IV SA/Po 220/24

IV SA/Po 220/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2 i 5, art. 149 par. 1 i 2, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1953 nr 11 poz 40
art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 6, art. 8 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 11
Dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z 16 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. z 23 kwietnia 1968 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W. S. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") pismem z 31 maja 2010 r. zwrócił się do Starosty G. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 23 kwietnia 1968 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych we wsi K. o powierzchni 14,80 ha, stanowiących własność W. S., na grunty położone we wsi P. o powierzchni 8,07 ha (dalej jako "Decyzja PPRN") – wskazując jako podstawę wznowienia postępowania dwie przesłanki: (i) wyjście na jaw nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję oraz to, że (ii) Decyzja PPRN została wydana w wyniku przestępstwa.
Na skutek ww. wniosku wznowieniowego zapadły liczne orzeczenia organów administracji obu instancji – tj. Starosty i SKO – oraz sądów administracyjnych, a w szczególności:
- decyzja Starosty z 30 marca 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego Decyzją PPRN, utrzymana w mocy decyzją SKO z 10 października 2011 r., na którą skargę Wnioskodawcy oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1261/11, od którego skargę kasacyjną Wnioskodawcy oddalił Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 1836/12;
- postanowienie Starosty z 11 czerwca 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wznowienia postępowania zakończonego Decyzją PPRN, utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 30 października 2012 r., na które skargę Wnioskodawcy uwzględnił WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 19 marca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 134/14, uchylając zaskarżone postanowienie SKO;
- postanowienie SKO z 23 czerwca 2014 r. uchylające ww. postanowienie Starosty z 11 czerwca 2012 r. i przywracające Wnioskodawcy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;
- postanowienie Starosty z 28 lipca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją PPRN, utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 07 lutego 2017 r., na które skargę Wnioskodawcy uwzględnił WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 391/17, uchylając zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie Starosty z 28 lipca 2014 r.
Skarga kasacyjna od tego ostatniego wyroku WSA w Poznaniu została oddalona wyrokiem NSA z 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 1001/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zdaniem NSA, prawidłowo WSA uznał, że zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157; zwanej dalej "ustawą zmieniającą") w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700; w skrócie "u.s.w.g.") i że w konsekwencji nie wstąpiła negatywna przesłanka wznowienia postępowania wskazana w tym przepisie. Natomiast na poparcie tej tezy wadliwie WSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego z 31 maja 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PPRN, pomimo braku formalnego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. NSA nie podzielił tej argumentacji, albowiem, jego zdaniem, inne przesłanki zadecydowały, iż zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wobec wniosku Skarżącego nie znajdował zastosowania art. 33 ust. 2 u.s.w.g. NSA zaznaczył przy tym, że z dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jednoznacznie wynika, że do wszystkich postępowań nadzwyczajnych tam wymienionych wszczętych przed dniem 16 października 2013 r. stosuje się przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu dotychczasowym, a więc nie obowiązują wówczas ograniczenia czasowe do prowadzenia postępowań nadzwyczajnych wobec decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów. Skoro w przepisie tym odniesiono się do "postępowań administracyjnych wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1", to taka treść omawianej normy wyraźnie wskazuje, że generalnie przepis ten dotyczy wszystkich tam wskazanych postępowań nadzwyczajnych, a tym samym, w takiej sytuacji, decyduje data wniesienia podania wszczynającego postępowanie zarówno z art. 154, art. 155, postępowania nieważnościowego, jak i postępowania o wznowienie. To, że jedynie w ramach postępowania o wznowienie występuje przepis nakazujący wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), nie zmienia wyżej wyrażonego stanowiska, gdyż nie można uzależniać od działania organu oceny potrzeby zastosowania regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Obiektywne kryterium wszczęcia dla wszystkich postępowań nadzwyczajnych zamieszczone w omawianym przepisie wiązać należy zatem wyłącznie z datą wniesienia podania wszczynającego właściwe postępowanie nadzwyczajne. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie NSA, decyduje data złożenia podania o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PPRN. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu Skarżący dopełnił czynności, dla której określony był termin. Datą tą jest więc dzień 11 maja 2012 r. i z ww. dniem należy przyjąć, że nastąpiło wszczęcie (uruchomienie) spornego postępowania o wznowienie w kontekście przepisu intertemporalnego zamieszczonego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z kolei oznacza to, że zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w tym przepisie w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 33 ust. 2 u.s.w.g., bowiem wszczęcie w tej sprawie postępowania o wznowienie nastąpiło z dniem 11 maja 2012 r., a więc jeszcze przed dniem 16 października 2013 r. W konsekwencji, zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie uznał, że nie wystąpiła negatywna przesłanka wznowienia postępowania wskazana w ww. przepisie. Dlatego też należało przyjąć, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wznowienia zostało wszczęte, mimo braku wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a., i jest w toku, a tym samym korzysta z wyłączenia przewidzianego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. Starosta wznowił przedmiotowe postępowanie, ustalając jednocześnie, że status strony przysługuje 20 osobom.
Przywołaną na wstępie decyzją z 16 sierpnia 2023 r. Starosta – działając na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i 5, art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 1, art. 2, art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226, z późn. zm.; dalej w skrócie "d.w.g."), w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej Decyzji PPRN zatwierdzającej projekt wymiany gruntów w stosunku do W. S. – odmówił uchylenia tej ostatniej decyzji.
W uzasadnieniu Starosta na wstępie wyjaśnił – odnosząc się do kwestii terminowości złożenia wniosku wznowieniowego – że kwestia ta została już wcześniej rozstrzygnięta w ten sposób, iż Wnioskodawcy przywrócono termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie, odnosząc się do pierwszej z przesłanek wznowienia wskazanych we wniosku – opartej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. – Starosta wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w ocenie Wnioskodawcy za przyjęciem istnienia tej przesłanki przemawia okoliczność, że żona W. S., J. S. (matka Wnioskodawcy) została pobita, co miało mieć miejsce w czasie sporu co do objęcia w posiadanie gospodarstwa rolnego przez W. S.. W wyniku pobicia (uderzenia) doszło do uszkodzenia ciała. Fakt ten został potwierdzony zeznaniami świadków oraz twierdzeniami Wnioskodawcy. Nie ustalono jednak w toku postępowania, że jakiekolwiek organy prowadziły postępowanie w sprawie pobicia, czy też by ustalono, że opisany wyżej czyn stanowił przestępstwo. Istotne znaczenie ma to, że sam fakt pobicia J. S. nie miał żadnego związku ani też wpływu na wydaną w sprawie decyzję. W toku postępowania takiego związku nie ustalono, zatem nie można twierdzić, że przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Z kolei ustosunkowując do drugiej z podanych przez Wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych – opartej na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – Starosta wyjaśnił, że według Wnioskodawcy nową okolicznością w rozumieniu ww. przepisu jest istnienie w obrocie prawnym uchwały [Prezydium] Powiatowej Rady Narodowej z dnia 2 maja 1957 r. nr [...] (zwanej dalej "Uchwałą PPRN"), której kopię Wnioskodawca złożył do akt sprawy. Jednak, w ocenie organu I instancji, podejmowane przez organy Powiatowej Rady Narodowej uchwały nie wywoływały skutków prawnych. Skutki prawne wywołała Decyzja PPRN. Nie ustalono, czy Uchwała PPRN była uchylona lub zmieniana. Nie ma również przesłanek wskazujących na to, że treść tej uchwały nie była znana organowi, ale nie wykazano również, by jej treść mogła mieć wpływ na treść decyzji. Dopiero treść wydanej Decyzji PPRN zawiera informację o wartości nieruchomości i spełnia warunki określone w art. 11 d.w.g. Uchwała stanowi wskazania co do gruntów mogących stanowić przedmiot zamiany, natomiast nie zawiera wszystkich elementów rozstrzygnięcia.
W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty, Wnioskodawca zarzucił jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 d.w.g. przez przyjęcie przez organ, iż w realiach niniejszej sprawy Uchwała PPRN nie stanowi ani nowej okoliczności, ani nowego dowodu nieznanych organowi wydającemu Decyzję PPRN, gdyż, zdaniem Starosty, Uchwała PPRN nie miała mocy prawnej, ponieważ strony nie brały udziału w jej wydaniu i nie miały możliwości jej zaskarżenia, a treść tej uchwały nie miała wpływu na treść Decyzji PPRN. Podczas gdy – w ocenie Skarżącego – choć ojciec Skarżącego, W. S., i inne osoby nie brały udziały w wydaniu Uchwały PPRN i nie miały możliwości jej zaskarżenia, to uchwała ta stanowić musiała podstawę wydania Decyzji PPRN. Uchwała ta bowiem wydana została ze wskazaniem podstawy prawnej jej wydania i zgodnie z jej postanowieniami dokonano zwrotu gospodarstw rolnych na rzecz konkretnych właścicieli. W przypadku ojca Skarżącego (pkt 14 Uchwały PPRN), z uwagi na niemożliwość zwrotu jego zabudowanego gospodarstwa w K. przejętego przez Zespół PGR C., w zamian za to gospodarstwo przydzielono mu gospodarstwo zastępcze w P. z zabudowaniami o obszarze 14.85 ha. Mając na uwadze treść cytowanej uchwały nie może budzić wątpliwości, iż w okolicznościach dotyczących wymiany gruntów ojca Skarżącego, dokonywanej na podstawie przepisów art. 1 i art. 8 d.w.g., organ wydający orzeczenie w tym zakresie zobowiązany był uwzględnić fakt, iż gospodarstwem W. S. faktycznie objętym wymianą było już nie zabudowane gospodarstwo w K. , lecz w zamian za nie przydzielone mu również zabudowane gospodarstwo w P. o powierzchni 14,85 ha. Przekładając powyższy zabudowany charakter gospodarstwa na normę art. 1 ust. 2 d.w.g., wyłączającą od wymiany grunty zabudowane, za bezsporne uznać należy, iż Decyzja PPRN została wydana z naruszeniem prawa. Jest tak tym bardziej, iż z treści tej decyzji nie wynika, aby W. S. wyraził zgodę na omawianą wymianę, a to jedynie mogłoby stanowić prawne uzasadnienie takiej wymiany. Ponadto Skarżący wskazał dalsze, jego zdaniem, przyczyny wadliwości Decyzji PPRN, by na koniec wnieść o uchylenie tej decyzji "i o wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z przedstawionymi okolicznościami faktycznymi i przepisami prawa".
Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 16 sierpnia 2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 17 stycznia 2024 r. – SKO podzieliło w uzasadnieniu ustalenia i argumentację organu I instancji, w szczególności co do oceny, że powołane we wniosku Skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. nie zaistniały w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. W tym kontekście SKO podkreśliło, że powołana przez Skarżącego Uchwała PPRN nosi datę 2 maja 1957 r., a więc istniała w dacie podejmowania Decyzji PPRN, ale nie mogła mieć wpływu na jej treść, ponieważ sama w sobie nie rodziła skutków prawnych. Stąd na jej podstawie W. S. nie stał się właścicielem gruntów, o których mowa w pkt 14 tej uchwały. Dalej SKO wyjaśniło, że ustalenie przez organ braku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega bowiem na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy organ stwierdzi, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Tym niemniej – jak na zakończenie zauważyło SKO – organ I instancji, prowadząc postępowanie dowodowe w zakresie wydania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji w trybie przepisów dekretu o wymianie gruntów, przytoczył ich treść, wykazując, że wymiany gruntów dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odniósł się także do twierdzeń Skarżącego o tym, że grunty otrzymane były o mniejszej powierzchni niż grunt zamienny – wyjaśniając, że zgodnie z art. 11 d.w.g. przyznawało się nieruchomości zamienne o podobnej wartości, nie zaś powierzchni. W sprawie ustalono, że wprawdzie W. S. otrzymał grunty zamienne o mniejszej niż poprzednio posiadana powierzchni, jednak otrzymane nieruchomości miały wyższą wartość niż grunty mu zabrane, w związku z czym na mocy przedmiotowej decyzji został on zobligowany do uiszczenia dopłaty w wysokości [...] zł. Okoliczności związane z ustaleniem wartości nieruchomości nie stanowiły wprawdzie wnioskowanej podstawy wznowienia postępowania, ale organ stwierdził, że powinny się zawrzeć w treści uzasadnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, W. S. – zarzuciwszy naruszenie:
1) art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 d.w.g. przez brak przeprowadzenia oceny przyczyny wznowienia postępowania, którą stanowi nieujawniona w toku postępowania zakończonego Decyzją PPRN wcześniejsza Uchwała PPRN, podczas gdy treść tej uchwały w zakresie dotyczącym powierzchni gruntów ojca Skarżącego i ich zabudowanego charakteru wykluczała możliwość dokonania wymiany tych gruntów w sposób zgodny z przepisami ww. dekretu, stanowiącymi podstawę prawną Decyzji PPRN,
2) art. 7, art. 7a i art. 7b k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 23 Konstytucji RP – przez brak dokonania interpretacji przepisów przywołanych w pkt 1 skargi zgodnie z zasadą orzekania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, szczególnie w postępowaniu, którego przedmiotem jest ochrona praw zagwarantowanych konstytucyjnie, jak np. w przypadku Skarżącego, który w niniejszym postępowaniu dochodzi ochrony swojego prawa własności i prawa do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę ustroju rolnego państwa polskiego
– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w tym in extenso powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, że Skarżący podniósł w skardze argumenty tożsame z podnoszonymi w trakcie postępowania odwoławczego, do których organ się już odniósł.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 05 kwietnia 2024 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 08 kwietnia 2024 r.
W piśmie procesowym opatrzonym datą "20.02.2024 r." (data wpływu do Sądu: 18 kwietnia 2024 r.) Skarżący podniósł, że choć SKO stwierdziło, iż treść Uchwały PPRN znana była organowi administracji, to "nie zaprezentowało jednak żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na znajomość cytowanej uchwały przez organ administracyjny w wymaganym przez prawo czasie". Ponadto Skarżący wytknął, że SKO nie ustosunkowało się do zarzutów Skarżącego co do zabudowanego charakteru nieruchomości podlegającej wymianie oraz różnicy powierzchni nieruchomości objętych wymianą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 stycznia 2024 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z 16 sierpnia 2023 r. ([...]) odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 23 kwietnia 1968 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych we wsi K. o powierzchni 14,80 ha, stanowiących własność W. S., na grunty położone we wsi P. o powierzchni 8,07 ha ("Decyzja PPRN").
Podstawę prawną ww. decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, na czele z art. 151 § 1 pkt 1 tego kodeksu.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
Z kolei w myśl przywołanego wyżej art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W związku z treścią ostatnio zacytowanego przepisu, w odniesieniu do kontrolowanej sprawy należy poczynić następujące trzy uwagi.
Po pierwsze, okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wznowienia postępowania bez wydania formalnego postanowienia w tej kwestii została wiążąco przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 1001/18, w którym NSA stwierdził, że należy przyjąć, iż wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej Decyzją PPRN nastąpiło z dniem 11 maja 2012 r. – kiedy to Skarżący złożył skutecznie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – zatem nie wystąpiła negatywna przesłanka do wszczęcia postępowania. Postępowanie to, jak dalej zaznaczył NSA, zostało wszczęte, mimo braku wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a., i jest w toku.
W konsekwencji wydanie przez Starostę w dniu 31 stycznia 2023 r. postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania (znak: [...]) należy postrzegać wyłącznie jako formalne potwierdzenie ww. faktu.
Po drugie, w świetle art. 149 § 2 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, kolejno wymienione w tym przepisie. W ramach pierwszego etapu – określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do następnego etapu postępowania wznowieniowego, określonego w art. 149 § 2 k.p.a. jako "postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", które kończy się wydaniem decyzji, w której organ:
- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo
- na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.
Natomiast jeżeli organ uzna, że w danej sprawie podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła, to – jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Innymi słowy, stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (por wyroki NSA: z 26.03.2024 r., I GSK 1249/20; z 05.09.2023 r., II OSK 2176/21; z 08.08.2023 r., II OSK 2792/20; z 18.01.2017 r., II OSK 1038/15; z 14.11.2012 r., II OSK 1247/11; z 11.05.2010 r., II OSK 768/09; z 23.01.1998 r., II SA 1302/97; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Z tych powodów należy podzielić stanowisko doktryny i orzecznictwa, że w postępowaniu, które – tak, jak kontrolowane postępowanie administracyjne – toczy się po wznowieniu postępowania, fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wykazanie, że wystąpiła przesłanka wznowienia (por.: wyrok WSA z 25.07.2018 r., VIII SA/Wa 423/18; A. Adamczyk, Struktura postępowania wznowieniowego [w:] Wznowienie postępowania administracyjnego, pod red. A. Adamczyka, Warszawa 2020, s. 186).
Po trzecie, w świetle powyższych uwag, skoro w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że nie wystąpiły wskazane przez Skarżącego przesłanki wznowienia postępowania zakończonego Decyzją PPRN (o których niżej), to organy nie były już władne wiążąco wypowiadać się w kwestii prawidłowości (legalności) tej decyzji. W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podniesione przez Skarżącego w skardze, a także wcześniej, na etapie postępowania administracyjnego (wznowieniowego), dotyczące wadliwość Decyzji PPRN. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym składzie są bowiem decyzje SKO i Starosty w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (Decyzji PPRN), która nie stanowią rozstrzygnięć co do istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 in fine k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wydanie takiej decyzji (o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej) jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co właśnie wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny prawidłowości decyzji dotychczasowej (tu: Decyzji PPRN), a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 11.05.2010 r., II OSK 768/09).
W rezultacie również Sąd, związany granicami sprawy poddanej jego kontroli (art. 134 ab initio p.p.s.a.), nie był władny ocenić prawidłowości (legalności) Decyzji PPRN, lecz musiał ograniczyć się do zbadania zasadność stanowiska organów obu instancji o braku wystąpienia wskazanych przez Skarżącego podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji.
Przechodząc tedy do oceny zasadności stanowiska organów obu instancji w powyższym zakresie, należy przypomnieć, że Skarżący w skierowanym do Starosty wniosku z 31 maja 2010 r. podał dwie przesłanki mające, jego zdaniem, uzasadniać wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PPRN, a mianowicie:
1) wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) – którą to przesłankę miało wypełniać pobicie matki i ojca Skarżącego, do jakiego miało dojść "w wyniku zdarzenia" opisanego przez Wnioskodawcę w ten sposób, że "w roku 1960 r. W. S. w sposób bezprawny przy pomocy funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa odebrano 8 ha z posiadanego gospodarstwa na rzecz urzędnika państwowego"’
2) wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) – którą to okolicznością / dowodem miała być, odnaleziona przez Skarżącego w 2008 r., uchwała nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [w G.] z 2 maja 1957 r. ("Uchwała PPRN").
Wypada w tym miejscu zauważyć, że już w odwołaniu od decyzji Starosty z 16 sierpnia 2023 r., a następnie w skardze na decyzję SKO z 17 stycznia 2024 r., Skarżący odstąpił od twierdzenia, jakoby do wydania Decyzji PPRN miało dojść w wyniku ww. "przestępstwa" (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), lecz ograniczył się wyłącznie do wykazywania wystąpienia drugiej z przesłanek wznowieniowych, w postaci ww. nowego faktu / dowodu (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Mimo to Sąd, niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.), uznał za konieczne odniesienie się do obu ww. przesłanek wznowieniowych, już z tego powodu, że obie te przesłanki były analizowane przez organy w ramach postępowania wznowieniowego.
Ad 1) W kontekście pierwszej z wymienionych przesłanek – opartej na podstawie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiającej wznowienie postępowania "jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa" – należy podkreślić, że owo przestępstwo, co do zasady (tj. poza wyjątkami przewidzianymi w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., które w rozpatrywanej sprawie nie znajdowały zastosowania) powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu do tego powołanego. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nie może bowiem wstępować w kompetencje nie przewidziane dla niego, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego sądy lub organy (por. wyroki NSA: z 16.02.2022 r., I OSK 664/19; z 17.10.2023 r., II GSK 894/20). Dlatego strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 2721/20). Z tego względu, w orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, że wznowienie postępowania nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji oraz że organ administracji publicznej nie może prowadzić (własnego) postępowania dowodowego w celu ustalenia ziszczenia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 07.12.2021 r., II GSK 1930/21; z 17.10.2023 r., II GSK 894/20). Ponadto ww. przesłanka ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w którym wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, określonych w rozdziale XXIX kodeksu karnego (por. wyroki NSA: z 23.06.2016 r., I OSK 2510/14; z 11.12.2019 r., I OSK 2631/17; z 17.10.2023 r., II GSK 894/20). Natomiast inaczej niż w przypadku konstrukcji przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., dla wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma znaczenia, czy przestępstwo miało wpływ na "treść" decyzji. Niezbędne jest jednak zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem, a samym przestępstwem (por. wyrok NSA z 09.02.2011 r., II OSK 1170/10) – co wyraża użyte w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. określenie "w wyniku". Innymi słowy, ziszczenie się przesłanki z ww. przepisu wymaga istnienia powiązania kauzalnego między czynem zabronionym, a aktem administracyjnym, które nie będzie nasuwało wątpliwości (por. wyrok WSA z 27.11.2017 r., II SA/Wr 621/17). Chodzi więc o sytuację, w której wydanie decyzji można będzie uznać za zwykłe następstwo przestępstwa (por. G. Krawiec, Wydanie decyzji w wyniku fałszywych dowodów lub przestępstwa jako podstawa wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego, Sosnowiec 2006, s. 105).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że w tej sprawie w ogóle nie zostało ustalono przez powołane do tego organy lub sądy, by doszło do popełnienia wskazywanego przez Skarżącego przestępstwa; a tym bardziej – by było to przestępstwo konkretnego, prawnie relewantnego na tle art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. rodzaju, tj. przestępstwo określone (aktualnie) w rozdziale XXIX Kodeksu karnego. Poza tym nie sposób racjonalnie twierdzić, by zaistniał wymagany w świetle ww. przepisu związek przyczynowo-skutkowy ("zwykłe następstwo") pomiędzy opisanym we wniosku wznowieniowym zdarzeniem ("przestępstwem"), do jakiego według Skarżącego miało dojść w 1960 r., a wydaniem Decyzji PPRN osiem lat później (sic!). W rezultacie, w ocenie Sądu, brak jest dostatecznych (a w istocie: jakichkolwiek) podstaw do stwierdzenia, że powyższa decyzja została wydana "w wyniku" zdarzenia ("przestępstwa") opisanego przez Skarżącego we wniosku.
Ad 2) Odnosząc się do drugiej z podanych przez Skarżącego przesłanek wznowienia postępowania – opartej na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. umożliwiającej wznowienie postępowania "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" – w orzecznictwie zasadnie stwierdza się, że podstawa ta zachodzi wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej wydającemu decyzję. Po czwarte, muszą one być istotne dla sprawy, co oznacza, że mają w niej znaczenie prawne (por. wyroki NSA: z 29.03.2023 r., III OSK 1938/21; z 25.11.2021 r., I OSK 4405/18; z 26.03.2014 r., III OSK 3411/21). Przy tym błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Podobnie odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (choćby np. w zakresie jego nieprzydatności dla sprawy), który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 12.06.2023 r., I OSK 236/20; z 20.04.2023 r., II OSK 1344/20; z 5.10.2022 r., I GSK 3020/18).
W kontrolowanej sprawie tak rozumianą "nową okoliczność", tudzież "nowy dowód" (Skarżący tych określeń używa niekonsekwentnie i chyba zamiennie: w wniosku pisze bowiem o "nowej okoliczności", w odwołaniu zarzuca organowi nieuznanie "nowej okoliczności ani nowego dowodu", a w skardze pisze zaś już tylko o "nowym dowodzie"), miała stanowić Uchwała PPRN, która – zdaniem autora skargi – gdyby była znana organowi wydającemu Decyzję PPRN, to powinna była stanowić podstawę wydania tej decyzji.
W ocenie Sądu stanowisko Skarżącego jest nietrafne, jako że wskazana przezeń Uchwała PPRN nie spełnia, jeśli nie trzech albo dwóch, to przynajmniej jednego z czterech wymogów konstytuujących prawnie relewantną "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przypomnijmy, że w świetle tego przepisu – po pierwsze – muszą zostać ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po drugie, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji kończącej wznawiane postępowanie administracyjne. Po trzecie, dowody te lub okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej wydającemu decyzję. Po czwarte, muszą one być istotne dla sprawy, co oznacza, że mają w niej znaczenie prawne (wpływ na treść decyzji).
Jest poza sporem, że Uchwała PPRN spełnia drugi z powyższych wymogów, albowiem jako podjęta w dniu 2 maja 1957 r. z pewnością "istniała" (co nie oznacza, że także obowiązywała – tego organy nie były w stanie ustalić) w dacie wydania Decyzji PPRN, tj. w dniu 23 kwietnia 1968 r.
Ponieważ organy nie dysponowały kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy zakończonej Decyzją PPRN, to nie sposób rozstrzygnąć, czy na gruncie tej sprawy Uchwała PPRN rzeczywiście posiadała przymiot "nowości" (wymóg pierwszy powyżej), czy jednak nie (za czym pośrednio może przemawiać okoliczność, że była wydana przez ten sam organ – o czym niżej).
Tym bardziej istotne i uzasadnione wątpliwości musi budzić twierdzenie Skarżącego, jakoby Uchwała PPRN nie była znana organowi wydającemu Decyzję PPRN (wymóg trzeci powyżej). Wszak jest poza sporem że oba akty (uchwała i decyzja) zostały wydane przez ten sam organ, a mianowicie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (w skrócie "PPRN"). Jest zaś zasadą, że rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględnia również istotne fakty znane temu organowi z urzędu, które to fakty – zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. – nie wymagają dowodu, należy je tylko zakomunikować stronie. "Fakty znane organowi z urzędu" to fakty, z którymi organ (pracownik organu prowadzącego postępowanie lub inni pracownicy) zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z urzędowaniem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, uw. 13 do art. 77); takie, o których organ dowiedział się wykonując swoje obowiązki, czy też sprawując swoją funkcję w ramach swoich kompetencji przyznanych przez przepisy prawa (por. wyrok WSA z 05.02.2015 r., I SA/Sz 1310/14). W szczególności faktami znanymi organowi z urzędu są – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – ustalenia wynikające z posiadanej przez organ dokumentacji (por. wyrok NSA z 11.05.1993 r., V SA 2360-2364/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 82) lub dokonane w innym postępowaniu, które toczyło się przed tym organem (por. wyrok WSA z 22.11.2010 r., III SA/Wa 1111/10). Oznacza to, że podjęcie Uchwały PPRN stanowiło w istocie fakt co do zasady znany z urzędu organowi wydającemu Decyzję PPRN. W konsekwencji, w świetle art. 77 § 4 k.p.a. fakt ten najpewniej zostałby przez organ (PPRN) uwzględniony przy wydaniu Decyzji PPRN, o ile tylko Organ uznałby go za mający znaczenie w tej sprawie. Zatem zarzucane przez Skarżącego nieuwzględnienie Uchwały PPRN (jej punktu 14.) w treści Decyzji PPRN najpewniej nie wynikało z tego, że nie była ona znana organowi (PPRN), lecz że organ uznał ją za pozbawioną prawnej doniosłości dla wydania Decyzji PPRN.
W ocenie Sądu, z pewnością Uchwała PPRN nie mogła być uznana za "istotną dla sprawy" zakończonej wydaniem Decyzji PPRN w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (niespełnienie wymogu czwartego powyżej) Przemawia za tym zarówno odmienny przedmiot tych aktów, jak i brak normatywnego powiązania pomiędzy ich prawnymi podstawami.
Jak wynika z części wstępnej Uchwały PPRN, została ona wydana "w związku z dekretem z dnia 9.II.1953 r. (Dz.Ust. Nr.11, poz. 40) o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych" (dalej w skrócie "d.c.z.u.r."). Dekret ten nakładał na posiadaczy użytków rolnych – czyli, zgodnie z definicją "posiadacza gruntu" zawartą w art. 1 ust. 2 d.c.z.u.r., na osobę, w której władaniu grunty się znajdował (np. właściciel, dzierżawca, użytkownik, zarządca) – obowiązek ich całkowitego i należytego zagospodarowania (art. 1 ust. 1 d.c.z.u.r.) albo pisemnego zgłoszenia prezydium gminnej rady narodowej niemożności wywiązania się z tego obowiązku (art. 3 d.c.z.u.r.). Jeżeli prezydium gminnej rady narodowej na skutek takiego zgłoszenia – albo z urzędu – stwierdziło niezagospodarowanie gruntu, to w ostateczności mogło, stosownie do art. 6 d.c.z.u.r. zgłosić do prezydium powiatowej rady narodowej wniosek o przekazanie gruntu lub jego części w użytkowanie zespołowi uprawowemu, spółdzielni produkcyjnej, mało- i średniorolnym chłopom albo innym osobom fizycznym lub prawnym, które podejmą zobowiązanie zagospodarowania gruntu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 d.c.z.u.r. prezydium powiatowej rady narodowej rozpatrywało wniosek prezydium gminnej rady narodowej o przekazanie gruntu lub jego części w użytkowanie (art. 6) biorąc pod uwagę zarzuty odwołania wniesionego przez posiadacza gruntu (art. 8 ust. 2), w miarę potrzeby sprawdzając i uzupełniając poczynione ustalenia, po czym – stosownie do stwierdzonych okoliczności – wydawało orzeczenie:
1) o przekazaniu gruntu lub jego części w użytkowanie na okres co najmniej 3 lat zespołowi uprawowemu, spółdzielni produkcyjnej, mało- i średniorolnym chłopom albo innym osobom fizycznym lub prawnym bądź
2) o pozostawieniu wniosku prezydium gminnej rady narodowej bez uwzględnienia.
Kluczowe znaczenie w kontekście Uchwały PPRN należy przypisać art. 11 d.c.z.u.r. – który to przepis najpewniej stanowił bezpośrednią materialnoprawną podstawę wydania tej uchwały – w brzmieniu: "Po upływie czasu, na który grunt został oddany w użytkowanie prezydium powiatowej rady narodowej może przywrócić poprzedniemu posiadaczowi użytkowanie gruntu, jeżeli uzna, że może on grunt zagospodarować, a okoliczności wskazują, że istotnie to uczyni".
Z treści Uchwały PPRN jasno wynika, że jej przedmiotem był właśnie zwrot, na rzecz właścicieli, gospodarstw przejętych uprzednio w zagospodarowanie przez inne podmioty w trybie d.c.z.u.r., a więc – verba legis – "przywrócenie poprzedniemu posiadaczowi użytkowania gruntu". Świadczą o tym w szczególności:
- pkt 1 poprzedzający właściwą treść uchwały: "Dotyczy: zwrotu gospodarstw na rzecz właścicieli w trybie dekretu z dnia 9.II.1953 r.";
- brzmienie jej rozstrzygnięcia: "Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] postanawia dokonać zwrotu następujących gospodarstw rolnych na rzecz właścicieli:";
- ostatnie zdanie uchwały: "Zwrot gospodarstw nastąpi komisyjnie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego".
Wypada w tym miejscu zauważyć – w kontekście spornego pkt 14 Uchwały PPRN, w brzmieniu: "S. W. - K., przejęto w zagospodarowanie przez Zespół PGR C., gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami bez inwentarzy o obszarze 14,85 ha. Z uwagi na niemożliwość zwrotu przedmiotowego gospodarstwa (odmowa Zespołu) za zgodą stron przydzielić gospodarstwo zastępcze w P. z zabudowaniami o obszarze 14,85 ha" – że żaden przepis dekretu o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych nie przewidywał możliwości prawnie wiążącego przyznawania w ramach analizowanej procedury "zwrotowej" innego gospodarstwa ("zastępczego"). Taka możliwość istniała jedynie w procedurze uregulowanej w rozdziale 2 dekretu (art. 12-15 d.c.z.u.r.), przewidującej możliwość przejęcia od właściciela gospodarstwa rolnego, na jego wniosek, gospodarstwa na własność Państwa i przydzielenia jemu w zamian gospodarstwa rolnego o mniejszych rozmiarach lub przyznania odszkodowania pieniężnego, przy czym organem właściwym do orzekania w tych sprawach było prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 14 d.c.z.u.r.), a nie powiatowej. Nie ulega wątpliwości, że sporna Uchwała PPRN nie została podjęta w tej ostatniej procedurze, lecz we wcześniej omówionej procedurze "zwrotowej". Godzi się przy tym zauważyć, że ów "zwrot" nie oznaczał żadnych przesunięć własnościowych – bo też to nie własność niezagospodarowanego gruntu była wcześniej "przekazywana" innym podmiotom, lecz jedynie możliwość jego użytkowania – co expressis verbis wynika z przywołanego wyżej art. 11 d.c.z.u.r., w którym mowa tylko o "przywróceniu poprzedniemu posiadaczowi użytkowania gruntu".
W konsekwencji, nawet jeśli – jak twierdzi Skarżący – na podstawie Uchwały PPRN jego ojcu zostało przyznane najpierw gospodarstwo w P. o powierzchni 14,85 ha, to nie nastąpiło to "na własność", a jedynie "do użytkowania" – co zresztą potwierdzałyby dalsze wyjaśnienia zawarte w odwołaniu Skarżącego, iż owo gospodarstwo (jego zabudowania) okazały się stanowić własność Państwowego Funduszu Ziemi.
Tymczasem przedmiotem wymiany zatwierdzonej Decyzją PPRN były grunty stanowiące własność (a nie tylko użytkowane przez) ojca Skarżącego, położone we wsi K. (działki nr 2, 15a i 22). Wynikało to już z wcześniejszej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. – z 11 grudnia 1967 r. o wdrożeniu z urzędu postępowania o wymianie gruntów S. W. ze wsi K. gromada Ż. (nr [...]) – w pkt II której to decyzji postanowiono: "Postępowaniem wymiany gruntów objąć działki ewidencyjne, a mianowicie: 1. działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 14,80 ha [...] położone we wsi K. w ł a s n o ś ć [podkr. Sądu] S. W.".
Już to stoi na przeszkodzie uznaniu, że pomiędzy Uchwałą PPRN a Decyzją PPRN zachodzi wskazywany przez Skarżącego związek, mający polegać na tym, że – jak czytamy w skardze – "omawiana uchwała z różnych powodów stanowić musiała podstawę wydania przedmiotowej decyzji".
Przeciwko zasadności takiego stwierdzenia przemawia również analiza przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226, w skrócie "d.w.g."), na podstawie których – jak wynika z części wstępnej Decyzji PPRN – decyzja ta została wydana.
Należy w tym miejscu zastrzec, że w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym nie mogła podlegać badaniu prawidłowość zastosowania przepisów ww. dekretu przy wydawaniu Decyzji PPRN, gdyż – jak to już wyżej wyjaśniono – postępowanie to zakończyło się na etapie badania wystąpienia przesłanek wznowieniowych, którego to badania negatywny wynik uniemożliwił przejście do etapu rozstrzygania sprawy co do istoty, dopiero w ramach którego ocenie podlegałaby prawidłowość (legalność) ww. decyzji, w tym co do jej zgodności z przepisami ww. dekretu o wymianie gruntów.
Dlatego też analiza przepisów tego dekretu dokonywana na potrzeby kontrolowanego postępowania wznowieniowego musiała, konsekwentnie, zostać ograniczona do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle tych przepisów rzeczywiście – jak twierdzi Skarżący – Uchwała PPRN powinna być uznana za "istotną dla sprawy" zakończonej Decyzją PPRN, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w szczególności czy powinna stanowić tej decyzji "podstawę".
W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza przepisów dekretu o wymianie gruntów nie daje podstaw do udzielenia na tak postawione pytanie odpowiedzi twierdzącej.
Wypada zauważyć, że analizowany dekret dość szczegółowo regulował zasady i tryb wymiany gruntów, w tym poszczególne etapy oraz rozstrzygnięcia zapadające w ramach postępowania wymiennego, obejmujące m.in.: decyzję o wszczęciu postępowania (tu: decyzja PPRN z 11 grudnia 1967 r. nr [...]), decyzję o ustaleniu stanu posiadania i szacunku gruntów poddanych wymianie (tu: decyzja PPRN z 22 grudnia 1967 r. nr [...]) oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu wymiany (tu: Decyzja PPRN). Mimo to z żadnego przepisu ww. dekretu nie wynikała konieczność uwzględniania w ramach postępowania wymiennego, aktów (decyzji, uchwał, itp.) prezydium powiatowej rady narodowej podejmowanych – tak jak Uchwała PPRN – na podstawie przepisów dekretu o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, w tym art. 11 tego dekretu. W tym sensie można zgodzić się ze stwierdzeniem Starosty, że uchwały organów powiatowej rady narodowej, takie jak Uchwała PPRN, "nie znajdowały umocowania prawnego w dekrecie" o wymianie gruntów. Przepisy tego ostatniego dekretu w szczególności nie przewidywały możliwości honorowania (nie mówiąc już o urzeczywistnianiu) w ramach postępowania wymiennego, zawartych w takich uchwałach "ustaleń" lub deklaracji, jak ta z pkt 14 Uchwały PPRN – o "przydzieleniu gospodarstwa zastępczego".
W rezultacie, zdaniem Sądu, organy w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym trafnie skonstatowały, że w jego toku nie zostało wykazane, by treść Uchwały PPRN mogła mieć wpływ na treść Decyzji PPRN – jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Mając wszystko to na uwadze, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że w sprawie zakończonej Decyzją PPRN nie wystąpiły wskazane przez Skarżącego przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.
W konsekwencji organy zasadnie zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówiły uchylenia Decyzji PPRN.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.