IV SA/PO 219/25

IV SA/Po 219/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Okonku z dnia 27 września 2023 r. nr LXXIV/442/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Okonek - II kwartał 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - tereny rolnicze oznaczone w części tekstowej i graficznej symbolem R, - tereny usług oświaty oznaczone w części tekstowej i graficznej symbolem UO, - § 4 ust. 10, - § 10 ust. 1 pkt 6 lit. a – w zakresie wyrażenia "w pkt 3", - § 12 ust. 6 pkt 9 – w zakresie wyrażenia "w tym także jako jednego obiektu z wyszczególnionym w § 21 ust. 3 pkt 2,", - § 14 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 – w zakresie wyrażenia "wymienionych w pkt 1", - § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, - teren znajdujący się w granicach planu miejscowego wyznaczonych w załączniku nr 1, wydzielony liniami rozgraniczającymi, pozbawiony jakichkolwiek oznaczeń graficznych pozwalających na określenie jego przeznaczenia, położony w pasie wzdłuż nurtu Czarnej, pomiędzy ul. Niepodległości i ul. Szczecińską, graniczący od północy z terenami: 3U, 2MNU, 1MWU i UO, od południa z terenem WS; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Okonku na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Okonku (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 3 marca 2025 r. (data wpływu do siedziby Sądu), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w Okonku z dnia 27 września 2023 r. nr LXXIV/442/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Okonek - II kwartał (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 października 2023 r., poz. 8928), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru wraz z dokumentacją prac planistycznych w dniu 11 października 2023 r.; podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 i 572) - dalej: u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: u.p.z.p.
Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 27 września 2023 r., z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 [pkt 4] ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że do przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto 30 marca 2021 r., a zatem zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, w tym również poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) - dalej: rozporządzenie, ze względu na § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 2404).
Wojewoda podniósł że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia, na podstawie których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania.
Wojewoda stwierdził naruszenie powyższych przepisów w związku z wyznaczeniem na obszarze objętym planem terenów rolnych (R) z zakazem zabudowy, nieobejmującym dopuszczonego zagospodarowania na potrzeby ogrodów przydomowych i działkowych (§ 17 ust. 2 pkt 1-2 uchwały).
Skarżący zaznaczył, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów.
Według Wojewody "ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji, tj. zagospodarowania związanego z uprawami rolnymi bądź włączenia terenów rolnych do sąsiadujących z nimi obszarów zabudowy mieszkaniowej i wykorzystania na potrzeby ogrodów przydomowych wraz z wprowadzeniem służącej tej funkcji zabudowy (budynków gospodarczych, garażowych, altan ogrodowych, małej architektury, osłon na odpady komunalne) lub też ogrodów działkowych – poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy) – prowadzi do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów".
Skarżący podniósł, że w tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu, przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. W tym zakresie skarżący odwołał się do stanowiska orzecznictwa.
Wojewoda stwierdził, że umożliwienie jednoczesnego przeznaczenia terenu pod uprawy rolne oraz ogrody przydomowe lub działkowe, a zarazem dokonania przez inwestora wyboru jednego z wskazanych wariantów - powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dlatego te postanowienia planu miejscowego są wadliwe, skoro nie ustalają one w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów nim objętych. Przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem R zostało w tym przypadku uzależnione od woli podmiotu innego niż gmina, tj. inwestora, który to zadecyduje, czy na terenie objętym planem będzie prowadzona działalność rolnicza czy też wprowadzone zostanie zagospodarowanie służące funkcji mieszkaniowej lub rekreacyjnej - ogrody działkowe.
Skarżący zauważył, że tym samym przepisy uchwały umożliwiają zagospodarowanie terenów rolnych poprzez wspólne zagospodarowanie z okolicznymi działkami budowlanymi w sposób całkowicie niezwiązany z rolnictwem. Zarazem w przypadku tych terenów organ sporządzający projekt planu, ustalając parametry zabudowy, ograniczył się jedynie do wskazania maksymalnej wysokości, szerokości oraz geometrii dachów dla budynków, nie ograniczając zabudowy poprzez ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i pomijając przy tym wymagania ustawowe (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Poprzez to organ umożliwił zagospodarowanie terenów rolnych zabudową o funkcjach pozarolniczych w sposób zupełnie dowolny, a intensywność tej zabudowy może być nawet wyższa niż w przypadku działek wprost przeznaczonych na cele budowlane.
Wojewoda zwrócił uwagę również na fakt, że wskazane rodzaje funkcji, a w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego, są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie. Co istotne, pod pojęciem gruntów rolnych zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 82) - dalej: u.o.g.r. nie mieszczą się ogrody przydomowe; natomiast w odniesieniu do ogrodów działkowych ustawa klasyfikuje jedynie rodzinne ogrody działkowe oraz ogrody botaniczne jako grunty rolne. Sformułowanie w ten sposób ustaleń planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Tym samym Rada Gminy nie może scedować swoich kompetencji w zakresie ustalania przeznaczenia terenów na podmioty inne niż gmina (np. inwestorów).
Skarżący w kontekście powyższych rozważań zwrócił uwagę również na ustalenia § 4 ust. 10 pkt 1 uchwały, które wprowadza dodatkowo możliwość zagospodarowania gruntów w teorii rolnych pod funkcje związane z produkcją energii. Funkcja ta również wyklucza prowadzenie produkcji o charakterze rolniczym na terenie i wiąże się z przeznaczeniem pozarolniczym terenu. Podkreślił, że choć to przepisy szczegółowe powinny mieć prymat nad przepisami ogólnymi i je uszczegóławiać, to w tym przypadku na podstawie przepisów ogólnych uchwały istnieje możliwość zagospodarowania terenu w sposób zupełnie odmienny niż by to wynikało z ustaleń szczegółowych dla terenu oraz jego przeznaczenia (teren produkcji energii bądź teren upraw rolnych), co również nie jest w pełni czytelne dla odbiorców planu.
Wojewoda stwierdził, że dopuszczenie na powyższych terenach alternatywnych przeznaczeń (tereny rolne, ogrody przydomowe, ogrody działkowe, produkcja energii), skutkujące brakiem możliwości jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji terenu po wejściu w życie planu miejscowego, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia.
W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda podniósł, że podobnie sytuacja wygląda w przypadku postanowień § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 uchwały, które umożliwiają włączenie terenów parkowania pojazdów oznaczonych symbolami 2KP i 3KP do terenów kolejowych KK. Skarżący stwierdził, że w tym wypadku obok kwestii braku jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu należy również podkreślić, że tereny KK stanowią tereny obszaru kolejowego a zarazem tereny zamknięte kolejowe. Co istotne, ustawowa definicja obszaru kolejowego (art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz.U. z 2024 r. poz. 697) - dalej: u.t.k. nie pozwala przy jego zagospodarowaniu na odstępstwa od charakteru tego obszaru ("powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy"). Poza tym istnieje również szereg przepisów, które regulują kwestie zagospodarowania i zabudowy terenów sąsiadujących z obszarami kolejowymi (m.in. rozdział 9 ustawy o transporcie kolejowym), które należy mieć na uwadze, projektując sposób zagospodarowania i zabudowy terenów w ich otoczeniu (np. budowie i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego - art. 53 ust. 2 u.t.k., roboty ziemne mogą być wykonywane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy obszaru kolejowego - 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych - Dz.U. z 2020 r., poz. 1247). Stąd też niezwykle ważne jest, aby na etapie planu miejscowego jednoznacznie określić przeznaczenie danego terenu tak, by zarówno jego właściciele, jak i właściciele gruntów sąsiadujących mogli w sposób przejrzysty i świadomy prowadzić proces inwestycyjny. Natomiast postanowienia planu w tym kształcie uzależniają możliwości inwestycyjne gruntów sąsiadujących z terenami 2KP i 3KP od decyzyjności w zakresie wariantowego wyboru przeznaczenia tych terenów, co w sytuacji rozciągnięcia procesów inwestycyjnych w czasie i nałożenia się różnych grup interesów może przyczyniać się do narastania konfliktów przestrzennych.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia również w powyższym względzie.
Ponownie odwołując się do brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia, a także wskazując na § 8 ust. 2 rozporządzenia, Wojewoda stwierdził naruszenie tych przepisów w związku z wyznaczeniem w granicach planu miejscowego terenu, dla którego nie zastosowano na rysunku planu żadnego oznaczenia barwnego ani literowego, co uniemożliwia ustalenie przeznaczenia terenu (teren graniczący od północy z terenami 3U, 2MNU, 1MWU, UO, a od południa z terenem WS - działka nr 513 obr. Okonek). Skarżący dodał, że brak przypisania terenowi oznaczenia barwnego i literowo-cyfrowego potwierdził Burmistrz Okonka w piśmie z dnie 3 grudnia 2024 r. znak WK.6724.37.2024. Podkreślił też, że w opisanej sytuacji przeznaczenia terenu nie można ustalić na podstawie postanowień obowiązującego planu, natomiast ze względu na objęcie tego terenu planem miejscowym nie istnieje również możliwość ustalenia tego przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dodatkowo Wojewoda wskazał na to, że: w § 10 ust. 1 pkt 6 lit. a oraz § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a uchwały zamieszczono nielogiczne odniesienie do pkt 3; w § 12 ust. 6 pkt 9 zawarto odniesienie do niewystępującego w uchwale § 21 ust. 3 pkt 2; w § 14 ust. 1 pkt 8 i 9 zamieszczono odniesienie do pkt 1 zamiast pkt 3.
Skarżący podniósł, że w piśmie dnia 29 sierpnia 2024 r. znak ITRiŚ.6724.36.2024 Burmistrz Okonka wyjaśnił, że powyższe uchybienia stanowią błędy wynikające ze zmian w edycji tekstu na etapie sporządzania projektu planu.
Nadto Wojewoda zauważył, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Okonku, reprezentowana przez Burmistrza Okonka (dalej: Burmistrz; organ), wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, a ewentualnie o "uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części obejmującej następujące jednostki redakcyjne uchwały lub dotyczące obszaru": § 4 ust. 10 pkt 1, § 10 ust. 1 pkt 6 w zakresie słów "w pkt 3", § 12 ust. 6 pkt 9 w zakresie słów "o, w tym także jako jednego obiektu z wyszczególnionym w § 21 ust. 3 pkt 2", § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a, § 13 ust. 1 pkt 5 lit. b w zakresie słów "pozostałych -", § 14 ust. 1 pkt 8 w zakresie słów "wymienionych w pkt 1", § 14 ust. 1 pkt 9 w zakresie słów "wymienionych w pkt 1", § 17 ust. 2 pkt 1, § 17 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów "lub obsłudze ogrodów przydomowych lub działkowych", § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 oraz położony w granicach planu wyznaczonych graficznie w załączniku nr 1 do skarżonej uchwały, wydzielony liniami rozgraniczającymi teren pozbawiony jakichkolwiek oznaczeń graficznych pozwalających na określenie jego przeznaczenia, położony w pasie wzdłuż nurtu Czarnej, pomiędzy ul. Niepodległości i ul. Szczecińską, graniczący od północy z terenami: 3U, 2MNU, 1MWU i UO, od południa - z terenem WS (działka nr 513 obr. Okonek). Ponadto Rada Miejska wniosła o zasadzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że nie podziela zdania strony skarżącej, jakoby wskazane w skardze zarzuty do uchwały i związane z tym naruszenia prawa były istotne i wymagały stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości. W tym względzie organ odwołał się do art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 i 5 u.s.g. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, 1572, 1907 i 1940) oraz zasad z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., podnosząc, że działania skarżącego jako organu nadzoru winny mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz być adekwatne (proporcjonalne) do skali naruszeń prawa wykazanych w skarżonej uchwale. Powołując się na powyższą argumentację, Burmistrz stwierdził, że "zakładając więc, że wyszczególnione w skardze naruszenia kwalifikują się do stwierdzenia nieważności, to można tak orzec wyłącznie w zakresie samych wykazanych w skardze naruszeń (...)", w odniesieniu do już wcześniej wymienionych jednostek redakcyjnych uchwały lub innych wad planu miejscowego. Według Burmistrza jedynie wymienione przez organ fragmenty uchwały są de facto przedmiotem skargi, a zakwestionowana uchwała bez tych jednostek może dalej spełniać swoją funkcję regulatora spraw zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości byłoby więc nieproporcjonalne do zarzucanych skarżonej uchwale naruszeń. Dokonane ex tunc, a więc z mocą obowiązującą wstecz, stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały, kasując zupełnie tę uchwałę, a pośrednio podważając wszelkie wydane na jej podstawie chociażby decyzje o pozwoleniu na budowę – także na obszarach i na terenach, co do których nie kwestionuje się żadnych ustaleń – nie wypełnia przywołanych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tej przyczyny Burmistrz stwierdził, że z ostrożności procesowej Rada wniosła alternatywnie o uwzględnienie skargi i stwierdzenie jej nieważności w wyżej opisanej części.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Rada Miejska przedstawiła argumentację, która w jej ocenie wskazuje na nieistotność naruszeń prawa lub nawet ich brak.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących § 4 ust. 10 pkt 1, § 17 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 Burmistrz stwierdził, że przypisują zaskarżonej uchwale wady, które w istocie nie mają miejsca. Według organu "tereny R oraz 2KP i 3KP mają jednoznacznie określone przeznaczenie - odpowiednio terenów rolniczych oraz parkingów/garaży", a jedynie dopuszczono w tej uchwale inne sposoby ich zagospodarowania: lokalizację wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, stanowiącą kalkę odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustaleń art. 10 ust. 2a u.p.z.p.; zagospodarowanie terenów R na potrzeby ogrodów przydomowych, co może oznaczać wyłącznie poszerzenie ogrodów na przyległych terenach mieszkaniowych lub działkowych czyli rodzinnych ogrodów działkowych, bowiem nie ma w polskim systemie prawnym innych ogrodów działkowych niż ROD - w tym względzie organ odwołał się do definicji słownikowych ogrodów działkowych. Z kolei możliwość włączenia terenów 2KP i 3KP do przylegającego do nich terenu KK i zagospodarowania zgodnie z ustaleniami dla tego terenu (jednak bez jakichkolwiek zastrzeżeń, że ma być to jednoznaczne z powiększeniem obszaru kolejowego), tj. ustalenia § 26 ust. 3 uchwały, nie stanowią żadnych zasad zagospodarowania terenu, odnoszą się do stanu faktycznego i wymuszone zostały uzgodnieniem Prezesa UTK i de facto nie powinny mieć miejsca w uchwale, bowiem granice obszarów kolejowych i terenów zamkniętych ustalane są na podstawie odrębnych przepisów - odpowiednio art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ustalenia te pozwalają na powiększenie przyległego terenu KK (terenu kolejowego, ale nie obszaru kolejowego) na potrzeby proponowanego w planie przystanku kolejowego.
Według Rady Miejskiej "żadne z tych dopuszczeń" nie wprowadzają bałaganu prawnego, a jedynie w sposób uzasadniony społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danych nieruchomości lub ich położeniem (w dużych ogrodach, poletkach przydomowych na tyłach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w pobliżu terenu kolejowego) rozszerzają katalog podstawowych przeznaczeń danego terenu. Rada stwierdziła, że organ nadzoru nie wykazał jakiejkolwiek sprzeczności dopuszczalnych sposobów zagospodarowania tych terenów z ich podstawowym przeznaczeniem; powyżej wyszczególnione tereny R mogą być zagospodarowane jako grunty rolne, w tym z możliwością realizacji zabudowy rolniczej, ale również mogą zostać zagospodarowane na potrzeby: "powiększenia ogrodów na przyległych terenach mieszkaniowych (przeznaczenie na cele ogrodów przydomowych), co wiąże się z przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, aczkolwiek obszar planu obejmuje tereny w granicach administracyjnych miasta oraz tereny poza tym obszarem - jednak bez gruntów rolnych, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymagałoby uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa i rozwoju wsi, poza tym zakres wprowadzonych ustaleń uniemożliwia wykorzystywanie tego terenu do celów innych niż związane z rekreacją w ogrodzie przydomowym, a więc de facto związaną z uprawianiem ogródka, grillowaniem, czy koszeniem trawnika, czyli wszystkim tym, co ma miejsce na ogródku, w tym zakresie nie ma znaczenia to, czy teren będzie oznaczony w ewidencji gruntów jako grunty budowlane, czy jako grunty rolne" i jest to "przeznaczenie na cele ogrodów działkowych, a więc gruntów rolnych, bowiem nie ma w polskim systemie prawnym innego rodzaju ogrodów działkowych niż rodzinne ogrody działkowe, a te stanowią, jak już wspomniano grunty rolne"; lokalizacji niedużych obiektów (do 1000 kW) do produkcji energii elektrycznej z energii słonecznej, co nie wymagało wyznaczania takiego obszaru w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji mającej zastosowanie do niniejszego planu).
Według Burmistrza, powyższe dopuszczenia nie kłócą się ze sobą wzajemnie, nadto nie powodują, jak twierdzi strona skarżąca, że ustalenie przeznaczenia terenu dokonane będzie nie w planie miejscowym, a przez inwestora realizującego inwestycję. Inwestor będzie bowiem wypełniał ustalenia planu miejscowego, a nie je tworzył, gdyż "w naszym kraju obowiązuje wolnościowy system inwestycyjny, toteż inwestor ma prawo wykonywać wszystko na co pozwala mu prawo". Ubocznie organ wsparł się argumentacją wskazującą, że ustalenie dla terenu funkcji mieszkalnej z dopuszczeniem funkcji usługowej jest bardzo często stosowane w planach miejscowych, mimo że przykładowo wskazany plan z terenu innej gminy dotyczy dużo bardziej podatnych na spekulację gruntami terenów w obszarze metropolitarnym Poznania.
Ponadto Burmistrz podniósł, że na terenach rolniczych nie było też potrzeby ustalania bardzo szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, bowiem tereny te nie mogą zostać podzielone na małe działki (poniżej 3000 m˛) jako tereny rolnicze; poza tym nie ma możliwości prowadzenia na terenie planu konfliktogennego chowu lub hodowli o wielkościach kwalifikujących je do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w zależności od sytuacji faktycznej przewidzianej w przepisach odrębnych - 40 lub 60 dużych jednostek przeliczeniowych). Zauważył również, ż "teren planu nie obejmuje obszarów podlegających znacznej presji inwestycyjnej, a wiec narażonych na zjawiska związane z tzw. patodeweloperką, czyli naciąganiem ustaleń planów miejscowych w celu osiągnięcia jak największych zysków z posiadanych terenów"; tereny rolnicze w obrębie planu zagospodarowane są i będą na potrzeby ogrodnictwa, ogrodów przydomowych, ewentualnie na potrzeby mikroinstalacji lub małych instalacji do produkcji energii elektrycznej z energii słonecznej, najczęściej na własne potrzeby mieszkańców.
Dalej organ stwierdził, że "analogicznie nie ma nic nagannego w tym, że teren parkowania pojazdów, czyli parkingów lub garaży, dopuszcza się na włączenie do sąsiedniego terenu w celu umożliwienia powiększenia terenu przystanku kolejowego, zapewnienia w jego granicach placu, parkingu, pętli dla autobusów, czy lokalizacji innych obiektów obsługi podróżnych" - nie jako terenu niezbędnego do prowadzenia ruchu pociągów, a jako terenu obsługującego przystanek kolejowy.
Przy takiej argumentacji, Burmistrz stwierdził, że plan w tym zakresie nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia; w planie określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów". Organ odwołał się także do stanowiska przedstawionego w przywołanym w skardze orzecznictwie, wskazując, że brak jest podstawy do utożsamiania w każdym przypadku pojęcia "przeznaczenie terenu" z wyrażeniami "funkcje przewidziane na danym terenie" lub "funkcje możliwe do zrealizowania na danym terenie", a co za tym idzie - do stawiania tezy podobnej do tej stawianej przez skarżącego, a wprowadzenie możliwości realizowania alternatywnie określonych dwurodzajowych funkcji co do zasady jest dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia prawa.
W zakresie braku oznaczenia na rysunku planu (załącznik nr 1 do skarżonej uchwały) terenu (miał to być teren 3ZP) wydzielonego liniami rozgraniczającymi, pozbawionego jakichkolwiek oznaczeń graficznych pozwalających na określenie jego przeznaczenia Burmistrz stwierdził, że jest to oczywiste. Zauważył jednak, że tenże błąd obejmuje teren faktycznie zagospodarowany na ten cel, w pasie nad rzeką, nienadający się do zagospodarowania na cele zabudowy, "należy więc wątpić, aby budziło to w najbliższej przyszłości problemy i konflikty przestrzenne". Dodał, że Rada Miejska uważa natomiast, że dla tego terenu należy sporządzić plan miejscowy i ustalić przeznaczenie na cele zieleni urządzonej.
W zakresie błędów w odniesieniach zawartych w kwestionowanych ustaleniach: § 10 ust. 1 pkt 6, § 13 ust. 1 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 8 i 9 Burmistrz stwierdził, że również są oczywiste, niemniej nie skutkują one uniemożliwieniem realizacji jakiejkolwiek zabudowy na odpowiednich terenach. Wobec tego organ stwierdził, że "podobnie jak w przypadku braku oznaczenia" wymagają uchwalenia nowego planu albo zmiany ustaleń skarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się w swej zasadniczej części zasadna.
Według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) -dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.).
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 – te i inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Okonku z dnia 27 września 2023 r. nr LXXIV/442/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Okonek - II kwartał (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 października 2023 r., poz. 8928), która została zaskarżona przez Wojewodę w całości, który też w takim zakresie domagał się stwierdzenia jej nieważności, jakkolwiek sformułował zarzuty dotyczące wyłącznie niektórych postanowień i innych terenów objętych planem miejscowym.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W takiej sytuacji Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p., jako lex specialis, stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08). Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23).
W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w związku z wyznaczeniem na obszarze objętym planem terenów rolnych (R) z zakazem zabudowy, który to zakaz nie obejmuje dopuszczonego przez lokalnego prawodawcę zagospodarowania na potrzeby ogrodów działkowych i ogródków przydomowych.
Według art. 15 ust. 2 u.p.z.p.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6).
Przepis § 4 rozporządzenia ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, m.in. stanowi, że: ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (pkt 1); ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (pkt 2); ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (pkt 6); ustalenia dotyczące terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych powinny zawierać określenie zasad wyposażania tych terenów w urządzenia techniczne i budowlane oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przeznaczenia tych terenów (pkt 12).
Zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie stwierdził naruszenie powyższych przepisów w odniesieniu do terenów rolniczych oznaczonych w części tekstowej i graficznej symbolem R, których przeznaczenie zostało w granicach planu ustalone w § 2 ust. 1 pkt 10 (tereny rolnicze - oznaczone na rysunkach symbolem R). Uszczegółowienie sposobu ich zagospodarowania nastąpiło zaś w § 17 uchwały, gdzie w ust. 1 stwierdzono, że na terenach R ustala się: 1) zakaz zabudowy, z wyłączeniem możliwości realizacji obiektów określonych w ust. 2; 2) zagospodarowanie na potrzeby upraw rolnych i ogrodniczych, pastwisk lub łąk; 3) realizację zadrzewień, w szczególności przydrożnych, nadwodnych i śródpolnych; 4) zachowanie istniejących oraz możliwość realizacji nowych obiektów melioracji wodnych i sieci drenarskiej; 5) zachowanie istniejących oraz możliwość realizacji nowych sieci uzbrojenia technicznego, o ile nie prowadzą do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego uzyskania zgody na takie przeznaczenie w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w ust. 2 stwierdzono, że na terenach R dopuszcza się: 1) zagospodarowanie na potrzeby ogrodów przydomowych lub działkowych; 2) realizację zabudowy służącej produkcji ogrodniczej lub obsłudze ogrodów przydomowych lub działkowych, w tym budynków, w tym: budynków gospodarczych, garażowych, altan ogrodowych, wiat, zadaszonych osłon na pojemniki na odpady komunalne, obiektów małej architektury, w tym obiektów budowlanych i innych elementów zagospodarowania terenu służących ww. funkcji terenu - a w ogrodach przydomowych lub działkowych także rekreacyjnych i technicznych, z zachowaniem następujących warunków: a) lokalizacja obiektów innych niż budynki niezależnie od zasięgu linii zabudowy określonych w rysunku, b) wysokość wszelkich obiektów do 6 m npt., c) szerokość wszelkich obiektów do 30 m, d) dachy budynków, wiat i altan - jednospadowe, dwuspadowe, wielospadowe, lub w formie powłok prostoliniowych albo krzywoliniowych, o kącie nachylenia połaci od 0° do 90°, e) geometria dachów obiektów innych niż wymienione w pkt 4 - dowolna.
Zarazem słusznie Wojewoda zauważył, że w przypadku tych terenów organ sporządzający projekt planu, ustalając parametry zabudowy, ograniczył się jedynie do wskazania maksymalnej wysokości, szerokości oraz geometrii dachów dla budynków, nie ograniczając zabudowy poprzez ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, pomijając przy tym pozostałe wymagania ustawowe (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Poprzez to faktycznie organ umożliwił zagospodarowanie terenów rolnych zabudową o funkcjach pozarolniczych w sposób zupełnie dowolny, a intensywność tej zabudowy może być nawet wyższa niż w przypadku działek wprost przeznaczonych na cele budowlane.
Z kolei w § 4 ust. 10 planu, w zakresie zakazów i dopuszczeń dotyczących infrastruktury technicznej, Rada stwierdziła, że niezależnie od ustaleń ust. 8 dopuszcza się lokalizację wszelkich urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Sąd podkreśla, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia nie ustanawiają bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej. Możliwość dokonywania takich ustaleń obwarowana jest jednakże wymogiem, by różne (alternatywne) funkcje nie były ze sobą sprzeczne, a co za tym idzie nie wykluczały się. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1982/21, 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2209/19). W wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2488/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają.
Sąd wyjaśnia również, że orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów rolnych lub leśnych na cele nieleśne i nierolnicze także za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (patrz: orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 307/24).
O ile też realizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie zawsze musi z założenia powodować zmiany przeznaczenia gruntów, to zawsze wymaga ustalenia, czy zaskarżona uchwała zawiera takie rozwiązania planistyczne, które nie mają wpływu na rolnicze użytkowanie terenów. Ocena w tym zakresie powinna uwzględniać to, na ile przepisy zaskarżonej uchwały są szczegółowe oraz z jakimi konkretnie urządzeniami infrastruktury technicznej mamy do czynienia. Stwierdzenie musi być zatem poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać bądź na którym zostanie zrealizowana - będzie mógł być ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury, użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 144/15 i 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16). W przypadku niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, że ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane. Jeśli na przykład planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie infrastruktury technicznej pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Stwierdzenie to musi być zatem poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać będzie mógł być – ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury – użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób (por. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/WR 343/17 - i przywołane tam orzecznictwo). Dlatego przyjmuje się, że plan miejscowy powinien pod tym względem albo wskazać konkretne urządzenia infrastruktury, które stosownej zgody na wyłączenie gruntów nie wymagają, albo w trakcie procedury planistycznej powinien zostać spełniony warunek z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. - to w odniesieniu do gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r. Poza tym, w stosunku do wszystkich gruntów o przeznaczeniu rolnym, a zatem również pozostałych gruntów rolnych podlegających ochronie, plan powinien pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie, że ich dopuszczalny sposób zabudowy nie przekreśla podstawowego przeznaczenia tych gruntów. Zasadniczo realizacja urządzeń infrastruktury na terenach rolnych lub leśnych jest dopuszczalna, jeżeli nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów, a zatem gdy nie ma istotnego wpływu na rolnicze lub leśne użytkowanie terenów. W takiej sytuacji teren, przez który infrastruktura będzie przebiegać bądź na którym zostanie zrealizowana będzie mógł być, ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury, użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 144/15 i 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16, dostępne jw.). Chodzi tu w szczególności o przypadki niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, iż ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane, tj. nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego czy leśnego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania.
Trzeba zarazem podkreślić, że jak też trafnie zauważa się w orzecznictwie, nie ma podstaw w świetle regulacji ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza określenia przedmiotu ochrony w art. 3 ust. 1 tej ustawy do rozróżnienia przeznaczenia gruntów na cel podstawowy i cel uzupełniający. Wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego na inne cele niż rolne, jak właśnie ogródki przydomowe czy też dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczna z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Wprowadzone w planie miejscowym przeznaczenie uzupełniające nie może też prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1554/15).
Warto także podnieść, że w orzecznictwie zauważa się, iż przy przeznaczaniu gruntów podlegających ochronie na inne cele należy pamiętać, że konieczne jest uwzględnienie wyrażonej w art. 5 Konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju i wynikającej z niej zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1338/17 stwierdził, że przeznaczanie gruntów leśnych na inne cele powinno stanowić środek ultima ratio, kiedy nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w alternatywny sposób (szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych została wyrażone w ustawie z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Co oczywiste, pogląd ten w pełni należy odnieść do przeznaczenia gruntów rolnych.
Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze) naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak też § 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalone w § 2 ust. 1 pkt 10 i § 17 ust. 1 i 2 uchwały przeznaczenie i dopuszczalne sposoby zagospodarowania terenów R, ujmowane łącznie z treścią § 4 ust. 10, nie zapewniają jednoznaczności co do rzeczywistego zagospodarowania terenu, który miał stanowić tereny rolnicze, zasadniczo objętego zakazem zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że tam, gdzie Rada Miejska chciała dopuścić zabudowę na gruntach rolnych ustaliła ich przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych, oznaczone na rysunkach symbolem RM (§ 2 ust. 1 pkt 9) i w § 16 przewidziała szczegółowe ustalenia dotyczące zagospodarowania tych terenów. Dodać również trzeba, że przy dopuszczeniu w § 17 ust. 2 zabudowy nie określono wszystkich niezbędnych cech, wskaźników i parametrów zagospodarowania, jak chociażby intensywności zabudowy działki i powierzchni biologicznie czynnej, które z kolei są przewidziane dla terenów RM czy ZD.
Zdaniem Sądu, ustalenie na jednym terenie, bez odpowiedniego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi, w istocie wzajemnie rozłącznych funkcji, tj. zagospodarowania związanego z uprawami rolnymi i ogrodniczymi, pastwiskami i łąkami z jednoczesnym dopuszczeniem zagospodarowania na potrzeby ogrodów przydomowych lub ogrodów działkowych, z którymi wiąże się możliwość realizacji różnorodnej zabudowy o nieokreślonej intensywności, stoi w sprzeczności z postanowieniami ustawy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego stanowiącego podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Może też prowadzić to do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów.
W szczególności, takie regulacje, które w swym skutku zakładają włączenie terenów rolnych do sąsiadujących z nimi obszarów zabudowy mieszkaniowej i wykorzystania na potrzeby ogrodów przydomowych wraz z wprowadzeniem służącej tej funkcji zabudowy (budynków gospodarczych, garażowych, altan ogrodowych, małej architektury, osłon na odpady komunalne) wskazują na zniweczenie przeznaczenia pod tereny rolnicze. Przeciwne stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, nie stanowi argumentu niweczącego powyższy wniosek. Wprowadzenie możliwości realizowania alternatywnie określonych dwurodzajowych funkcji co do zasady jest dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego gminy i nie stanowi naruszenia prawa, jednak w tym wypadku prowadzi do sprzeczności i niepewności co do faktycznego przeznaczenia gruntów oznaczonych symbolem R. Szczegółowo ustalane dla danego terenu funkcje zagospodarowania mają zapewnić realizację ustalonego przeznaczenia terenu, a nie go w zasadzie odwracać.
Według Burmistrza niebezpieczeństwa takiego nie ma, a zagospodarowanie terenów R na potrzeby ogrodów przydomowych może oznaczać wyłącznie poszerzenie ogrodów na przyległych terenach mieszkaniowych lub działkowych, czyli rodzinnych ogrodów działkowych. Odpowiadając na ten argument, Sąd zauważa, że to, co dla organu wydaje się oczywiste nie musi takie być dla samych właścicieli nieruchomości objętych planem czy dla organów architektoniczno-budowlanych. To organ zakłada, że może chodzić w tym wypadku o włączenie terenów R do sąsiednich terenów ZD - rodzinnych ogrodów działkowych (patrz: § 2 ust. 1 pkt 11 i § 18). Treść planu i jego rysunek nie wskazują na taki stan rzeczy. Interpretacja postanowień planu przez innych adresatów – właścicieli gruntów, inwestorów, organów administracji – może być odmienna.
Sąd nie podziela także stanowiska organu co do rozumienia pojęć ogród działkowy i ogród przydomowy. Skoro w planie użyto tych dwóch terminów, obok siebie, to nie mogą to być pojęcia tożsame, stosowane w planie zamiennie z pojęciem rodzinny ogród działkowy. Nawet gdyby zgodzić się z organem, że przez ogród działkowych należy rozumieć rodzinny ogród działkowy (według organu, nie ma w polskim systemie prawnym innych ogrodów działkowych niż ROD), to już pojęcie ogród przydomowy należy rozumieć jako zieleń towarzyszącą zabudowie, w szczególności mieszkaniowej (ogród, który znajduje się przy domu, budynku mieszkalnym).
Najistotniejsze jest jednak to, że rodzinnym ogrodem działkowym jest wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Wynika to z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r., poz.1073 ze zm.) - dalej: u.r.o.d. Na terenie ROD (patrz: art. art. 3 u.r.o.d.) znajdują się działki, które można nazwać umownie działkami ogrodowymi (działki w rodzinnym ogrodzie działkowym). Tego rodzaju działka stanowi podstawową jednostkę przestrzenną ROD, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 u.r.o.d). ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska (art. 5 u.r.o.d.). Z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.g.r. wynika, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych.
Z art. 3 u.r.o.d. wynika, że podstawowymi celami rodzinnego ogrodu działkowego jest przede wszystkim zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych. Są to zatem funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, inne od zasadniczych funkcji zagospodarowania na potrzeby upraw rolnych i ogrodniczych, pastwisk lub łąk (§ 17 ust. 1 uchwały).
Poza tym, przywołane ustawy w ogóle nie obejmują ogrodów czy ogródków przydomowych, które zdecydowania mają funkcję uzupełniającą względem funkcji mieszkalnej, a nie rolniczej. Wskazane dopuszczalne sposoby zagospodarowania, a w konsekwencji ustalone dla tych funkcji warunki kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego w swych skrajnych, a wciąż dopuszczanych postaciach, są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie.
Nietrafne zatem okazały się argumenty organu że tereny R mogą być zagospodarowane jako grunty rolne, w tym z możliwością realizacji zabudowy rolniczej, ale również mogą zostać zagospodarowane na potrzeby "powiększenia ogrodów na przyległych terenach mieszkaniowych (przeznaczenie na cele ogrodów przydomowych), co wiąże się z przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne" i nie stanowi to jakiejkolwiek sprzeczności dopuszczalnych sposobów zagospodarowania tych terenów z ich podstawowym przeznaczeniem.
Przepisy zaskarżonej uchwały umożliwiają zatem zagospodarowanie terenów rolniczych poprzez wspólne zagospodarowanie z okolicznymi działkami budowlanymi w sposób w istocie całkowicie niezwiązany z rolnictwem. W szczególności, skutek w postaci umożliwienia jednoczesnego przeznaczenia terenu pod uprawy rolnicze oraz ogrody przydomowe lub ogrody działkowe - z pozostawieniem inwestorowi wyboru jednego z wskazanych wariantów, mimo że zasadniczo dotyczą terenów o przeznaczeniu rolniczym z zakazem zabudowy, powoduje naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz § 4 u.p.z.p. Brak jest wymaganej jednoznaczności i określoności w przepisach zaskarżonej uchwały co do przeznaczenia terenów objętych przepisami dotyczącymi gruntów rolnych. Sąd zgadza się z Wojewodą, że w tym przypadku przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem R zostało uzależnione od woli podmiotu innego niż gmina (właściciela; inwestora), który to zadecyduje, czy na terenie objętym planem będzie prowadzona działalność rolnicza czy też wprowadzone zostanie zagospodarowanie służące funkcji mieszkaniowej lub rekreacyjnej (ogrody działkowe).
Ponadto, skoro przepis § 4 ust. 10 planu stanowi – jak zauważyła sama Rada – stanowi kalkę ustaleń art. 10 ust. 2a u.p.z.p. odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej świadczyło to o wadliwości omawianych postanowień planu. Co do zasady przepisy prawa miejscowego nie powinny powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych - ustawach i rozporządzeniach, to jednak zacytowanie jakiegoś fragmentu, bez którego uchwała byłaby nieczytelna bądź dla adresata niezrozumiała, może być w konkretnej sytuacji celowe lub wręcz niezbędne (por. stanowisko przywołane w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 200/14).
W tym miejscu należy też podkreślić, że wcześniej omówione pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje niezgodność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP. W większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, jeżeli następuje bez naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, nakazywałaby uznać, że naruszenie to miałoby charakter nieistotny (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 197/14). Niemniej jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09).
W takich warunkach Sąd uznał w omawianym zakresie, że miało miejsce istotne naruszenie prawa (zasad sporządzania planu miejscowego), co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co do całości postanowień dotyczących terenów rolniczych oznaczonych w części tekstowej i graficznej symbolem R, jak też przepisu § 4 ust. 10.
Podobne wnioski Sąd wywiódł w odniesieniu do zakwestionowanych postanowień dotyczących terenów parkowania pojazdów - oznaczonych na rysunkach symbolem KP (§ 2 ust. 1 pkt 20), co do których w ustaleniach szczegółowych (§ 27) przewidziano, że: na terenie 2KP ustala się ponadto możliwość włączenia terenu do terenu KK i zagospodarowania zgodnie z ustaleniami dla tego terenu (ust. 3 pkt 2); na terenie 3KP ustala się ponadto możliwość włączenia terenu do terenu KK i zagospodarowania zgodnie z ustaleniami dla tego terenu, uwzględniając ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu wynikające z przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV (ust. 4).
W § 2 ust. 1 pkt 19 uchwały ustalono teren kolei - oznaczony na rysunkach symbolem KK. W § 26 ust. 3 uchwały stwierdzono zaś, że granice terenu KK są granicami obszaru kolejowego oraz granicami terenu zamkniętego - kolejowego.
Postanowienia § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 uchwały również naruszają powyższe przepisy ustawowe i wykonawcze. Nie tylko świadczą o braku jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu, ale także poza kompetencjami organu planistycznego w istocie prowadzą do zmiany obszaru kolejowego i jednocześnie obszaru zamkniętego. Sąd zgadza się z Wojewodą, że ustawowa definicja obszaru kolejowego (art. 4 pkt 8 u.t.k. - powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy") nie pozwala przy jego zagospodarowaniu na odstępstwa od charakteru tego terenu. Tym bardziej, jeżeli stanowi on obszar zamknięty.
Istotnie, postanowienia planu w takim kształcie uzależniają przeznaczenie i możliwości inwestycyjne gruntów sąsiadujących z terenami 2KP i 3KP od decyzji właściciela (inwestora) tych ostatnich terenów w zakresie wariantowego wyboru przeznaczenia tych terenów.
Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 942/17 stwierdził, że procedura planistyczna w odniesieniu do tak ustalonych terenów zamkniętych nie zwalania organu gminy z konieczności określenia w planie miejscowym granic terenów zamkniętych, jak i granic stref ochronnych terenów zamkniętych, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. Tym bardziej jeżeli zważy się, że plan miejscowy może być tworzony dla tego rodzaju terenów, które tak jak w niniejszej sprawie zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu. Chodzi tu o tereny kolejowe jako tereny zamknięte. Możliwość objęcia terenu zamkniętego planem nie wyłącza jednak obowiązku ustalenia jego granic. Przepis art. 4 ust. 4 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość zagospodarowania określonych terenów zamkniętych, w tym terenów kolejowych, to plan miejscowy nie tylko ma określać granice takich terenów, lecz może dodatkowo ustalać zasady ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto należy mieć na uwadze, że możliwość objęcia terenu zamkniętego planem miejscowym nie wyłącza obowiązywania unormowań zawartych w art. 53 u.t.k. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2098/16). Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w procedurze planistycznej podlegają uwzględnieniu przepisy odrębne, do których w okolicznościach przedmiotowej sprawy zalicza się art. 53 u.t.k. Poza tym granica terenu kolejowego, jako terenu zamkniętego (art. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), niekoniecznie musi pokrywać się z granicą obszaru kolejowego (art. 4 pkt 8 u.t.k.). Prawnie są to bowiem dwa różne pojęcia (choć w praktyce mogą się pokrywać). To w odniesieniu do obszaru kolejowego plan miejscowy powinien uwzględniać odległości, o jakich mowa w art. 53 u.t.k. Nie zwalnia to organu gminy z konieczności określenia w planie miejscowym granic terenów zamkniętych, jak i granic stref ochronnych terenów zamkniętych, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.
W planie miejscowym wyznaczono granice takich terenów i strefę ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów wokół obszaru kolejowego (na terenie KK). Dopuszczenie możliwości włączenia innych, sąsiednich terenów do tego obszaru narusza obowiązujące prawo. Prowadzi do niepewności co do faktycznego określenia w planie miejscowym tych terenów i obszarów oraz ograniczeń z nimi związanych. Dlatego też Sąd nie uznał zasadności stanowiska Rady, że możliwość włączenia terenów 2KP i 3KP do przylegającego do nich terenu KK i zagospodarowania zgodnie z ustaleniami dla tego terenu (jednak bez jakichkolwiek zastrzeżeń, że ma być to jednoznaczne z powiększeniem obszaru kolejowego) nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Przy tym organ sam podnosi, że ustalenia § 26 ust. 3 uchwały nie stanowią żadnych zasad zagospodarowania terenu, odnoszą się do stanu faktycznego i wymuszone zostały uzgodnieniem Prezesa UTK, które de facto nie powinny mieć miejsca w uchwale, albowiem granice obszarów kolejowych i terenów zamkniętych ustalane są na podstawie odrębnych przepisów. Jeżeli zajdzie potrzeba – jak to ujęła Rada – "powiększenia przyległego terenu KK (terenu kolejowego, ale nie obszaru kolejowego), na potrzeby proponowanego w planie przystanku kolejowego" odpowiednim instrumentem może być zmiana planu miejscowego.
W takiej sytuacji Sąd stwierdził nieważność przepisów § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 zaskarżonej uchwały, gdyż istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia również w powyższym względzie.
To samo odnosi się do wyznaczenia w granicach planu miejscowego terenu, dla którego nie zastosowano na rysunku planu żadnego oznaczenia barwnego ani literowego, co uniemożliwia ustalenie przeznaczenia terenu (teren graniczący od północy z terenami 3U, 2MNU, 1MWU, UO, a od południa z terenem WS - działka nr 513 obr. Okonek). Brak przypisania terenowi oznaczenia barwnego i literowo-cyfrowego potwierdził Burmistrz Okonka w piśmie z dnie 3 grudnia 2024 r. znak WK.6724.37.2024. Podobne stanowisko zostało wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdzie w zakresie braku oznaczenia na rysunku planu (załącznik nr 1 do skarżonej uchwały) dla tego terenu stwierdził, że miał to być teren 3ZP. Podniósł zarazem, że tenże błąd obejmuje teren faktycznie zagospodarowany na ten cel, w pasie nad rzeką, nienadający się do zagospodarowania na cele zabudowy, "należy więc wątpić, aby budziło to w najbliższej przyszłości problemy i konflikty przestrzenne". Dodał, że Rada uważa natomiast, że dla tego terenu należy sporządzić plan miejscowy i ustalić przeznaczenie na cele zieleni urządzonej.
Istotnie, tereny oznaczone w planie symbolem ZP to tereny zieleni urządzonej (patrz: § 2 ust. 1 pkt 12). Niemniej jednak, to nie natura błędu (oczywista omyłka; pominięcie), a skutki błędu popełnionego w uchwale przesadzają o tym, czy uchybienie jest istotne i oczywiste. W takiej sytuacji, jak zachodząca w niniejszej sprawie, zasadnie Wojewoda stwierdził, że przeznaczenia terenu nie można ustalić na podstawie postanowień obowiązującego planu, natomiast ze względu na objęcie tego terenu planem miejscowym nie istnieje również możliwość ustalenia tego przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dlatego też co od tego terenu, w granicach wyznaczonych w załączniku nr 1 (na rysunku planu), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd podzielił także zarzuty i zastrzeżenia Wojewody dotyczące uchybień w § 10 ust. 1 pkt 6 lit. a oraz § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a uchwały, gdzie zamieszczono nielogiczne odniesienie do pkt 3, jak też co do tego, że w § 12 ust. 6 pkt 9 zawarto odniesienie do niewystępującego w uchwale § 21 ust. 3 pkt 2, a w § 14 ust. 1 pkt 8 i 9 zamieszczono odniesienie do pkt 1 zamiast pkt 3. Trzeba również dodać, że analogiczny błąd popełniono również w § 14 ust. 1 pkt 7.
Organ przyznał w piśmie dnia 29 sierpnia 2024 r., że powyższe uchybienia stanowią błędy wynikające ze zmian w edycji tekstu na etapie sporządzania projektu planu. Podobne stanowisko przedstawił w odpowiedzi na skargę.
Sąd w odniesieniu do tych uchybień uznał podstawy do stwierdzenia nieważności części zakwestionowanych przepisów. W konsekwencji, stwierdził nieważność § 10 ust. 1 pkt 6 lit. a - w zakresie wyrażenia "w pkt 3", § 12 ust. 6 pkt 9 - w zakresie wyrażenia "w tym także jako jednego obiektu z wyszczególnionym w § 21 ust. 3 pkt 2," i § 14 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 - w zakresie wyrażenia "wymienionych w pkt 1".
Były to oczywiste uchybienia dotyczące szczegółowych zasad zagospodarowania terenów MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - § 2 ust. 1 pkt 3) oraz terenów US (teren usług sportu i rekreacji - § 2 ust. 1 pkt 7) oznaczony na rysunkach symbolem US), a kontekst analizowanych przepisów pozwalał na jednoznaczne zidentyfikowanie błędów w postaci omyłek redakcyjnych w tym względzie, a zakres stwierdzenia nieważności tych postanowień pozwalał na prawidłowe funkcjonowanie planu miejscowego.
W odniesieniu do uchybień popełnionych w § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a planu Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności całości postanowień dotyczących terenów US, które stanowią teren usług sportu i rekreacji (§ 2 ust. 1 pkt 7 uchwały). Uwzględnienie wniosku organu i stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a [w całości] i § 13 ust. 1 pkt 5 lit. b w zakresie słów "pozostałych -" prowadziłoby to sytuacji, w której to Sąd zastępowałby organ gminy w zakresie ustalenia przeznaczenia danych terenów.
Zgodnie z § 13 uchwały, na terenach UO (tereny usług oświaty - § 2 ust. 1 pkt 6) ustala się zachowanie budynków szkolnych z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy, a także budowy nowych (pkt 1), jak też m.in.: szerokość elewacji frontowej budynków: a) dominujących - od 10 do 72 m, jednak nie większa niż szerokość frontu działki, b) pozostałych - od 3 do całej szerokości działki (pkt 3); wysokość górnej krawędzi okapu lub gzymsu pod okapem dachów budynków: a) dominujących - od 3 do 12 m npt., b) pozostałych - od 2 do 12 m npt. (pkt 4); wysokość górnej krawędzi kalenicy dachów budynków: a) wymienionych w pkt 3 - od 6 do 15 m npt., b) pozostałych - od 2,5 do 15 m npt. (pkt 5).
Przepis § 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b jest rzeczywiście nielogiczny, bowiem w ust. 1 pkt 3 określono szerokość budynków dominujących i pozostałych. Odniesienie to jest chybione i nie pozwala na ustalenie tak istotnego parametru, jak wysokość zabudowy. Gdyby uwzględnić sugestię organu, to Sąd w zastępstwie organu gminy ustaliłby, jaka powinna być wysokość obiektów na terenie UO. Co więcej, rozstrzygnięcie zgodne z ocena Rady spowodowałoby sprzeczny stan, w którym minimalna wysokość zabudowy (wysokość górnej krawędzi kalenicy dachów budynków) wynosiłaby 2,5 m, co stanowiłoby wartość niższą od minimalnego parametru w postaci wysokości górnej krawędzi okapu lub gzymsu pod okapem dachów budynków dominujących, która wynosi 3 m (§ 13 ust. 1 pkt 4 lit. a).
W tym wypadku doszło zatem do uchybienia, które w swych skutkach stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, nie było możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w taki sposób, jak o to wystąpił Burmistrz. Jeżeli bowiem dla danego terenu obowiązkowo muszą być wyznaczone podstawowe parametry zabudowy, to pozostawienie terenu tylko z częściowymi parametrami było niedopuszczalne, gdyż wprost naruszałoby normę z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Prowadziłoby to do niepełności regulacji planistycznej dla danego terenu, a dalej - do niejasności w ustaleniu faktycznych zasad zagospodarowania terenu (wskaźników i parametrów zabudowy) przez właściciela (inwestora) oraz organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego.
Podsumowując, Sąd znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, tj. w części obejmującej: tereny rolnicze oznaczone w części tekstowej i graficznej symbolem R, tereny usług oświaty oznaczone w części tekstowej i graficznej symbolem UO, § 4 ust. 10, § 10 ust. 1 pkt 6 lit. a - w zakresie wyrażenia "w pkt 3", § 12 ust. 6 pkt 9 - w zakresie wyrażenia "w tym także jako jednego obiektu z wyszczególnionym w § 21 ust. 3 pkt 2,", § 14 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 - w zakresie wyrażenia "wymienionych w pkt 1", § 27 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, teren znajdujący się w granicach planu miejscowego wyznaczonych w załączniku nr [...], wydzielony liniami rozgraniczającymi, pozbawiony jakichkolwiek oznaczeń graficznych pozwalających na określenie jego przeznaczenia, położony w pasie wzdłuż nurtu [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...], graniczący od północy z terenami: 3U, 2MNU, 1MWU i UO, od południa z terenem WS.
Jakkolwiek Wojewoda wystąpił o stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego, to Sąd uznał, nie było podstaw do wyeliminowania całego zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W sprawie nie było uzasadnionych prawnie powodów, dla których należałoby stwierdzić nieważność zakwestionowanego planu w całości.
Burmistrz wprawdzie nietrafnie powołał się na stosowanie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w tej sprawie, gdyż ze względu na treść art. 91 ust. 5 u.s.g. dotyczy to wyłącznie postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę. Niemniej jednak zasadnie zauważył, że zaskarżona uchwala w pozostałej części może dalej spełniać swoją funkcję regulatora spraw zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie nieważności uchwały w całości byłoby nieproporcjonalne do zarzucanych skarżonej uchwale naruszeń, pośrednio podważając wszelkie wydane na jej podstawie chociażby decyzje o pozwoleniu na budowę, także w obszarach i na terenach, co do których nie kwestionuje się żadnych ustaleń.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. Natomiast co do żądania stwierdzenia nieważności planu miejscowego w pozostałym zakresie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pkt 2 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości [...] zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).