, o którym mowa w ust. 1, od przekazania przez wnioskodawcę w oznaczonym terminie określonych informacji dotyczących działań wymienionych w pozwoleniu, zastrzegając odpowiedni warunek w treści pozwolenia. Do warunku stosuje się art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 36 ust. 2a u.o.z.). Pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku (art. 36 ust. 3 u.o.z.).
Wobec tego należy podkreślić, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 5 u.o.z. nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę, czy też prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym (patrz np. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2044/22, 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2509/21 i 5 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2184/17 - orzeczenia dostępne jw.).
W związku z tym uzyskanie takiego pozwolenia konserwatorskiego jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (patrz: wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 869/22 i 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 869/22, dostępne jw.).
W związku z przedstawioną wykładnią prawa konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w trybie art. 36 ust. 1 i 5 u.o.z. na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że art. 100 k.p.a. stanowi: w § 1, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu; w § 2, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie; w § 3, że przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony, a w tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia.
W takiej sytuacji zasadnie organ nadzoru budowlanego pierwszego stopnia na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał właściciela obiektu - W. B. do wystąpienia do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia w zakresie wykonanych robót budowlanych dotyczących II i III kondygnacji budynku łącznika znajdującego się na działce [...] w P.. Z kolei organ II instancji zasadnie uchylił postanowienie PINB we [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia organu I instancji – i w to miejsce ustalił nowy termin, uwzględniający uwarunkowania i specyfikę sprawy, w tym prowadzenie postępowania odwoławczego oraz czasochłonność opracowania dokumentacji potrzebnej do złożenia przedmiotowego wniosku.
W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, że organ administracji publicznej może na podstawie art. 100 § 2 i art. 100 § 3 k.p.a. załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, jednakże przepisy te stosuje się jedynie wówczas, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. Tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów państwa (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 593/14 i 15 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 867/07, dostępne jw.).
Podnoszone przez stronę okoliczności nie stanowią przesłanek do zastosowania przepisów art. 100 § 2 i 3 k.p.a. W szczególności, mając na uwadze zadawniony charakter sprawy i utrzymywanie się przez dłuższy czas określonego – z perspektywy skarżącego dalece niepożądanego – stanu rzeczy, nie można uznać, że
może on aktualnie spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. To właściwy konserwator zabytków wiążąco przesądzi w odpowiednim rozstrzygnięciu stanowiącym zagadnienie wstępne, czy i w jakim zakresie istniejąca zabudowa II i III kondygnacji spornego łącznika narusza zabytkowy charakter terenu objętego ochroną obszarową. Okoliczności sprawy nie stanowią nadzwyczajnej sytuacji (wyjątkowo skrajnego przypadku), która wymagałaby rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia wstępnego przez organy samodzielnie.
Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 k.p.a.
Stanowisko wyrażone w piśmie WWKZ z dnia 18 grudnia 2023 r. (znak [...]) ze swej istoty nie zastępuje decyzji, o której mowa w art. 36 u.o.z., i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 (pkt 1 i 2) w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podobnie, stanowisko WWINB wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr [...], wskazujące m.in. na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 31 marca 1989 r., jedynie potwierdza, że "kształt zrealizowanego łącznika nie był i nie jest zgodny z poprawioną koncepcją uzgodnioną z konserwatorskiego punktu widzenia" dotyczy określonych stanów stanowiących zaszłości historyczne, a nie aktualnego stanu sprawy i nie może ani zastępować rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 36 u.o.z., ani też prowadzić do takiego skutku, jakiego oczekuje skarżący, tj. zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego i nakazania właścicielowi obiektu zaniechania działań określonych w tych przepisach.
Rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego powinno zostać podjęte po uprzednim rozstrzygnięciu przedmiotowego zagadnienia wstępnego.
Nadto, trafnie organ II instancji stwierdził, że sankcja w postaci nakazu rozbiórki obiektu – a to samo należy odnieść do sankcji doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego – jest ostatecznością. Sąd nie zgadza się z przeciwnym poglądem wyrażonym w skardze. W utrwalonym orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w tym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, powinny być stosowane w ostateczności, kiedy okaże się niemożliwe (w inny sposób) doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest zatem doprowadzenie obiektu (robót budowanych) do stanu zgodnego z prawem (patrz np. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2537/20 i 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2158/11, dostępne jw.).
W takiej sytuacji Sąd uznał, że organy wykazały zaistnienie podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Uzasadnienia obydwu postanowień odpowiednio motywują trafność końcowych wniosków, jak też dostatecznie przedstawiają stan sprawy, aby móc uznać zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto, organ II instancji odniósł się również do wszystkich istotnych kwestii wynikających z zarzutów zażalenia.
Zupełnie ubocznie Sąd zauważa, że w swoich rozważaniach ogólnych organ odwoławczy przywołał m.in. poglądy orzecznictwa dotyczące art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy PINB uzasadnił rozstrzygnięcie koniecznością uzyskania stanowiska WWKZ w zakresie kondygnacji II i III budynku łącznika, co zdaniem tego organu wynika z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczności sprawy wskazywały na warunki, o których mowa w art. 39 ust. 1 tej ustawy (prawidłowo przywołanym przez organ I instancji). Powyższa drobna nieścisłość nie mogła stanowić istotnego uchybienia ani mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Podsumowując, Sąd nie doszukał się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania, jak w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 oraz art. 124 § 2 k.p.a., a także art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Ponadto, po stronie organu II instancji również art. 125 § 3 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć. Nie miało też miejsca naruszenie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ani art. 36 ust. 1 u.o.z. Z tego też względu skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.