IV SA/Po 212/25

IV SA/Po 212/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 9 października 2002 r. nr 400/LXIV/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki o nr ewid. 133/2 i 133/4 obręb Kicin gmina Czerwonak, w zakresie, w jakim działki te położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R; 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz skarżącego J. O. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. O. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Czerwonak nr 400/LXIV/2002 z dnia 09 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. Nr 142, poz. 3876, dalej: "uchwała") w części obejmującej działki nr 133/2 i 133/4, obręb Kicin, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. art. 1 ust 2 pkt 7 i 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie Uchwały w sposób nieuwzględniający istoty prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego i zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, w szczególności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy,
Mając na względzie powyższe wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy Czerwonak nr 400/LXIV/2002 z dnia 09 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. Nr 142, poz. 3876, dalej: "uchwała") w części obejmującej działki nr 133/2 i 133/4, obręb Kicin, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie, w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy.
2. zasądzenie od organu - Rady Gminy Czerwonak na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwała Rady Gminy Czerwonak nr 400/LXIV/2002 z dnia 09 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin wprowadziła w ust. 11 zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolnych. Tymczasem działki nr 133/2 i 133/4, obręb Kicin, dla których Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], których właścicielem jest J. O., są oznaczone literą R - tereny upraw polowych, a więc na skutek ww. uchwały zostały pozbawione prawa zabudowy.
Zaskarżona uchwała, jako sprzeczna z prawem, winna zostać uznana za nieważną w zakresie, w jakim na przedmiotowych działkach wprowadza zakaz zabudowy.
W tym kontekście skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 roku, sygn. akt IV CSK 754/14, w którym słusznie podniesiono, że "w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały ukształtowane zasady polityki przestrzennej i unormowane sposoby ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a podstawowe kompetencje w tym zakresie, nazywane "władztwem planistycznym", zostały przyznane gminom. Przejawem tego władztwa jest stanowienie norm prawa miejscowego powszechnie wiążących na danym terenie, w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tych planów współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Wynikające z nich ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) są dopuszczalne ze względu na realizację ważnych celów publicznych i interesu wspólnego, z tym istotnym założeniem, że ingerencja w to prawo powinna być racjonalna, konieczna i proporcjonalna. Gmina, dysponując szerokimi kompetencjami planistycznymi, powinna ponosić odpowiedzialność za skutki podejmowanych działań, jeżeli wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości lub jej wartość, a dla usuwania lub łagodzenia następstw tych władczych działań gminy w ustawie przewidziano środki prawne, zawarte między innymi w przepisie art. 36. Chociaż sama ingerencja w prawo własności jest w granicach ustawy dopuszczalna i uzasadniona, to powinnością gminy jest prawidłowe i staranne wykonywanie swoich uprawnień."
Mając na uwadze powyższe zarzucił, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nastąpiła zbyt duża ingerencja w prawo własności poprzez ustanowienie na zakazu zabudowy. Według skarżącego jego prawo własności zostało naruszone, gdyż na działkach nr 133/2 i 133/4, obręb Kicin, wprowadzono nieuzasadniony zakaz zabudowy.
Tymczasem na sąsiednich nieruchomościach, które mają identyczny status i charakter jak ww. działki nr 133/2 i 133/4, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29.09.2022 r., sygn. akt II SA/Po 363/22, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Czerwonak w części, tj. w zakresie w jakim przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R. Orzeczenie to wynikało z uznania przez Sąd, że zakaz zabudowy, jaki wprowadzony został w § 2 ust. 11 w części ustaleń szczegółowych uchwały nr 400/LXIV/2002 w zakresie, w jakim dotyczy działek skarżącego przeznaczonych pod tereny upraw polowych (R), ingeruje w prawo własności skarżącego arbitralnie i w sposób nadmierny. Do Gminy Czerwonak należy bowiem ustanowienie takich rozwiązań planistycznych, które będą adekwatne na gruncie zasady proporcjonalności. Oznacza to, że Gmina powinna wybrać środek, który jest niezbędny, a więc taki, który będzie chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków powinna natomiast wybrać najmniej uciążliwy. Ograniczenie prawa własności musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia jego ustanowienie. Przedmiotowy zakaz zabudowy nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, dla osiągnięcia którego został ustanowiony, stanowiąc o naruszeniu wskazanej powyżej zasady proporcjonalności.
Rada Gminy Czerwonak została wezwana do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 23 września 2024 r., jednak uchwałą nr 76/VI/2024 z dnia 17 października 2024 r. odmówiła skarżącemu w/w usunięcia.
Rada Gminy Czerwonak w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Rada Gminy Czerwonak wyjaśniła, że na sesji w dniu 09 października 2002 r. podjęła uchwałę Nr 400/LXIV/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin. Uchwała podjęta została na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wykonawczy gminy przed podjęciem w/w uchwały przeprowadził zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą całą wymaganą procedurę planistyczną i wyczerpał tym samym wszystkie wymagane proceduralnie zapisy.
W związku z kolejnym wyłożeniem projektu planu komunikatem Zarządu Gminy z dnia 18 lipca 2002 r. zawiadomiono, iż w dniach od 1 sierpnia 2002 r. do 2 września 2002 r. wyłożony zostanie do publicznej wiadomości projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Kicin i jednocześnie obwieszczeniem z dnia 23 lipca 2002 r. Zarząd Gminy Czerwonak informując o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dodatkowo pouczył, iż każdy kto kwestionuje ustalenia projektu planu miejscowego, może wnieść protest, a każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone niniejszym projektem, może wnieść zarzut. W myśl art. 24 w terminie 14 dni od dnia wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie złożono do projektu planu ani protestów ani zarzutów.
Jak wynika z treści protokołu Zarządu Gminy z dnia 23 września 2002 roku nie złożono do wyłożonego powtórnie projektu planu żadnego protestu ani zarzutu. Zarzutów do projektowanego planu nie złożyli również poprzednicy prawni skarżącego J. O.. Nie złożyli oni także wniosku do przyszłego planu.
Rada Gminy uchwalając powyższy plan i wyznaczając w nim tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy, zbadała spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także kierowała się zapisami art. 10 ust. 1 pkt 8, w myśl którego w miejscowym planie ustala się w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Jak wynikało z ówcześnie obowiązującego studium, generalna koncepcja rozwoju gminy Czerwonak zakładała jej umiarkowany i zrównoważony rozwój, zmierzający w kierunku zmian jakościowych w strefie rolniczo rekreacyjnej oraz zmian jakościowo ilościowych w strefie zurbanizowanej. W zakresie ochrony środowiska, celem gminy ustalonym w studium było między innymi hamowanie procesów degradacji gleb poprzez czuwanie nad prawidłową strukturą pól uprawnych, łąk, zadrzewień. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na: prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk i zmieniającego się popytu.
Zważywszy na treść obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy miała prawo przyjąć dla terenów wyznaczonych jako obszar terenów upraw rolnych oznaczonych jako R w granicach całego obrębu geodezyjnego zakaz zabudowy, kierując się ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz zrównoważonym rozwojem gminy. Zakaz zabudowy przyjęty został także dla terenów łąk i pastwisk RZ i terenów leśnych LS. Cześć terenów rolnych przeznaczonych pod zabudowę siedliskowa oznaczony został jako RO.
Powyższe zapisy planu stanowiły kontynuację przyjętej przez Radę Gminy polityki przestrzennej zapoczątkowanej już w poprzednim planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 26 maja 1994 r. uchwałą Nr 246/XL/94 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, gdzie w pkt. 7 pod tytułem "działania w zakresie rolnictwa" wprowadzono zapis "na terenie upraw polowych (obszary bez symbolu na planszy) obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych natomiast na terenach przeznaczonych w planie pod ogrodnictwo oznaczonych symbolem RO, dopuszcza się lokalizację obiektów mieszkalnych i gospodarczych związanych z prowadzeniem działalności oraz szklarni. Dla ogrodów z symbolem R, obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych". Ponadto rada gminy w owym planie dopuściła także możliwość rozbudowy istniejących siedlisk poza linie rozgraniczające tą wyznaczoną na rysunku planu. Oba zatem plany przyjęły analogiczną systematykę z podziałem na tereny upraw rolnych wzbogacone o prawo do zabudowy jak i tereny upraw rolnych bez prawa zabudowy.
Analizując treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaskarżonym przez skarżącego zauważono, iż poczynione w planie zapisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych, a ograniczające zabudowę były kontynuacją dotychczasowych uregulowań w zakresie gospodarki przestrzennej gminy Czerwonak i w żadnym wypadku nie zmieniły przeznaczenia gruntu obecnie stanowiącego własność skarżącego, który wszedł w posiadanie gruntów już z takim przeznaczeniem w grudniu 2015 roku w drodze nabycia spadku. Również poprzednicy prawni skarżącego nabyli te grunty w marcu i kwietniu 2003 r., z ustalonym w zaskarżanym planie przeznaczenie. Ponadto wprowadzone w planie uregulowania zgodne były ze studium, a studium wyczerpywało przesłankę art. 6 ust. 4 pkt 1. u.p.z.p., to jest obowiązek uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.
W ocenie organu wbrew twierdzeniom skarżącego gmina podejmując sporną chwałę nie naruszyła art. 1 ust. 2 pkt. 5 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 14994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jak wskazano powyżej, obowiązująca ustawa zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała możliwość wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy na terenach rolnych, jak również przewidywała wprowadzenie takiego zakazu mającego na celu ochronę gruntów rolnych w obowiązującym studium. Przedmiotowy zapis był kontynuacją zapisów wcześniejszego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 maja 1994 r., w którym wpisano w rozdziale 6 pod tytułem ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego w punkcie 7 pod tytułem ustalenie w zakresie rolnictwa na terenie upraw polowych (obszary bez symbolu na planszy) zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych oraz zgodny z obowiązującym studium. Jednocześnie wyżej wymieniona uchwała wprowadziła możliwość rozbudowy istniejących siedlisk poza linię rozgraniczającą wyznaczoną na rysunku planu. Możliwość zabudowy istniała także na terenach przeznaczonych w planie pod ogrodnictwo oznaczonych symbolem RO. Powyższe ustalenia dowodzą, iż wyraźnym celem organu uchwałodawczego była ochrona gruntów rolnych, to jest terenów upraw polowych, przed nadmierną urbanizacją. Zważywszy na zapis graficzny planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2002 r. zwrócono uwagę, że zapisy zawierające zakaz zabudowy obejmują cały obręb geodezyjny i są urbanistycznie zharmonizowane z pozostałym terenem przeznaczonym pod uprawy rolne. Działka skarżącego leży w sąsiedztwie większego kompleksu pól uprawnych, dodatkowo poprzez praktycznie całą działkę nr 133/2, przebiegała już na etapie sporządzania skarżonego planu miejscowego i w dalszym ciągu przebiega, napowietrzna linia elektroenergetyczna najwyższych napięć 220/400 kV, od której strefa ochronna do dnia dzisiejszego wynosi po 33 m na stronę.
Organ nie zgodził się ze skarżącym co do naruszenia, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych, art. 3 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym naruszenie jego prawa własności.
Jak wynikało bowiem z wskazanego powyżej stanu faktycznego, a także z analizy ksiąg wieczystych, skarżący wszedł w posiadanie niniejszych działek pod koniec 2015 r., nabycie spadku z dnia 14.12.2015 r., natomiast jego poprzednicy prawni nabyli na własność przedmiotowe działki w marcu i kwietniu 2003 r. (dz. nr 133/2 nabyta w dniu 04.04.2003 r. natomiast dz. nr 133/4 nabyta w dniu 14.03.2003r.). Działki te już w dniu pierwotnego nabycia przez poprzedników prawnych skarżącego, objęte były regulacjami planu z 2002 roku stanowiącego kontynuacje poprzedniej uchwały rady gminy zatwierdzającej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał dla działek skarżącego przeznaczenie pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Skarżący lub jego poprzednicy prawni nabywając działki nabyli je z pełną wiedzą i świadomością, iż w obowiązującym planie przeznaczone one są pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Niewątpliwie z taką samą świadomością nabył przedmiotowe działki skarżący w 2015r. w drodze spadkobrania. Pomimo wszczętej procedury planistycznej w 1998 roku zakończonej uchwaleniem zaskarżonego planu w 2002 roku, poprzedni właściciele nieruchomości również nie skorzystali z przysługujących im ustawą instrumentów prawnych to znaczy nie złożyli wniosku do planu ani też nie skorzystali z przysługujących im zarzutów. Należy zatem domniemywać, iż skarżący lub jego poprzednicy prawni nie kwestionowali ustaleń przyjętych dla planów 2002 roku i zgodzili się z kontynuowaniem przez Radę Gminy dotychczasowego przeznaczenia terenów, na których zlokalizowane były działki skarżącego Kicinie pod uprawy rolne z zakazem zabudowy.
W takim stanie rzeczy w ocenie organu brak jest podstaw do uznania że wprowadzone przez Radę Gminy regulacje ograniczyły dotychczasową własność skarżącego poprzez uniemożliwienie prowadzenia przez niego działalności rolniczej (temu służą działki rolne) tym bardziej, że skarżący nabył w/w działki w drodze spadku w 2015 r. wraz ze wszystkimi skutkami prawnymi wynikającymi z uchwalonego uprzednio planu i z pełną świadomością odziedziczenia gruntów rolnych. Gdyby faktycznie plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2002 r. ograniczył możliwości poprzedników prawnych skarżącego w tym zakresie i naruszał ich interes prawny, to podnieśliby tę okoliczność dużo wcześniej, składając wniosek do planu, bądź zarzuty do planu. Ponadto z treści skargi nie wynika, aby skarżący w ogóle prowadził działalność rolniczą, w której mógłby wykorzystywać grunty rolne. Gdyby jednak założyć, iż skarżący prowadzi działalność rolniczą na przedmiotowych działkach stanowiących jego własność, to zgodnie z obowiązującą ustawą istniała możliwość złożenia wniosku o zmianę powyższego planu w zakresie dopuszczenia realizacji zabudowy zagrodowej w ramach posiadanego i prowadzonego gospodarstwa rolnego.
Organ podniósł, że skoro ustawodawca wprowadził w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prawo organu uchwałodawczego w zależności od potrzeb do ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikającego z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, to oznacza, że przewidział możliwość zastosowania ograniczeń w zakresie zabudowy m.in. gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie natomiast prawa zabudowy na gruncie rolnym przeznaczonym pod uprawy nie pozbawia tego gruntu charakteru rolnego.
W ocenie organu nie sposób także zgodzić się ze skarżącym, iż prawo własności gruntów zostało skarżącemu ograniczone przez uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Niezasadna jest także argumentacja skarżącego co do naruszenia konstytucyjnego prawa wynikającego z artykułu 31 ustęp 3 Konstytucji, to jest zasady proporcjonalności. Zakaz zabudowy ma na celu przede wszystkim ochronę gruntów upraw rolnych przed nadmierną urbanizacją i dodatkowymi nie kontrolowanymi podziałami na ewentualne działki budowlane (siedliskowe). Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin w 2002 r. kontynuowała dotychczasową politykę przestrzenną utrzymując zapisy ograniczające zabudowę na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne.
W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Gmina ma więc prawo ingerować i ograniczać prawo własności jeśli czyni to w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Czerwonak nr 400/LXIV/2002 z dnia 09 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. Nr 142, poz. 3876, dalej: "uchwała") w części obejmującej działki nr 133/2 i 133/4, obręb Kicin, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie.
Skarga złożona została do tut. Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Nie ma w niniejszej sprawie zastosowania przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym, to jest art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), przepisy znowelizowane stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zaskarżona uchwała nr 400/LXIV/2002 podjęta została natomiast na długo przed rzeczoną nowelizacją. Skarżący prawidłowo zatem – przed wystąpieniem ze skargą – skierował do Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego.
Oceniając dopuszczalność skargi stwierdzić jeszcze trzeba, że skarżący wykazał także naruszenie swojego interesu prawnego. Skarżący kwestionuje postanowienia § 2 ust. 11 uchwały nr 400/LXIV/2002 – w zakresie, w jakim odnoszą się one do będących jego własnością działek ewidencyjnych nr 133/2 i 133/4, obręb Kicin, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie, przeznaczonych pod tereny upraw polowych (symbol R) bez prawa zabudowy.
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 poz. 1465 ze zm., dalej jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z przywołaną regulacją zaskarżonej uchwały wyznacza się tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy oznaczone symbolami: 1) R – tereny upraw polowych (w granicach całego obrębu geodezyjnego), 2) RZ – tereny łąk i pastwisk, 3) LS – tereny lasów.
Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., nr 1130, j.t., dalej: "u.p.z.p."), organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.
Wskazać należy, iż na podstawie Konstytucji RP bezspornym pozostaje fakt, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.
W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to mianem "władztwa planistycznego". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo.
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie proporcjonalności ma kluczowe znaczenia dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego (tak słusznie WSA w Olsztynie w wyroku z 19.11.2019r. o sygn. II SA/Ol 723/19, publ. CBOSA). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenie. (tak trafnie NSA w wyroku z 02.10.2019r., sygn. II OSK 2509/18, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 27.03.2019r., sygn. II SA/Gd 551/18, publ. CBOSA). W razie kolizji interesu indywidualnego z interesem publicznym przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 06.02.2019r. o sygn. II SA/Po 1019/18, publ. CBOSA). Przy czym brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki.
Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. (tak wyrok NSA z 26.11.2019r. o sygn. II OSK 76/18, publ. CBOSA). Przyjmuje się, że sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący planowanej zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Gdyby przyjąć, że sprzeciw mógłby wykluczyć lub ograniczyć plany inwestycyjne – wówczas można by przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, ale prawa przysługującego inwestorowi, a nie stronie sprzeciwiającej się (tak prawidłowo WSA w Łodzi w wyroku z 02.04.2019r. o sygn. II SA/Łd 1042/18, publ. CBOSA).
Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi.
W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wskazuje, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo. Konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej i podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s.210-211).
Gmina Czerwonak kwestionowane rozwiązanie, jakie przyjęte zostało w § 2 ust. 11 uchwały nr 400/LXIV/2002, opiera o art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Zdaniem Gminy wprowadzony zakaz zabudowy podyktowany jest ostatnio przywołanymi wartościami, to jest potrzebą ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Sąd – podzielając co do zasady konieczność ochrony takich gruntów - wskazuje, że całkowity zakaz zabudowy obejmuje również zakaz zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych i jako taki godzi w interes prywatny skarżącego, który jako właściciel gruntów rolnych zostaje pozbawiony jakiejkolwiek możliwości zabudowy swojej nieruchomości rolnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy aktualnie na przedmiotowym terenie prowadzona jest przez skarżącego czynnie produkcja, czy działalność rolnicza.
Zakaz zabudowy może dotyczyć rolnika zajmującego się zarówno produkcją np. roślinną, jak i działalnością rolniczą związaną ze zwierzętami. Zakaz taki uniemożliwia rolnikowi zamieszkanie na terenie rolniczym, a także budowę jakiejkolwiek infrastruktury rolniczej.
W ocenie Sądu ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżącego oznaczonych symbolem R naruszają jego interes prawny z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione pozbawienie możliwości zabudowy zagrodowej na terenie rolniczym.
Sąd podkreśla, że art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. stanowi o wprowadzeniu: "szczególnych warunków zagospodarowania terenów" nie zawężając rodzaju terenów, którego może dotyczyć. Ponadto, w swej końcowej treści odwołuje się do: "potrzeby ochrony gruntów rolnych i leśnych", co wprost wskazuje, że między innymi tego rodzaju grunty mogą być objęte przewidzianymi w nim ograniczeniami. Analiza ww. przepisu prowadzi do wniosku, że w celu realizacji potrzeb ochrony gruntów rolnych i leśnych ustawodawca dopuścił wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż co do zasady plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, jeżeli na danym terenie występują uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych niż własność wartości chronionych prawem.
Ograniczenia takie muszą zostać jednak w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnione przez organ.
Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji, dla których organ wprowadził dla zaskarżonych nieruchomości kwestionowane przez skarżącego zapisy planu w zakresie całkowitego zakazu zabudowy terenów upraw polowych oznaczonych jako R.
Gmina Czerwonak nie wskazała wystarczających okoliczności mogących uzasadnić całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy, jaki wprowadzony został w § 2 ust. 11 uchwały nr 400/LXIV/2002 w zakresie, w jakim dotyczy on działek skarżącego przeznaczonych pod tereny upraw polowych (R). Zgodzić trzeba się zatem ze skarżącym, że ustanowienie tego zakazu ma charakter arbitralny.
Argumentacji za zakazem zabudowy nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Nie dostarcza jej również protokół sesji Rady Gminy Czerwonak na której przyjęta zaskarżona uchwała, z którego to dokument wynika, iż ten aspekt przyjmowanego planu nie stanowił w ogóle przedmiotu dyskusji radnych, Wójta i osoby przygotowującej projekt planu.
Także analiza dokumentacji planistycznej, nie wskazuje, aby potrzeba wprowadzenia tego zakazu we wspomnianym powyżej zakresie była konieczna z uwagi na ochronę gruntów rolnych lub leśnych. Dalej wskazać należy, iż Gmina w odpowiedzi na skargę zwróciła uwagę, że przedmiotowa regulacja była kontynuacją zapisów wcześniejszego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz była zgodna z obowiązującym studium. O ile uzasadnienie zaskarżonej uchwały z uwagi na jej obszerność nie mogło się szczegółowo odnosić się do zakazu zabudowy działek skarżącego, o tyle odpowiedź na skargę powinna wskazywać konkretne przyczyny dla których wprowadzono całkowity zakaz zabudowy na działkach skarżącego. Tymczasem odpowiedź ta zawiera twierdzenia, które nawet co do zasady można podzielić, jednak o dużym poziomie ogólności, które nie wyjaśniają z jakich konkretnie przyczyn i dlaczego zakazano zabudowy działek skarżącego.
Sąd podkreśla, że twierdzenia przedstawione w odpowiedzi na skargę nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000.
Należy wskazać, że studium jako akt planistyczny określa wyłącznie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu.
Stosownie do art. 6 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy.
Tymczasem studium Gminy Czerwonak nie wyłącza w sposób bezwzględny gruntów rolnych spod zabudowy.
Wskazano w nim, że wieś Kicin została uznana, jako obszar leżący w strefie zurbanizowanej (A) w sąsiedztwie miasta Poznania, na którym mogą pojawiać się intensywniejsze procesy urbanizacyjne w powiązaniu z systemami miasta Poznania. W strefie tej kierunki zagospodarowania przestrzennego dotyczyć będą: 1. przygotowania różnorodnej oferty: a. terenów mieszkaniowych, b. terenów usług, głównie komercyjnych, c. terenów aktywności gospodarczej, drobnego przemysłu i drobnej wytwórczości w taki sposób, aby harmonijnie wpasowały się w krajobraz i nie były uciążliwe dla środowiska przyrodniczego; 2. rozwoju jakościowego i umiarkowanego rozwoju przestrzennego wielofunkcyjnych jednostek osadniczych, 3. ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego (s. 122-123 studium). Jednocześnie Kicin zakwalifikowany został, jako ośrodek potencjalnych szans, a więc ośrodek z predyspozycjami rozwojowymi w oparciu o nie odkryte dla określonych funkcji walory środowiska przyrodniczego i położenia geograficznego, którego rozwój związany jest ze znacznymi przekształceniami krajobrazu, ochroną, wzmacnianiem i wzbogacaniem środowiska przyrodniczego. Za funkcję wiodącą uznano – mieszkalnictwo, rolnictwo, zaś za funkcję uzupełniającą – turystykę. Przewidziano rozwój przestrzenny wsi z możliwością realizacji nowej zabudowy w granicach terenów rozwojowych jednostki (s. 126-128).
W odniesieniu do terenów rozwojowych przewidziano, że tereny rolnicze powinny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa jest tu tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego, jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika lub drugi budynek mieszkalny dla rodziny rolnika. Jednak nie może to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej (s. 139-140). Dalej wskazano natomiast, że z uwagi na niemożność przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i mogących niespodziewanie wystąpić potrzeb, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych gmina dopuści w ograniczonym zakresie do zabudowy i zagospodarowania terany poza określonymi na rysunku studium pod warunkiem uwzględnienia znanych już i ewentualnie nowych uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (ochrona gleb klasy III i wyższej). Inwestycje takie mogą obejmować obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego i ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy, w szczególności urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki. W jeszcze bardziej ograniczonym zakresie może być dopuszczona także zabudowa rezydencjalna i gospodarcza poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczy to wielkokubaturowej zabudowy służącej gospodarce rolnej, która powinna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi. Lokalizacja inwestycji określonych powyżej może nastąpić jedynie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (s. 177-178).
Powyższe wskazuje, że w studium nie przewidziano bezwzględnego zakazu zabudowy w przypadku gruntów rolnych, w tym objętych wniesioną skargą. Znajduje to zresztą potwierdzenie w postanowieniach przyjętego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tych okolicznościach Gmina powinna niezwykle rzetelnie wykazać dlaczego na gruntach skarżącego postanowiła wprowadzić całkowity zakaz zabudowy (chociaż studium nie wyklucza choćby zabudowy siedliskowej), czego w realiach kontrolowanej sprawy w żadnym razie nie uczyniono. Gmina wprowadzając na gruntach skarżącego całkowity zakaz zabudowy powinna wykazać dlaczego ustanawia tak daleko idące ograniczenie, w tym dlaczego obejmuje nimi całość gruntów skarżącego.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę jakoby sporna regulacja była kontynuacją zapisów wcześniejszego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wcześniej obowiązujący akt prawa miejscowego, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę sam organ, wprowadzał bowiem zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych, co oznacza, iż wprowadzony w skarżonym planie zakaz wszelkiej zabudowy jest obostrzeniem dalej idącym i głębiej ingerującym w uprawnienia właścicielskie posiadaczy objętych nim gruntów.
Reasumując podkreślić należy, iż zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w sposób, w jaki uczyniono to w kontrolowanej sprawie wymaga nie budzącego wątpliwości wykazania, dlaczego wprowadzany jest całkowity zakaz zabudowy na danych gruntach i to pomimo takiego ich przeznaczenia, które tej zabudowy ze swej istoty nie wyklucza, a tak określonemu wymogowi Rada Gmina nie sprostała.
Bez znaczenia w ocenie Sądu są okoliczności w jakich skarżący został właścicielem nieruchomości i czasu, w którym to nastąpiło. To, że w trakcie procesu planistycznego nie składano uwag do planu nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Przepisy nie warunkują możliwości złożenia skargi od faktu bycia właścicielem nieruchomości przed uchwaleniem planu i tym bardziej możliwość taka nie jest uzależniona od uczestniczenia w procesie planistycznym i składania uwag i wniosków do projektu planu.
Na marginesie Sąd wskazuje, że do tożsamych wniosków doszedł Sąd w prawomocnym wyroku z 29.09.2022 r., sygn. akt II SA/Po 363/22, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do innych nieruchomości zlokalizowanych również na terenie R.
W powyższych okolicznościach stwierdzić należało, że zakaz zabudowy, jaki wprowadzony został w § 2 ust. 11 w części ustaleń szczegółowych uchwały nr 400/LXIV/2002 w zakresie, w jakim dotyczy działek skarżącego przeznaczonych pod tereny upraw polowych (R), ingeruje w prawo własności skarżącego arbitralnie i w sposób nadmierny.
Chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez skarżącego zakwestionowany wyłącznie w zakresie postanowień § 2 ust. 11 w części ustaleń szczegółowych uchwały nr 400/LXIV/2002, to uwzględnienie skargi wymagało od Sądu orzekającego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej nie tylko ten przepis z pozostawieniem dla działek skarżącego w mocy pozostałych zapisów planu, ale w części obejmującej całość postanowień dotyczących działek skarżącego, w zakresie w jakim położone są one na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem R.
Zauważyć bowiem trzeba, iż Sąd administracyjny nie jest kompetentny do przyjmowania rozwiązań planistycznych za gminę, a wyrok sądu nie powinien generować zagrożeń dla ładu przestrzennego na obszarze nim objętym.
Z taką zaś sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku stwierdzenia odnośnie działek skarżącego nieważności jedynie § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "bez prawa zabudowy".
W takiej sytuacji cześć terenów objęta planem po uprawomocnieniu się wyroku uzyskałaby prawo zabudowy przy jednoczesnym braku w tymże planie jakichkolwiek postanowień dotyczących zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, co stało by w zasadniczej sprzeczności tak z intencjami uchwalającej plan gminy, jak i wskazaniami zawartymi w prognozie skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin Gmina Czerwonak na środowisko przyrodnicze i rodziło by niebezpieczeństwo powstania na tymże terenie zabudowy sprzecznej z ładem przestrzennym istniejącym na tym obszarze.
Przyjęcie odmiennego stanowiska i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia nieważności postanowienia planu wprowadzającego całkowity zakaz zabudowy terenów oznaczonym symbolem R doprowadziłoby do tego, że sąd administracyjny w istocie zastępowałby gminę w realizacji jej władztwa planistycznego.
Dlatego też wyrokujący w sprawie Sąd uwzględniając zasadność skargi wykroczył poza jej wnioski i przyjął rozwiązanie skutkujące – w przypadku uprawomocnienia się wyroku - w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych 133/2 i 133/4 obręb Kicin gmina Czerwonak w zakresie w jakim położone są one na terenie oznaczonym w skarżonym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R, takiej sytuacji, jak gdyby obszar ten nie był w ogóle objęty postanowieniami tegoż planu, co w kontekście art. 67 ust. 1a u.z.p. w zw. art. 87 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, iż po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obszar ten nie będzie objęty jakimkolwiek obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.