IV SA/Po 218/23

IV SA/Po 218/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z/s w W. od decyzji Starosty Powiatu S. z 2 listopada 2022 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. z/s w W., obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilania, kanalizacją światłowodową) na terenie dz. o nr. ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - gmina wiejska utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dnia 10 sierpnia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął elektronicznie wniosek P. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej także: inwestor) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca, kanalizacja dla światłowodu) na terenie działki o nr ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - gmina wiejska. Do wniosku załączono projekt budowlany składający się z projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej.
Działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) - dalej: Prawo budowlane, oraz art. 123 § 1 k.p.a., organ I instancji postanowieniem z 28 września 2022 r. zobowiązał inwestora do:
- doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 5 ust. 6 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon ul. [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. nr [...], poz. [...] - dalej: plan miejscowy);
- uzupełnienia rysunku projektu zagospodarowania terenu o wskazanie odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich działek;
- udokumentowania w projekcie budowlanym spełnienia warunku o jakim mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - dalej: warunki techniczne).
Pismem z 19 października 2022 r. pełnomocnik inwestora udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie, informując, że cyt. "stosownie do przepisów art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z przepisem art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń (...) Przy wykładni postanowień planu miejscowego (...) znaczenia ma również okoliczność, że plan ten został uchwalony przed wejściem w życie ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacją, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie".
Decyzją Starosty Powiatu S. z 2 listopada 2022 r. odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji o odmowie pozwolenia na budowę organ I instancji stwierdził, że inwestycja jest sprzeczna z określonym w § 5 ust. 6 planu miejscowego przeznaczeniem podstawowym, oraz nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego. Ponadto Starosta Powiatu S. podkreślił, że inwestor nie udokumentował w projekcie budowlanym spełnienie warunku, o którym mowa w § 13 ust. 2 warunków technicznych, tj. lokalizacji inwestycji 5 m od granicy z działkami [...] oraz [...], na terenie których plan miejscowy przewiduje lokalizację budynków mieszkalno-usługowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się także do kręgu stron postępowania, które ograniczone zostały do właścicieli działek nr [...] i [...] obręb K..
Odwołanie od decyzji o odmowie pozwolenia na budowę złożył inwestor. W odwołaniu zarzucono naruszenie rażące:
- art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych, w szczególności mimo braku sprzeczności wnioskowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym;
- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego;
- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach;
- art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 4 Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Mając powyższe na względzie zaznacza się, że art. 4 Prawa budowlanego nie daje uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy, ogranicza tę swobodę. Rolą organu administracji nie jest zatem uniemożliwianie korzystania z prawa zabudowy, w przypadku, gdy projektowana zabudowa spełniać będzie obowiązujące przepisy prawa.
W art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanowiona została zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-r31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły, normując szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale też i szczegółowo określają, jakie roboty spośród nich wymagają uprzedniego zgłoszenia. Przedmiotowa budowa nie zalicza się do inwestycji, której realizacja zwolniona byłaby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego inwestor 10 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym materialnoprawną podstawę działania organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. W ramach wytycznych wskazanych w ww. przepisie organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Kwestią sporną pomiędzy Starostą Powiatu S., a skarżącym jest zgodność inwestycji z planem miejscowym i art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884 z późn. zm. - dalej: specustawa telekomunikacyjna).
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Postanowienia planu określają te cele na przyszłość, od dnia wejścia planu w życie. Ponadto ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że jest on aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązującego na obszarze danej gminy i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i właścicieli nieruchomości. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno rodzaju, zakresu, jak i sposobu wykonywania robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu od jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 515/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/GL 1323/13).
Działka inwestycyjna objęta jest zapisami planu miejscowego, gdzie w części graficznej oznaczona jest symbolem ZP - teren skweru.
Jak wynika z przepisów szczegółowych planu miejscowego, na terenie skweru zgodnie z § 5 ust. 6 ustala się:
1) Teren gruntu ornego przeznacza się pod publiczny skwer z placem zabaw dla dzieci małych.
2) Urządzenie skweru winno obejmować: zieleń (trawniki, drzewa i krzewy ozdobne) i plac pieszy z elementami urządzeń zabawowych dla dzieci i wypoczynkowych dla osób starszych.
Ilekroć plan miejscowy wspomina o terenie, to pod tym pojęciem należy rozumieć obszar o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (§ 2 pkt 5 planu miejscowego), zaś przeznaczeniem podstawowym jest takie przeznaczenie, które powinno przeważać na terenie w obrębie linii rozgraniczających, określone symbolem (§ 2 pkt 6 planu miejscowego). Zauważyć ponadto należy, że plan miejscowy nie określa zasad kształtowania polityki przestrzennej w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowych, czy też infrastruktury telekomunikacyjnej.
Zdaniem organu I instancji przeznaczenie terenu pod skwer z placem zabaw dla dzieci małych, na którym możliwe jest zagospodarowanie zielenią i placem pieszym zawierającym elementy urządzeń zabawowych dla dzieci i wypoczynkowych dla osób starszych, wyklucza lokalizację stacji bazowej, jako obiektu niezwiązanego z funkcją ww. terenu. Z powyższą tezą nie zgadza się skarżący, który podkreśla, że przepisy art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej wskazują, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 75 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej pozwalają na zastosowanie przepisów art. 46 i art. 48 także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, a więc sytuacji jaką mamy w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem Wojewody treść wskazanego przez skarżącego przepisu jest jasna, niemniej warto zauważyć, że przeznaczenie terenu pod skwer, czy też jak to wskazano w legendzie do części graficznej planu miejscowego - pod teren zieleńca, nie zostało wymienione w art. 46 ust. 2 zdaniu drugim specustawy telekomunikacyjnej. Kwestia budowy inwestycji celu publicznego z zakresu telefonii komórkowej na obszarach przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny zielone w kontekście ww. przepisu, była już rozważana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2085/18), który zapadł na kanwie zapisów planu miejscowego przeznaczającego teren inwestycji pod zieleń urządzoną o funkcjach rekreacyjnych z takimi zasadami jak: zagospodarowanie zespołów zadrzewień i zakrzewień, otwartych terenów trawiastych, ciągów pieszych i elementów małej architektury oraz zbiorników wód powierzchniowych i boisk sportowo-rekreacyjnych, tj. o podobnych warunkach zagospodarowania z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, wyjaśniono, że cyt. "z wykładni językowej art. 46 ust. 2 zdanie drugie, powołanej wyżej ustawy, można wnioskować, że pominięcie w tym przepisie terenów zielonych oznacza, że lokalizacja na nich inwestycji celu publicznego telefonii komórkowej pozostaje w sprzeczności z określonym przeznaczeniem terenu. Wykładnia taka pozostawałaby jednak w sprzeczności z celem całego unormowania art. 46 ustawy. Należy bowiem mieć na względzie, że wprowadzenie wymienionego przepisu miało na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego jak i unormowania zawartego w art. 46 § 2 zdanie drugie ustawy, musi zatem uwzględniać zasadniczy cel jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 46 ustawy. Oznacza to, że w przypadku przeznaczenia w planie zagospodarowania określonych obszarów pod tereny zielone, należy każdorazowo, z uwagi na bardzo szeroki zakres tego pojęcia, oceny sprzeczności z planem planowanej inwestycji celu publicznego z zakresu telefonii komórkowej, dokonywać w kontekście szczegółowych zapisów planu. W rozpoznawanej sprawie, zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji, prawidłowo przyjęły, że przeznaczenie terenów zielonych w planie pod rekreację z urządzeniem zespołów zadrzewień i zakrzewień, otwartych terenów trawiastych, ciągów pieszych i elementów małej architektury oraz zbiorników wód powierzchniowych i boisk sportowo-rekreacyjnych, stoi w sprzeczności z możliwością sytuowania na nich inwestycji jaką zamierza zrealizować strona skarżąca kasacyjnie. Racjonalnym jest stanowisko, że na terenach przeznaczonych do spacerów i wypoczynku mających mieć także określone walory krajobrazowe, ustawianie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wskazane".
W ocenie organu lI instancji, skoro dz. o nr. ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - gmina wiejska, przeznaczona jest w planie miejscowym jako skwer publiczny, który należy zagospodarować, jako miejsce spaceru, odpoczynku i zabaw dla dzieci, a więc mających określone walory użytkowe i krajobrazowe, to w myśl przywołanego wyżej orzeczenia, racjonalnym jest stanowisko, że ustawienie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wskazane. Stąd stanowisko organu I instancji w tej kwestii jest słuszne.
Odpowiadając na zarzuty skarżącego podnoszone w odwołaniu, wyjaśnić należy, że analizowany plan miejscowy, na innych obszarach aniżeli teren skweru, nie uniemożliwia lokalizacji stacji bazowych, np. na terenach usług (oznaczonych symbolem U). Warto również zwrócić uwagę, że lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej możliwa jest - przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, na terenach użytków rolnych (oznaczonych symbolem RP), na których § 5 ust. 9 planu miejscowego zakazuje jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto zauważyć należy, że plan miejscowy w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a, w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonej symbolem MJ), czy też na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (oznaczonych symbolem MJ, U), określił, że działkę budowlaną należy urządzić w sposób zapewniający zachowanie przepisów szczególnych i odrębnych oraz następujących warunków: zakaz budowy jakichkolwiek innych budynków, obiektów lub urządzeń poza wymienionymi w pkt. 4 (dotyczy ust. 1) i pkt. 2 (dotyczy ust. 2) oraz niezbędnymi urządzeniami uzbrojenia i wyposażenia działki, w tym elementy małej architektury. Stąd w połączeniu z art. 46 ust. 1-2 specustawy telekomunikacyjnej, po spełnieniu przepisów odrębnych, na terenach wskazanych wyżej, nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dokonana przez tutejszy organ analiza zapisów planu miejscowego dowodzi, że cel jakim przyświeca art. 46 specustawy telekomunikacyjnej jest osiągnięty, bowiem plan miejscowy na przeważającym obszarze nie utrudnia budowy stacji bazowych.
Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 3 sierpnia 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 334/22), powołując się na wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2091/18), że cyt. "proces wykładni postanowień planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wskazano powyżej, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie. Wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być zatem interpretowane ściśle. Wobec tego, należy uznać, że zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie - istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy" (wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 10/21, z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19).
W niniejszej sprawie teren skweru - w porównaniu do całego obszaru, na którym jest uchwalony plan miejscowy, jest niewielki, dlatego jego przeznaczenie pod budowę stacji bazowej, mając na względzie charakter dopuszczalnego planem miejscowym zagospodarowania, nie jest możliwe, co słusznie zauważył organ I instancji.
Odnosząc się do kwestii zobowiązania inwestora w postanowieniu Starosty Powiatu S. do uwzględnienia w projekcie § 13 warunków technicznych, tj. do lokalizacji inwestycji 5 m od granicy z działkami [...] oraz [...], na terenie których plan miejscowy przewiduje lokalizację budynków mieszkalno-usługowych, wyjaśnić należy, że stanowisko organu I instancji w ww. kwestii było nieuzasadnione. Zauważyć należy, że przywołany przepis warunków technicznych reguluje zasady naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach istniejących. Skoro dz. o nr. ewid. [...] oraz [...] są niezabudowane i nie wiadomo kiedy będą zabudowane, to trudno wymagać od inwestora, by ten odsunął się bardziej od granicy ww. nieruchomości. Uzupełniająco tutejszy organ ma na względzie § 13 ust. 3 warunków technicznych, który dopuszcza sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna, niemniej jak już wyjaśniono powyżej ma on zastosowanie do okna pomieszczenia przesłanianego, a więc istniejącego. Podnoszony przez skarżącego zarzut był słuszny, niemniej nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, co wyjaśnione wcześniej.
Skargę na decyzję Wojewody wywiodła P. Sp. z o.o. z/s w W. zastępowana przez fachowego pełnomocnika
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 2 listopada 2022 roku, nr znaku [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilania, kanalizacją światłowodową) na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina K., w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja Starosty Powiatu S. została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2) naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon ul. [...] i [...], i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja Skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż "skoro działka o nrewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] - gmina wiejska, przeznaczona jest w planie miejscowym jako skwer publiczny, który należy zagospodarować jako miejsce spaceru, odpoczynku i zabaw dla dzieci, a więc mających określone walory użytkowe i krajobrazowe, to (...) racjonalnym jest stanowisko, że ustawienie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wskazane". Inwestycja, według zamysłu Skarżącego, ma zostać zlokalizowana na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP, z przeznaczeniem określonym jako teren skweru. Należy z całą mocą podkreślić, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisami art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 w/w ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1a, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl przepisu art. 46 ust. 2, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Celem regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności przepisu art. 46 ustawy, jest zapobieganie tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Ustawodawca tworząc wskazany akt prawny zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie blokowały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawierają reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego musza być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo.
Postanowieniami art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ustawodawca istotnie ograniczył swobodę oceny organu przesądzając, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ratio legis przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawy, reguła jest możliwość zabudowy infrastruktura telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej musza być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie musza odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.
W tym kontekście organ nieprawidłowo przyjął, że "w niniejszej sprawie teren skweru - w porównaniu do całego obszaru, na którym jest uchwalony plan miejscowy, jest niewielki, dlatego jego przeznaczenie pod budowę stacji bazowej, mając na względzie charakter dopuszczalnego planem miejscowym zagospodarowania, nie jest możliwe". Organ winien był zauważyć, że w obowiązującym planie miejscowym brak jakichkolwiek zakazów bądź ograniczeń dla lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZP. Skoro takich zakazów bądź ograniczeń brak, to prawidłowa wykładnia obowiązującego planu miejscowego nakazuje przyjąć domniemanie zgodności inwestycji telekomunikacyjnej z tymże planem. Przemawia za tym fakt, iż wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle, a wszelkie ewentualne zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Tymczasem, jak wyżej wskazano, takich zakazów lub ograniczeń obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i odstępuje tym samym od jego powielania. Sąd w pełni podziela też wykładnię 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2021 r. w sprawie II OSK 2085/18. Przepis ten stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Jak podkreślił NSA w wyżej wskazanym wyroku: "w przypadku przeznaczenia w planie zagospodarowania określonych obszarów pod tereny zielone, należy każdorazowo, z uwagi na bardzo szeroki zakres tego pojęcia, oceny sprzeczności z planem planowanej inwestycji celu publicznego z zakresu telefonii komórkowej, dokonywać w kontekście szczegółowych zapisów planu." Dokonując, zgodnie z tym wskazaniem, oceny postanowień planu miejscowego, organ II instancji zasadnie podkreślił, że nie uniemożliwiają one lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wykorzystanie mechanizmów przewidzianych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych daje możliwość realizacji takich inwestycji na przeważającym obszarze objętym planem. Jednocześnie Wojewoda zasadnie ocenił, że teren skweru publicznego, który nota bene jest bardzo niewielki w zestawieniu z otaczającymi go obszarami zabudowy mieszkaniowej, powinien być zagospodarowany jako miejsce wypoczynku i rekreacji, a więc miejsce o określonych walorach krajobrazowych i estetycznych, co stoi w sprzeczności z lokalizowaniem tam spornej inwestycji. Jednocześnie Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia toku rozumowania zaprezentowanego w skardze, zgodnie z którym jedynie zakaz wyrażony ekspressis verbis w postanowieniach planu wskazywałby na sprzeczność przeznaczenia terenu z lokalizacją na nim inwestycji celu publicznego z zakresu telefonii komórkowej. Zdaniem Sądu sprzeczność taką zdekodować można z tych postanowień planistycznych, które wskazują na sposób zagospodarowania terenu: "zieleń (trawniki, drzewa, krzewy ozdobne) i plac pieszy z elementami urządzeń zabawowych dla dzieci i wypoczynkowych dla osób starszych". Taki przewidziany sposób zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu jego niewielkiej powierzchni zasadnie – w ocenie Sądu – wskazany został zaskarżonej decyzji jako przeciwwskazanie dla realizacji tam zamierzonej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy odmowną decyzję Starosty Powiatu S. jest prawidłowa. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.