IV SA/Po 213/25

IV SA/Po 213/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 30 października 2024 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 4.067 zł (słownie: cztery tysiące sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 października 2024 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) oraz art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1145, ze zm.) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (t.j. Dz. Urz. Woj. [...]. z 2024 r., poz. 1171) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...]), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej nr [...] położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w P.. Do wniesienia opłaty organ I instancji zobowiązał właściciela nieruchomości E. W..
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że zrealizowana została inwestycja polegająca na wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w P.. Organ wskazał, że zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o zakończeniu budowy stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził zaświadczeniem z dnia 09 lutego 2021r. brak podstaw do wniesienia sprzeciwu. Zatem zdaniem organu I instancji do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 09 lutego 2021 r. W dniu 08 listopada 2023 r. zawiadomiono E. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.
Organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do podłączenia się nieruchomości do wybudowanej kanalizacji dla E. W., która w dniu stworzenia warunków i możliwości do podłączenia się nieruchomości do sieci (09 lutego 2021 r.) była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Skutkiem czego nastąpił wzrost wartości tejże nieruchomości, czego dowodem jest sporządzony przez biegłego A. J. operat szacunkowy z dnia 12 czerwca 2024 r.
Od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] odwołanie w ustawowym terminie złożyła E. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając wydaną decyzję w całości. Odwołująca się zarzuciła:
1. naruszenie art. 145 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez ich błędna wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie spełniono przesłanki podłączenia podczas gdy brak wybudowania studzienki uniemożliwia spełnienie przesłanek warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do nowowybudowanej infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej.
2. ustalenie opłaty na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły dokonał wyceny metodą porównawczą parami, ale nie brał pod uwagę działek uprawianych rolniczo bez uzbrojenia oraz faktu, że działki te nie posiadają wybudowanych studzienek, w mapach widnieją jako grunty uprawiane rolniczo, skarżąca uiszcza podatek od gruntów rolnych a nie podatek od nieruchomości.
3. poprzez zaniechanie przez organ sporządzenia opinii specjalisty, który ustaliłby czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, podczas gdy z treści operatu, iż biegły rzeczoznawca tego nie oceniał i nie jest to jego rolą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 30 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie: ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej nr [...] położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w P. w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że odwołanie nie zawiera argumentów przemawiających za zmianą decyzji organu. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji z dnia 30 października 2024 r. odpowiada prawu, zaś poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ wskazał na treść przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 145 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu II instancji wystąpiły wszystkie wskazane okoliczności do naliczenia w niniejszej sprawie opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu bezspornym jest, iż doszło do wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w dacie 09 lutego 2021 r. stworzone zostały warunki do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej oraz, że w tej dacie obowiązywała uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...]).
Podano, że A. S.A. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, zatem do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 09 lutego 2021 r. Właśnie od 09 lutego 2021 r. rozpoczął swój bieg trzy letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin ten z całą pewnością został zachowany.
Następnie organ przywołał art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...] i [...]" w P., przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia 16 października 2012 r. nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem 11MN, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość położona jest w obrębie [...], w prawobrzeżnej części P.. Od południowej-zachodniej strony przylega do ulicy [...]. Działki łącznie obejmowały nieogrodzony i niezabudowany pas gruntu wzdłuż ulicy użytkowany rolniczo. Działka nr [...] jest ogrodzona i zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie budowy. Działki przedmiotowe posiadają dostęp do sieci wodociągowej, gazowej, energetycznej, nie są natomiast uzbrojone, co zostało podkreślone w operacie szacunkowym. W żądnym miejscu operatu biegły nie stwierdził, że przedmiotowe działki są uzbrojone, wbrew temu co podważa skarżąca. Kanalizacja sanitarna została doprowadzona do granicy każdej działki z ulicy [...].
Następnie organ wskazał na art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podał, że w niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził biegły A. J. w dniu 12 czerwca 2024 r. Organ podał, że wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami i wskazał, że zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia rady ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 z późn. zmianami), przy metodzie porównywania parami do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będących przedmiotem wyceny określa się w drodze porównywania kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego.
Kolegium wskazało, że dokonało szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego i podzieliło stanowisko organu I instancji, który stwierdził, iż operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową. Ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub w przeważającej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu miasta P. ze szczególnym uwzględnieniem takich obrębów jak [...] i [...]. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż do analizy przyjął transakcje dot. nieruchomości podobnych z okresu 2019 r. - 2020 r. Ustalając wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej, w ulicy [...] w P. biegły wybrał do porównań cztery transakcje (zaznaczone grubym drukiem) które opisał w sposób szczegółowy i które posłużyły do określenia zakresu pomiędzy ceną maksymalną i minimalną. Taką samą procedurę a przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń. Następnie pary porównawcze, dokonując porównania cech wycenianej nieruchomości z cechami każdej z wybranych nieruchomości porównawczych, jak również określił wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań i obliczył poprawioną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Wartości jednostkowe 1 m˛ nieruchomości zarówno wg stanu przed jak i po wybudowaniu urządzeń, określone zostały przez rzeczoznawcę jako średnia arytmetyczna z cen skorygowanych uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. W rezultacie, wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została oszacowana na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu na kwotę [...]zł. Zatem różnica w wartości nieruchomości wyniosła [...] zł, natomiast opłata adiacencka stanowi 50% tej kwoty, tj. [...] zł.
Zdaniem SKO ocena operatu szacunkowego przez organ I instancji była wnikliwa i uznanie operatu za dowód w sprawie było, zdaniem składu orzekającego Kolegium, słuszne. Ingerencja w merytoryczną część operatu deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.
Dalej podano, że na uwagi pełnomocnika Odwołującej się zawarte w piśmie z dnia 7 sierpnia 2024 r. biegły odpowiedział pismem z dnia 09 września 2024 r. Zdaniem organu fakt, że część działek użytkowana jest rolniczo nie ma znaczenia dla określenia wartości nieruchomości i nie wpływa to w żaden sposób na to, że w każdym momencie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego jako działki pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ leżą na obszarze oznaczonym symbolem 11 MN, a to oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto biegły wyjaśnił, że nie zakładał w żadnym opisie nieruchomości, że jest ona uzbrojona, lecz, że działki mają dostęp do sieci (gaz, prąd woda) z ulicy [...], ponieważ pełne uzbrojenie dostępne jest z ulicy [...]. W swoim piśmie rzeczoznawca wyjaśnił również, że dla stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej nie jest konieczne wybudowanie studzienek na działkach, możliwym jest doprowadzenie sieci do granicy działki i zakończenie jej korkiem, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Stworzenie warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej nie jest uzależnione od korzystania z przyłącza ani zgody właściciela nieruchomości na budowę infrastruktury. Na kolejny zarzut biegły odpowiedział, że z mapy udostępnionej przez organ zlecający wycenę wynika wyraźnie, że zaznaczona czerwoną linią nowo wybudowana sieć doprowadzona została do granicy każdej z działek nr [...] do [...] i [...]. Natomiast działka [...] i [...] w ogóle nie są uwzględnione w nowej sieci uzbrojenia w kanalizację. Działka nr [...] jest nawet poza mapą. Zatem zarzut kolejny, że przyłącza zostały doprowadzone tylko do działki [...] i [...] jest nietrafiony. Wskazano, że w dniu 09 lutego 2021 r. działki były niezabudowane. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bez zgody właściciela nieruchomości nie może prowadzić żadnych prac, np. studzienki kanalizacyjnej na jego posesji. Natomiast zgodnie z informacją pełnomocnika strony wynikającą z pisma z dnia 07 sierpnia 2024 r. strona nie wyrażała zgody na budowę przedmiotowej infrastruktury.
Ponadto organ podał, że biegły wyjaśnił również, że kanalizacja nie została wybudowana tylko w drodze, lecz doprowadzona do granicy każdej z działek. Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie jest w tym planie przeznaczona na cele rolne czy leśne, zatem nie ma podstaw, aby uznać, że nie podlega ona przepisom dotyczącym udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Natomiast fakt użytkowania rolniczego nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na samą wartość nieruchomości określaną w operacie szacunkowym, zatem nie ma konieczności jego uwzględniania.
Organ odwoławczy uważa, że wyjaśnienia rzeczoznawcy są jasne i zrozumiałe. Natomiast uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo szczegółowe, zawiera szeroką analizę operatu szacunkowego. Ponadto wyjaśniono stronie uzasadnienie i powód ustalenia opłaty adiacenckiej, która zależna jest od wzrostu wartości nieruchomości. Strona została zawiadomiona o wszczęciu, jak i zakończeniu postępowania, biorąc czynny udział w postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. W. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: złamanie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, zastosowanie błędnej wykładni prawa, istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym a mianowicie:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 i art. 148b u.g.n., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż zostały spełnione przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej podczas gdy brak wybudowania studzienki uniemożliwia spełnienie przesłanek warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej.
2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez:
a) oparcie decyzji na operacie szacunkowym i ustalenie przez organ i biegłego opłaty w stosunku do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy sam biegły wskazuje, iż nowo wybudowana sieć została doprowadzona do granicy działek,
b) ustalenie opłaty na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły dokonał wyceny metodą porównawczą parami, ale nie brał pod uwagę działek uprawianych rolniczo bez uzbrojenia oraz faktu, że działki te nie posiadają wybudowanych studzienek, w mapach widnieją jako grunty uprawiane rolniczo, a skarżąca uiszcza podatek od gruntów rolnych, a nie podatek od nieruchomości.
c) zaniechanie przez organ sporządzenia opinii specjalisty, który ustaliłby, czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, podczas gdy z treści operatu wynika, iż biegły rzeczoznawca tego nie oceniał i nie jest to jego rolą.
W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, a także I instancji i umorzenie postępowania oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania.
Skarżąca wskazała, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są działkami uprawianymi rolniczo oraz żadna z tych działek nie jest uzbrojona. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 145 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem brak wybudowania studzienki uniemożliwia spełnienie przesłanek warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do nowowybudowanej infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej. Organy administracji swoje ustalenia oparły jedynie na mapie inwentaryzacyjnej urządzeń podziemnych, która obrazuje jedynie przebieg przedmiotowej sieci kanalizacyjnej i wskazuje się długość przyłącza. Ze wskazanych materiałów dowodowych bezspornie wynika, iż wykonano sieć a zaznaczona czerwoną linią nowo wybudowana sieć doprowadzona została do granicy każdej z działek nr [...] do [...] i [...], zatem nie zachodzi tutaj faktycznie podłączenie nieruchomości do urządzenia i możliwość korzystania z przyłącza.
Nadto wskazała, że po raz kolejny wbrew wskazówkom zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 270/22 organ powiela błędy i nieprawidłowości jakie miały miejsce w poprzednim postępowaniu a mianowicie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, co prawda tym razem został sporządzony uwzględniając nieruchomość jako poszczególne działki, a nie jako całość, jednakże po raz kolejny metoda wyceny według sposobu porównania wartości nieruchomości podobnych jest sporządzona błędnie. Biegły dokonując wyceny wziął pod uwagę nieruchomości przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego jako nieruchomości pod zabudowę, nie analizując nawet chociażby w jednym przykładzie nieruchomości uprawianych rolniczo. Dodatkowo jak sam biegły wskazał brał pod uwagę dostęp tych nieruchomości do "uzbrojenia" chociaż jak sam przyznaje dostęp ten był zróżnicowany i z treści opinii nie wynika, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości w ogóle możliwy. Po drugie wskazała, że operat szacunkowy stanowi podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej i dlatego został sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, jednakże zdaniem pełnomocnika skarżącej został on utworzony przedwcześnie albowiem jak sam biegły wskazuje "Warunkiem ustalenia opłaty adiacenkiej jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej (....). Nie jest rolą rzeczoznawcy majątkowego ustalenie, czy takie warunki zostały stworzone". Zatem organ w pierwszej kolejności powinien uzyskać opinię specjalisty, czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, albowiem brak takiej możliwości był zarzucany na każdym etapie postępowania.
Dalej podała, że materiał dowodowy zebrany w ponownym postępowaniu administracyjnym po raz kolejny nie udziela odpowiedzi na konkretne zarzuty uczestniczki: działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] są działkami uprawianymi tylko rolniczo oraz żadna z tych działek nie jest uzbrojona, działki te nie posiadają wybudowanych studzienek, a Skarżąca nie korzysta z tego przyłącza, co istotne nie wyrażała zgody na budowę przedmiotowej infrastruktury; nie stworzono warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Skarżąca wskazała, że gdyby chciała się podłączyć do sieci kanalizacyjnej to musiałaby napisać wniosek, mieć projekt i ponieść koszt tego przyłączenia, albowiem dla żadnej z działek nie utworzono studzienki. Skarżąca przyznaje, iż odmówiła ich wybudowania, albowiem dla rolnika takie studzienki są aktualnie zbędne.
Zdaniem E. W. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych do granicy nieruchomości. Użyty w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia, co oznacza sformułowanie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.). Zgodnie z art. art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, urządzenia kanalizacyjne wykonane są na koszt budżetu Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, stanowią własność Państwa, a zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku, lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń. Analiza przytoczonych przepisów - ustawy Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wykazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki - odgałęzienia - prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do miejsca określonego w powołanym przepisie - § 1 rozporządzenia, a mianowicie pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków. Oznacza to, że także obecnie niestworzono warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, a to uniemożliwia ustalenie przez organ opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n.
Bezspornym jest, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne nr [...] i korzystanie przez nią infrastruktury jest zbędne. Co zdaniem Skarżącej istotne, pomimo istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego Skarżąca opłaca podatek rolny, a nie od nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową.
Na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego organy obu instancji nieprawidłowo wydały decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z naruszeniem w szczególności art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2. Działki uprawiane rolniczo winny być zwolnione z opłaty adiacenckiej tym bardziej, iż upływ czasu wskazuje na prawdziwy charakter i rolę wskazanych działek (tj. działek nad [...]).
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
Pismem z dnia 28 marca 2025 r. Skarżąca nadesłała decyzję SKO z dnia 13 listopada 2024 r. nr [...] wskazując, że organ nałożył już na Skarżącą opłatę adiacencką za wybudowanie urządzeń sanitarnych w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a przez Skarżącą została uiszczona w związku z tym opłata. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z tej decyzji. Wskazała również, że po uchyleniu decyzji przez WSA w Poznaniu postępowanie organu odbywało się z pominięciem pełnomocnika, a decyzja nr [...] została doręczona tylko Skarżącej, która z uwagi na wiek i równoczesne sprawdzenie kolejnego postępowania w zakresie tych samych działek i opłaty nie złożyła skargi do WSA.
W dniu 31 marca 2025 r. rzeczone pismo Skarżącej z 28 marca 2025 r. zostało przesłane do organu z zobowiązaniem do ustosunkowania się do niego. Organ do dnia rozpoznania sprawy nie nadesłał odpowiedzi i stanowiska w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej – "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe.
Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.u. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n."), z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi - art. 143 ust. 1 u.g.n., przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).
Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;
2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej;
3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;
4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
W niniejszej sprawie na wniosek A. S.A. z siedzibą w P. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A. S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej w P. w ulicach [...],(...) działki z obrębu [...]. A. S.A. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o zakończeniu budowy (stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, zatem co do zasady do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 09 lutego 2021 r. Od 09 lutego 2021 r. zatem rozpoczął swój bieg trzy letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin ten został zachowany, gdyż wszczęto postępowanie przed jego upływem (08 listopada 2023 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania) oraz wydano stosowną decyzję organu I instancji. W dacie 09 lutego 2021 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. nr [...], poz. [...]).
Konieczna jeszcze była w tym zakresie ocena, czy w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury w sposób umożliwiający podłączenie do niej nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, doszło do wzrostu jej wartości. Do tego posłużyła opinia w postaci operatu szacunkowego, którą sporządził biegły A. J. w dniu 12 czerwca 2024 r. Z opinii wynika, że na skutek wybudowania infrastruktury technicznej doszło do wzrostu wartości nieruchomości Skarżącej. Na etapie postępowania przed organami administracji, a nawet skargi Skarżąca kwestionowała właśnie to, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, podnosząc jednak argumenty związane z doprowadzeniem nowej sieci kanalizacyjnej jedynie do granicy działek, uprawy tych gruntów jako rolnicze, dla których wartości nie ma znaczenia wybudowanie sieci kanalizacyjnej itd.
Jednakże istotne znaczenie w sprawie ma przesłana przez pełnomocniczkę Skarżącej przy piśmie z dnia 28 marca 2025 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2024 r, nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organu I instancji decyzją z 27 kwietnia 2021 r. ustalił opłatę adiacencką względem Skarżącej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działki nr [...] oraz [...] i spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej. Opłata wynikała z wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 20 czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce A. S.A. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z niezbędną infrastrukturą. W dniu 27 listopada 2015 r. zawiadomiono PINB dla Miasta [...] o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, stąd organ ustalił, że do legalnego użytkowania wybudowanej kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 12 grudnia 2015 r. W tym też dniu stworzono warunki prawne do podłączenie nieruchomości do wybudowanej sieci. Stworzono, zatem warunki do korzystania z wybudowanej sieci sanitarnej pani W. będącej właścicielką nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] oraz [...], działki nr [...] oraz od [...] do [...], obręb [...].
Natomiast, przedmiotowa sprawa dotyczy opłaty adiacenckiej ustalonej w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 10 czerwca 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej w P. na ul. [...], [...], [...] i [...] i działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z analizy obu decyzji wynika, że infrastrukturę kanalizacyjną wybudowano wprawdzie na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę z 2011 oraz następnie w 2020 r. i wzdłuż innych ulic, ale w ul. [...] w rejonie działek Skarżącej, ale wynika z obu decyzji, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej dla działek Skarżącej o numerach ewidencyjnych od [...] do [...], obręb [...]. Nie budzi wątpliwości, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie dotyczyła innej inwestycji niż decyzja SKO z 13 listopada 2024 r. ([...]), to jednak stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej dla działek Skarżącej nr [...] – [...] w oparciu o decyzję Prezydenta z 2011 r. nie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nadto, jak podaje pełnomocnik Skarżącej ustalona opłata w wysokości [...] zł została przez Skarżącą już uiszczona.
Podkreślić należy, że decyzja SKO z dnia 13 listopada 2024 r. i decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie dotyczą częściowo tych samych działek Skarżącej o numerach ewidencyjnych od [...] - [...].
W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo także, iż wyrokiem z 08 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Po 270/22, na który z resztą powoływała się Skarżąca, WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. z 01 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., przy ulicach [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działki nr [...] oraz [...] i spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej w związku z decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 20 czerwca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z niezbędną infrastrukturą, kanalizacji kablowej dla światłowodów oraz przebudowie kolidujących uzbrojeń istniejących na terenie [...], obejmującym m. in. ww. nieruchomość. W wyroku tym Sąd wskazał, że zawiadomiono o zakończeniu budowy 27 listopada 2015 r. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, stąd też organ administracji ustalił, iż do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej dla powyższych działek Skarżącej można było przystąpić w dniu 12 grudnia 2015 r.
Mimo powyższego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, ani organ I instancji nie odnoszą się w ogóle do tej kwestii, że dla części działek Skarżącej już uprzednio stworzono warunki do korzystania z infrastruktury sanitarnej, jak to wynika z decyzji z 27 kwietnia 2021 r. utrzymanej w mocy decyzją SKO w P. z 13 listopada 2024 r. Okoliczności tej nie uwzględnił także biegły dla określenia wzrostu wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z infrastruktury technicznej tego samego rodzaju – kanalizacji sanitarnej. Organ nie odpowiedział też na pismo Sądu zobowiązujące go do odniesienia się do decyzji SKO w P. z 13 listopada 2024 r. Tymczasem okoliczność, że do granicy działek Skarżącej została doprowadzona infrastruktura sanitarna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie ze wspomnianym już art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem fakt, że nieruchomości Skarżącej miały już dostęp do kanalizacji sanitarnej może oznaczać co najmniej konieczność uwzględnienia tej kwestii przy ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, a nawet być może oznacza odstąpienie do ustalenia tej opłaty z uwagi na brak wzrostu wartości nieruchomości. Nie można wykluczyć, że budowa nowej kanalizacji do tych samych działek, ale do innej strony mogła w takim wypadku wpłynąć na brak wzrostu wartości nieruchomości po udostępnieniu warunków do korzystania z sieci sanitarnej. Okoliczności faktyczne w tym zakresie winny zostać szczegółowo wyjaśnione i poddane ocenie przez biegłego rzeczoznawcę, celem ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości Skarżącej nr od [...] do [...] w związku z ponownym stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej.
Uwzględnieniu przez organ winna także podlegać okoliczność, że Skarżąca wskazała, że uiściła już opłatę z tego tytułu i to w kwocie znacząco wyższej niż ta wymierzona w niniejszej sprawie – [...] zł.
Sąd stwierdza więc, że dokonując badania skarżonej decyzji pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści decyzji muszą wynikać wykazane przez organ niebudzące wątpliwości okoliczności faktyczne sprawy, które przesądziły o wymierzeniu opłaty adiacenckiej. Decyzja, która nie odnosi się do wyżej wskazanej okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji względem właściwych przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co wynika z art. 7 k.p.a. Wypełnienia zasad postępowania w niniejszej sprawie zabrakło.
W tym stanie sprawy, wobec zgłoszonych przez Skarżącą istotnych wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest przedwczesne. Stwierdzone uchybienia Sąd ocenił jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, albowiem podniesione uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w jego zasadniczych kwestiach uczyniły merytoryczną ocenę tych zarzutów przedwczesną i niezasadną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za zasadne uchylić decyzję organu I i II instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., jak orzekł w punkcie 1 wyroku.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy i podnoszone przez Skarżącą zarzuty uiszczenia już opłaty adiacenckiej od działek o nr od [...] do [...]. Organ ponownie ustali stan faktyczny i sprawy i w razie konieczności zleci wykonanie nowego lub zaktualizowanie istniejącego operatu szacunkowego, uwzględniającego opisane powyżej zagadnienia wybudowania i udostępnienia do korzystania kanalizacji sanitarnej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 2011 r.
O zwrocie kosztów dla Skarżącej Sąd postanowił na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składało się na nie wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023r., poz. 1935), 17 zł tytułem opłaty uiszczonej od pełnomocnictwa oraz wpis od skargi wynoszący 450 zł (pkt 2 sentencji wyroku.)
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w związku z wnioskiem Skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i brak żądania organu o przeprowadzenie rozprawy.