IV SA/PO 210/24

IV SA/Po 210/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr LXXIV/756/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie alei Niepodległości i ul. Kazimierza Wielkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - teren oznaczony symbolami MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10, - § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 13 pkt 6, § 19 ust. 4 i § 19 ust. 5 pkt 5, - § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a; 2. zasądza od Rady Miasta Piły na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miasta Piły (dalej również: Rada Miasta; Rada; organ) w dniu 15 marca 2024 r. (data wpływu do Sądu), zaskarżył uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr LXXIV/756/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie alei Niepodległości i ul. Kazimierza Wielkiego (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 22 maja 2023 r., poz. 5329) w części, tj. w zakresie terenów MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10 oraz § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 13 pkt 6, § 19 ust. 4 i § 19 ust. 5 pkt 5 i § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie tej uchwały.
Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie terenów MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10 oraz § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 13 pkt 6, § 19 ust. 4 i § 19 ust. 5 pkt 5 i § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 5 maja 2023 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 kwietnia 2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) w zw. z "§ 12 pkt 1" [pisownia własna skarżącego] rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404). Odnosząc się do tego ostatniego przepisu przejściowego, Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto w dniu 29 października 2019 r., a zatem zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.
Wojewoda podniósł, że stwierdził naruszenie tych przepisów w związku z brakiem wyznaczenia w treści uchwały parametrów zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów dla budynków dopuszczonych do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami: MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10, pomimo obowiązku zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m.in. parametrów zabudowy, który to wymóg nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących na danym terenie. W ocenie skarżącego dopuszczenie w przedmiotowym planie realizacji budynków na wskazanych terenach rodzi obowiązek ustalenia dla nich parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Wojewoda wyjaśnił również, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w piśmie Prezydenta Miasta Piły z dnia 30 maja 2023 r. znak: PU-X.6721.1.3.2019, w którym organ wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 3 lit. c uchwały w zakresie słów "na terenach MN 9.1 i MN 10.2" oraz "w zabudowie bliźniaczej", argumentując, że wyłączenie z treści planu wskazanych zapisów nie spowoduje zmiany warunków zabudowy dla terenów MN 9.1 i MN 10.2, gdyż te stanowią tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, a sposób ich zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) - w tym w szczególności § 12 ust. 3 i 4 tegoż rozporządzenia.
Wojewoda zauważył, że przepisy § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych regulują kwestie posadowienia zabudowy względem granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz wskazują na dopuszczenia oraz ograniczenia w zakresie parametrów budynków sytuowanych przy granicy działki budowlanej lub w odległościach mniejszych niż wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia. Zaznaczył, że rolą przepisów przywołanego rozporządzenia jest regulowanie kwestii technicznych związanych z posadowieniem obiektów budowlanych, nie zaś ustalanie parametrów zabudowy, gdyż to należy do materii planów miejscowych. Skarżący zauważył, że zadaniem gminy jest prowadzenie – w granicach swojej właściwości rzeczowej – analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ustalania przeznaczenia terenów oraz warunków zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym parametrów zabudowy. Skarżący stwierdził, że w analizowanym przypadku usunięcie z uchwały wskazanych przez Gminę zapisów stanowiłoby korektę ustaleń uchwały, skutkującą przypisaniem zabudowie dopuszczonej na terenach: MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10 wskaźników maksymalnej wysokości zabudowy i geometrii dachów oraz wykreśleniem obowiązku sytuowania na terenach MN 9.1 i MN 10.2 budynków w zabudowie bliźniaczej. Wojewoda uznał, że pomimo, iż na terenach MN 9.1 i MN 10.2 obecnie usytuowane są budynki w zabudowie bliźniaczej, to w przypadku realizacji nowej zabudowy w miejsce istniejących budynków plan nie determinowałby już ich rodzaju.
Skarżący wyjaśnił, że przepisy prawa pozostawiają organom wykonawczym i uchwałodawczym w gminach swobodę w kwestii kształtowania polityki przestrzennej i ustalania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W ramach realizowanych zadań wojewoda nie może ingerować ani w merytoryczne rozstrzygnięcia zawierane w dokumentach planistycznych ani też kwestionować ustalonych w planie zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, czy też ich kreować.
W ocenie Wojewody wprowadzone do treści uchwały zmiany, w przypadku podjęcia postępowania nadzorczego we wskazanym przez Gminę zakresie, stanowiłyby ingerencję organu nadzoru w merytoryczne ustalenia planu miejscowego, co wiązałoby się z przekroczenie kompetencji organu nadzoru.
W następnej kolejności skarżący zauważył, że w uchwale:
- w § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami MWu, obejmujących tereny MWu1, MWu2 i MWu3, ustalono zakaz realizacji zjazdów z ul. Bnińskich (KD-L4) i z ul. Szkolnej (KD-L3),
- w § 13 pkt 6 dla terenu ZP2 ustalono zakaz realizacji zjazdów do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami MWu1 i MWu2,
- w § 19 ust. 4 dla ul. Kazimierza Wielkiego (KD-L1) ustalono zakaz zjazdów do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW1, MW2, MW3 i MW4,
- w § 19 ust. 5 pkt 5 dla ul. Bnińskich (KD-L4) ustalono zakaz zjazdów do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami MWu1, MWu2 i MWu3, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW6 i MW7 oraz do terenów zieleni urządzonej ZP1, ZP2 i ZP4.
W ocenie Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego tych regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż stoi to w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jak i ze szczegółowym, zamkniętym katalogiem obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego określonego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg, gdyż kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) - dalej: u.d.p., w tym w szczególności w art. 29 tej ustawy. Wojewoda argumentował, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego (w formie decyzji administracyjnej), nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. W jego ocenie, związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby zatem bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Zauważył również, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym; nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu, przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Dodał, że stanowisko dotyczące sprzeczności zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów z przepisem art. 29 u.d.p. znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Piły, wprowadzając do treści planu miejscowego przedmiotowe regulacje, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, a tym samym naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że w myśl § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wyjaśnił, że uwzględniając fakt, iż zgodnie z § 8 pkt 1 tego rozporządzenia przez budynki niskie należy rozumieć budynki do wysokości 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie oraz że na obszarze planu dopuszczono również realizację budynków niskich (tereny MW6, MW7 oraz wszystkie MN), należy uznać, że wprowadzony w § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie uchwały nakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych w pierwszej kolejności do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, a dopiero w przypadku jej braku dopuszczenie indywidualnego zagospodarowania wód na [tym] terenie, narusza w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewoda stwierdził również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piły, reprezentowana przez osobę pełniącą funkcję Prezydenta Miasta Piły, stwierdziła, że uznaje skargę za zasadną.
W uzasadnieniu Rada Miasta podniosła, że w zaskarżonej uchwale dla terenów MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10, w związku z brakiem ustaleń w treści uchwały w zakresie parametrów zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów dla budynków dopuszczonych do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w wyniku wadliwej redakcji punktów, liter i ustępów sens treści uchwały został zmieniony i nie objął ustaleniami tych terenów.
W zakresie ustalenia w uchwale zakazu realizacji zjazdów Rada wyjaśniła, że ustalono taki zakaz w § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami MWu, (obejmujących tereny MWu1, MWu2 i MWu3) z ul. Bnińskich (KD-L4) i z ul. Szkolnej (KD-L3), w § 13 pkt 6 dla terenu ZP2 do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami MWu1 i MWu2, w § 19 ust. 4, dla ul. Kazimierza Wielkiego (KD-L1) do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW1, MW2, MW3 i MW4 oraz w § 19 ust. 5 pkt 5 dla ul. Bnińskich (KD-L4) do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami MWu1, MWu2 i MWu3, terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW6 i MW7 oraz do terenów zieleni urządzonej ZP1, ZP2 i ZP4. Organ stwierdził, że doszło do wadliwego ustanowienia prawa miejscowego z powodu wprowadzenia do planu regulacji przekraczającej zakres dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego wynikających z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz określonych art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. celów uchwalania planów miejscowych.
W odniesieniu do wprowadzonego w § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie nakazu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w pierwszej kolejności do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, a dopiero w przypadku jej braku dopuszczenie indywidualnego zagospodarowania wód na terenie, organ stwierdził, że stanowi to naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 kwietnia 2024 r. w tym przedmiocie.
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 609).
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Piły z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr LXXIV/756/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie alei Niepodległości i ul. Kazimierza Wielkiego w części, tj. w zakresie terenów MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10 oraz § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 13 pkt 6, § 19 ust. 4 i § 19 ust. 5 pkt 5 i § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a [tiret pierwsze i drugie] tej uchwały.
Sąd podziela stanowisko stron postępowania co do tego, że w treści zakwestionowanej uchwały brak jest wyznaczenia parametrów zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów dla budynków dopuszczonych do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami: MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10. Jest to oczywiste naruszenie wyrażonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązku określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, jak i parametrów zabudowy, w tym maksymalnej wysokości zabudowy i geometrii dachów obiektów budowlanych oraz gabarytów obiektów. Dopuszczenie w planie miejscowym realizacji budynków na wskazanych terenach wymagało obowiązkowo ustalenia dla nich parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404).
Brak ustaleń dotyczących takich parametrów kształtowania zabudowy, jak wysokość projektowanej zabudowy oraz geometria dachu w odniesieniu do terenów przewidzianych w planie miejscowym pod zabudowę stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jeżeli bowiem w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak ustalenia tych wskaźników i parametrów prowadzi do niemożności prawidłowej realizacji postanowień planu miejscowego w odniesieniu do przeznaczenia takich terenów. Taki sposób rozumienia normy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 704/17 i 22 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 29/18 (dostępnych jw.).
W konsekwencji trafne było stwierdzenie Wojewody co do tego, że wobec braku wymaganej regulacji w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami: MN5, MN6, MN7, MN8, MN9 i MN10 (patrz: § 6 ust. 1 pkt 3 i § 12 pkt 3 planu miejscowego), a co za tym idzie uchybienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Naruszenie tych zasad miało miejsce również w stosunku do kwestii dotyczących ustalenia zakazu realizacji [nowych] zjazdów w odniesieniu do ulic i terenów określonych w § 10 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 13 pkt 6, § 19 ust. 4 i § 19 ust. 5 pkt 5 tej uchwały.
Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).
Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. W tym też zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 [przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały]) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy [lokalizacji] zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w przywołanych postanowieniach planu miejscowego zakazu lokalizacji (wykluczenia budowy) zjazdów z określonych dróg i na wskazane w tych przepisach tereny. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Przy tym nawet pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi nie może prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem.
Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. Wobec tego przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 135 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).
Te same zastrzeżenia należy odnieść do treści § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego, w którym ustalono, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenów MN, MWu, MW następuje do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej (tiret pierwsze), a w przypadku braku możliwości odprowadzania wód do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej dopuszcza się indywidualne zagospodarowanie wód na terenie (tiret drugie).
Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w tym nakazów i zakazów w zakresie infrastruktury technicznej, nie może prowadzić do sprzeczności – lub innych niedopuszczalnych modyfikacji – z regulacjami ustawowymi i wydanymi na ich podstawie przepisami aktów wykonawczych. Przy tym ustalenia planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., powinny być zredagowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości semantycznych, zważywszy w szczególności na swoistość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (patrz; wyrok NSA z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1284/22, dostępny jw.). Tymczasem w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 oraz z 2022 r., poz. 88), przewidziano wprost, że: działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 1); w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 2). Przy tym w § 8 wprowadzono podział budynków na grupy wysokości w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, w tym m.in. niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie (pkt 2) i średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie (pkt 2).
Zaskarżony plan miejscowy dla terenów MN, MWu i MW przewiduje zabudowę niską i średnio wysoką, z tym że na terenach MW6, MW7 oraz wszystkich MN [dla których określono ten parametr] zabudowę niską (maksymalna wysokość budynków nie przekracza 12 m ani 4 kondygnacji).
W takiej sytuacji należało zgodzić się z Wojewodą co do tego, że wprowadzony w § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały nakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych w pierwszej kolejności do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej (tirtet pierwsze), a dopiero w przypadku jej braku dopuszczenie indywidualnego zagospodarowania wód na tym terenie (tiret drugie) narusza w tym zakresie obowiązuje przepisy prawa. Zawiera on bowiem nakazy stojące w sprzeczności z przywołanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego. Tym samym potencjalnie prowadzi do zasadniczych wątpliwości i niejasności w zakresie rozumienia tych nakazów i stosowania przepisów prawa miejscowego przez jego adresatów.
W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. Redagując sentencję wyroku, Sąd pominął wymienienie w odniesieniu do § 20 ust. 2 pkt 4 lit. a poszczególnych tiret (pierwsze i drugie) tego przepisu, celem uniknięcia ewentualnych wątpliwości, czy poza tymi dwoma tiret znajdują się w pkt 4 lit. a jeszcze inne jednostki redakcyjne, które pozostają w obrocie prawnym. Omawiany przepis zawiera wyłącznie dwa tiret.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).