IV SA/Po 215/25

IV SA/Po 215/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 19 czerwca 2020 r. nr XVII/166/2020 w sprawie zasad przyznawania diet sołtysom Gminy Krzykosy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 19 czerwca 2020 r. Rada Gminy Krzykosy (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) podjęła uchwałę nr XVII/166/2020 w sprawie zasad przyznawania diet sołtysom Gminy Krzykosy.
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713).
Przedmiotowa uchwała określa wysokość i sposób obliczania oraz termin wypłacania diet dla sołtysów za wykonywanie zadań wynikających z pełnienia funkcji sołtysa (§ 1-3).
Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy Krzykosy (§ 4).
W § 5 uchwały Rada stwierdziła, że traci moc uchwała nr XXVII/171/2016 z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zasad dotyczących diet sołtysów.
W § 6 uchwały Rada określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2020 r.
Uchwała ta nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 19 czerwca 2020 r. nr XVII/166/2020 w sprawie zasad przyznawania diet sołtysom Gminy Krzykosy.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił wydanie z istotnym naruszeniem prawa: art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483), art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej: u.o.a.n. oraz "art. 37b § 1 w zw. z art. 40" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej: u.s.g., polegającym na niezasadnym zaniechaniu ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo istniejącego obowiązku publikacji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, co sprawiło, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm, prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
Wskazując na tak sformułowany zarzuty, umotywowane w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto "rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym".
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krzykosy (reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, któremu pełnomocnictwa udzielił Wójt Gminy Krzykosy) w piśmie z dnia 26 lutego 2025 r. (podpisanym przez Wójta Gminy Krzykosy) wniosła o oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, jak też rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu Rada Gminy, odwołując się do brzmienia art. 13 u.o.a.n., stwierdziła, że przedmiotowa uchwała w sprawie ustanawiania zasad przyznawania diet sołtysom nie podlega obowiązkowi publikacji wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż nie sposób zaliczyć jej do aktów wymienionych w tym przepisie. W ocenie Rady, uchwała ta nie zawiera również norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałyby ją do kategorii aktów praw miejscowego; nie istnieje również żadne przepis szczególny, który obligowałby organ stanowiący do jej ogłoszenia w tym dzienniku. Przy takiej argumentacji organ zajął stanowisko, że Rada Gminy nie mogła skierować uchwały do publikacji w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie zgodnie wystąpiły obydwie strony postępowania, najpierw Prokurator w swojej skardze, a następnie organ w odpowiedzi na skargę (żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy).
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy w granicach sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy.
Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Krzykosy z dnia 19 czerwca 2020 r. nr XVII/166/2020 w sprawie zasad przyznawania diet sołtysom Gminy Krzykosy. W § 6 tej uchwały Rada stwierdziła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2020 r.
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Akt prawa miejscowego wydany przez organ gminy powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów i zwrotu kosztów podróży służbowych są aktami prawa miejscowego.
W orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 - dostępne jw.).
Przedmiotowa uchwała podjęta – jak już wspomniano – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g., nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Tego rodzaju akty (akty prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, dostępnym jw.). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa – podobnie jak wykonywanie mandatu radnego – nie powoduje zaś nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Wobec tego, gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży sołtysom uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas by nie wprowadzano odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji.
Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, dostępnym jw.).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie diet dla sołtysów zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety (podobnie jak i zwrot kosztów podróży) mają właściwość należności powtarzalnych. Przepisy te mają zatem charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy Komorniki, który pełniłby funkcję sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, postanowienia tej uchwały stały się przepisami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety za wykonywanie funkcji sołtysa począwszy od 1 lipca 2020 r.
Odpowiadając zatem na argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę, Sąd podkreśla, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednolicie pogląd co do tego, że uchwały wydane na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego.
Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., a to nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - orzeczenia dostępne jw.).
Ponadto Sąd wyjaśnia, że dotychczasowy brak zakwestionowania tej uchwały przez właściwy organ nadzoru (art. 86 u.s.g.) czy też wcześniejsze, odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych nie może w tym zakresie przesądzać o niewadliwości kontrolowanej uchwały.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonego aktu, polegające na braku określenia obowiązku publikacji tego aktu w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie [tu: ze wskazanym w tej uchwale dniem], a zatem bez ustawowo wymaganego vacatio legis, wskazują na to, że przedmiotowy akt został wydany z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie zaskarżonej uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości, a zatem zgodnie z żądaniem skargi. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności aktu, czyli do orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.