IV SA/PO 208/24

IV SA/Po 208/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
§ 6
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 113 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr L/570/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – POŁUDNIE – część A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) dotyczącej terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 14RM i 15RM; b) obejmującej jej § 12 ust. 1 pkt 8 lit. a w zakresie słowa: "jednorodzinnej"; c) obejmującej jej § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c w zakresie słów: "jednorodzinnym, lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego"; 2. zasądza od Miasta i Gminy Nowy Tomyśl na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 29 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Nowym Tomyślu (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr L/570/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – POŁUDNIE – część A (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").
Pismem z 12 lutego 2024 r. (IR-XI.0552.13.2023.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie:
- terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 14RM i 15RM,
- słów: "lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego" w § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c,
– a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie 10 maja 2022 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 29 kwietnia 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że – po pierwsze – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone symbolami 14RM i 15RM, oraz część terenu dróg wewnętrznych, oznaczonego symbolem 23KDW, wyznaczono na obszarze oznaczonym w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nowy Tomyśl (zwanym dalej "Studium") symbolem Z – tereny zieleni. Zgodnie z wyjaśnieniem Burmistrza Nowego Tomyśla (zwanego dalej "Burmistrzem") uzyskanym w toku postępowania nadzorczego, wyznaczenie w Planie na terenach, dla których w Studium ustalono przeznaczenie na tereny zieleni, terenów dróg wewnętrznych jest zgodne z ogólną zasadą przyjętą w Studium, która pozwala na to, aby drogi wewnętrzne stanowiły funkcję uzupełniającą na każdym rodzaju terenów. W związku z tym ustalenie w Planie dla terenu 23KDW przeznaczenia innego niż w obowiązującym Studium nie stanowi naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Jednak w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 14RM i 15RM należy stwierdzić, że wyznaczenie ich na obszarze terenów zieleni jest niezgodne ze Studium. W punkcie 2.2.3. Studium ustalono na terenach zieleni zakaz lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. W związku z tym omawiana niezgodność stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Co więcej, w ww. wyjaśnieniu sam Burmistrz poprosił o unieważnienie Uchwały w zakresie terenów 14RM i 15RM.
Po drugie, w § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono wymagane ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych na zabudowanej działce dla poszczególnych terenów. Przyjęte wskaźniki zależą od funkcji zabudowy. Ilość miejsc postojowych ustalono m.in. dla każdego lokalu mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 12 ust. 1 pkt 8 lit. a), na każde 50 m2 powierzchni użytkowej budynku usługowego (§ 12 ust. 1 pkt 8 lit. d) oraz na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego (§ 12 ust. 1 pkt 8 lit. c). Tak określone wskaźniki nie pozwalają na ustalenie wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odniesieniu do budynków mieszkalno-usługowych, zdefiniowanych na potrzeby Planu w § 2 pkt 1 Uchwały, których lokalizację dopuszczono na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonych w Planie symbolami 1MN/U–6MN/U. Brak uwzględnienia dopuszczonego w Planie rodzaju zabudowy przy ustalaniu szczegółowych wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tu: ilości miejsc postojowych) stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., ponieważ uniemożliwia zastosowanie ustaleń Planu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Z wyjaśnień Burmistrza wynika, że intencją autorów projektu Planu było ustalenie wskaźnika ilości miejsc postojowych w odniesieniu do powierzchni użytkowej funkcji usługowej w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, możliwego do zastosowania zarówno do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny MN), jak i do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (tereny MN/U). Wynika z tego, że dla zapewnienia zgodności z prawem § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały należy stwierdzić jego nieważność w zakresie słów: "lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego".
W odpowiedzi na skargę Gmina Nowy Tomyśl (dalej jako "Gmina") - Rada Miejska w Nowym Tomyślu, reprezentowana przez Burmistrza, a zastępowana przez r.pr. K. K., wniosła o oddalenie skargi na koszt Skarżącego, uwzględnienie stanowiska wyrażonego przez organy Gminy w niniejszej odpowiedzi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym – zaznaczając, że organy Gminy uznają zarzuty Skarżącego za "usprawiedliwione co do zasady" i "trafne", jednak nie sposób ich traktować za "istotne naruszenie prawa", gdyż nie wskazuje jakie konkretne zasady prawne zostały naruszone, a jedynie jako oczywiste błędy pisarskie (w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.), nie mające wpływu na ważność całości regulacji objętej Uchwałą. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę jej autor wyjaśnił, że w zgodnej ocenie Rady Miejskiej i Burmistrza, popartej opinią autorów projektu Planu, "Skarżący co do zasady ma rację". W nadesłanym stanowisku z 23 lutego 2024 r. biuro projektowe przygotowujące ów projekt podało, że "tereny 14 RM i 15 RM zostały omyłkowo błędnie wyznaczone, bez zachowania zgodności ze Studium" i należy je wykreślić z Uchwały. Podobnie odnośnie do zarzutu dotyczącego § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c Uchwały, projektant stwierdził, że brak jest przeciwwskazań do wykreślenia z treści Uchwały tego zapisu. Z analizy wypowiedzi projektantów wynika zatem – jak stwierdził autor odpowiedzi na skargę – że zgłaszany przez Skarżącego zarzut istotnego naruszenia prawa jest zarzutem idącym zbyt daleko. W ocenie organów Gminy wskazane uchybienia są raczej błędem pisarskim w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 28 marca 2024 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 28 marca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w nin. wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 10 maja 2022 r. - wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr L/570/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – POŁUDNIE – część A, w zaskarżonej części, literalnie obejmującej: (i) ustalenia dotyczące terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 14RM i 15RM, a także (ii) § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c w zakresie słów: "lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego".
Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 8 czerwca 2022 r. (poz. 4475), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 18 Uchwały), tj. 23 czerwca 2022 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.
Nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy zauważyć, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, określonej w petitum skargi jako: "w zakresie:
- terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 14RM i 15RM,
- słów: «lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego» w § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c".
Wypada jednak zauważyć, że z uzasadnienia skargi wynika, iż stwierdzone przez Skarżącego naruszenie, które w petitum skargi zostało oddane jako wiążące się tylko z użyciem w § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c Uchwały słów: "lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego", w istocie dotyczy szerszego zagadnienia – wadliwego określenia w § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały tzw. wymogów parkingowych (według terminologii użytej w Uchwale), które, jak zarzucił Wojewoda, "nie pozwalają na ustalenie wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odniesieniu do budynków mieszkalno-usługowych".
W konsekwencji w takim zakresie – tj. co do wyszczególnionych terenów (14RM i 15RM) oraz wskazanego zagadnienia (braku jasnego określenia w § 12 ust. 1 pkt 8 Planu wymogów parkingowych w odniesieniu do budynków mieszkalno-usługowych) – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, a których naruszenie zarzucił Wojewoda w skardze – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13).
A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.).
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie, wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6), generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, ss. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16).
Przestrzeganie zasady określoności przepisów prawa jest szczególnie doniosłe w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wszak kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Przepisy m.p.z.p. ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co oznacza, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli bądź potencjalnych inwestorów. Również zamieszczanie w m.p.z.p. ustaleń nieprecyzyjnych czy też sprzecznych co do możliwości sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., IV SA/Po 1081/17).
Potwierdzają to dalsze wypowiedzi judykatury, w których podkreśla się, że m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia lub zasad zagospodarowania terenu, lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może to stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznaczne (por. wyroki NSA: z 14.01.2020 r., II OSK 3208/17; z 10.05.2017 r., II OSK 1649/16; z 10.06.2009 r., II OSK 1854/08).
Z kolei jedną ze szczegółowych zasad sporządzania aktów planistycznych, "dedykowaną" wyłącznie planom miejscowym, jest wymóg zachowania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – wynikający z następujących unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania zaskarżonej Uchwały), w myśl których: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), projekt planu miejscowego sporządza się "zgodnie z zapisami studium" (art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), a sam plan miejscowy uchwala rada gminy "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Studium jest aktem podejmowanym w celu określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunków zmian w zakresie przeznaczenia terenów, a także określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
Sąd w niniejszym składzie podziela co do zasady stanowisko, zgodnie z którym w ujęciu systemowym wymaganą zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady, i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w m.p.z.p., jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń przyjętych w studium (zob. wyroki NSA: z 05.07.2017 r., II OSK 1251/17; z 27.07.2022 r., II OSK 2816/19).
Stopień związania m.p.z.p. ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia (tj. sposobu sformułowania i stopnia szczegółowości) tych ostatnich. Może on być - w zależności od stopnia szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale postanowienia te nie mogą być z ww. ustaleniami sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. np. wyroki WSA: z 05.10.2022 r., II SA/Po 200/22; z 26.10.2022 r., II SA/Go 431/22).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że wystąpienie zarzucanej wadliwości zaskarżonych ustaleń Planu nie było sporne pomiędzy stronami. Dowodzi tego w szczególności treść odpowiedzi na skargę, w której pełnomocnik Organu wyraźnie przyznał, że "Skarżący co do zasady ma rację", gdyż "tereny 14 RM i 15 RM zostały omyłkowo błędnie wyznaczone, bez zachowania zgodności ze Studium", oraz że brak jest przeciwwskazań do wykreślenia kwestionowanego "zapisu" z § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c Uchwały. Spór dotyczył jedynie tego, czy wytknięte w skardze uchybienia mają charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak uznał Skarżący, czy stanowią tylko oczywiste błędy pisarskie (i to w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.), jak stwierdził pełnomocnik Organu w odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem Organu nie sposób się zgodzić, a to z następujących względów.
Po pierwsze, autor odpowiedzi na skargę w sposób całkowicie chybiony i bezpodstawny powołał się w swej w argumentacji, mającej przemawiać za tezą o dopuszczeniu się przez Organ li tylko "oczywistych błędów pisarskich", na unormowanie art. 113 § 1 k.p.a. (które brzmi: "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach"). Tymczasem m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym i uchwalanym na podstawie, na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normują procedurę wydawania aktów administracyjnych indywidualnych (decyzji administracyjnych, postanowień), a więc już z tego powodu nie obejmują zakresem swojej regulacji (poza trybem opiniowania i uzgadniania projektu planu na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) zasad i trybu sporządzania i uchwalania planów miejscowych, będących wszak aktami o charakterze generalnym (por. wyroki NSA: z 26.10.2023 r., II OSK 200/21; z 26.01.2023 r., II OSK 171/20; z 18.01.2023 r., II OSK 2563/21).
Po drugie, żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje trybu prostowania oczywistych omyłek pisarskich czy rachunkowych w uchwałach rady gminy. W konsekwencji jedyną prawnie dopuszczalną formą usunięcia błędów w uchwale – nawet takich, które wydają się być oczywiste, np. pisarskich – jest zmiana takiego aktu w przepisanej procedurze, w drodze kolejnej uchwały podjętej przez radę gminy (por. wyrok WSA z 07.11.2019 r., IV SA/Po 674/19). Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przewidziany w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 461; w skrócie "u.o.a.n.") tryb prostowania błędów m.in. w samorządowych aktach prawa miejscowego – w drodze obwieszczenia wojewody – nie dotyczy błędów, który wystąpiły już w akcie uchwalonym przesłanym do publikacji, lecz jedynie tych, które wkradły się później do jego wersji ogłoszonej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. "Błędem" w rozumieniu art. 17 u.o.a.n. jest bowiem tylko rozbieżność pomiędzy dokumentem będącym podstawą ogłoszenia danego aktu, a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. W konsekwencji błędy (omyłki), które powstały na wcześniejszych etapach i były już w tekście uchwały nadesłanym do ogłoszenia, nie mogą być sprostowane w trybie art. 17 ust. 4 u.o.a.n. Takie błędy (omyłki) "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, o której mowa w dziale II ZTP (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 939).
Po trzecie, również sąd administracyjny nie jest władny prostować omyłek zaistniałych w kontrolowanych aktach normatywnych, a tym bardziej przechodzić do porządku nad wynikającą stąd wadliwością aktu lub jego odnośnej części (por. wyrok WSA z 15.10.2020 r., IV SA/Po 148/20).
Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko wyrażone w zapadłym pomiędzy tymi samymi stronami wyroku WSA z 29 lutego 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 9/24, w świetle którego wadliwe ustalenia planu miejscowego, będące według organów gminy następstwem "oczywistej omyłki pisarskiej", jeżeli uniemożliwiają prawidłowe, bezsporne zrozumienie oraz stosowanie ustaleń tego planu przez jego adresatów (właścicieli gruntów objętych postanowieniami planu miejscowego oraz organy administracji, w szczególności architektoniczno-budowlanej), to stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Albowiem, jak wyjaśniono w ww. wyroku WSA, "to nie natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku, z przyczyn wyłożonych powyżej należało omawiane uchybienia uznać za istotne".
Odnosząc się bardziej szczegółowo do wytkniętych w skardze uchybień planistycznych, należy stwierdzić, co następuje.
I. Sprzeczność określenia w Planie przeznaczenia terenów 14RM i 15RM z ustaleniami Studium.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolami 14RM i 15RM, zostały w Planie miejscowym wyznaczone na obszarze określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (uchwała nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r.; zwana dalej "Studium") jako tereny zieleni, oznaczone symbolem Z.
W ten sposób, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad sporządzania m.p.z.p., jaką jest wyżej opisany wymóg zachowania zgodności (niesprzeczności) postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z ustaleniami zawartymi w pkt 2.2.3. kierunków Studium (s. 75; k. 56 akt sądowych), tereny oznaczone na rysunku Studium symbolem Z – tereny zieleni – zostały zakwalifikowane w tym akcie jako tereny wyłączone z zabudowy. Tymczasem zgodnie z postanowieniami Planu miejscowego, tereny oznaczone w Planie symbolami 14RM i 15RM stanowią "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" (§ 3 pkt 2 lit. a Planu), dla których ustalono m.in. "lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, hodowlanym lub ogrodnictwem" (§ 15 ust. 6 pkt 1 lit. a Planu).
Z tych względów Sąd stwierdził nieważność Uchwały w części dotyczącej terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 14RM i 15RM (pkt 1 lit. a sentencji wyroku).
II. Brak wyraźnego określenia w § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały wymogów parkingowych w odniesieniu do budynków mieszkalno-usługowych.
Zgodnie z ww. przepisem Uchwały: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: [...] na działce zajmowanej przez obiekt budowlany, dla nowych i rozbudowywanych obiektów wymogi parkingowe dla samochodów osobowych, w łącznej liczbie nie mniejszej niż:
a) 2 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej,
b) 2 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny w zabudowie zagrodowej,
c) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego,
d) 1 miejsce postojowe na każde 50 m2 powierzchni użytkowej budynku usługowego".
Jest poza sporem, że na gruncie literalnego brzmienia cytowanego § 12 ust. 1 pkt 8 Planu nie sposób jednoznacznie określić, jakie wymogi parkingowe obowiązują w odniesieniu do przewidzianych w Planie miejscowym (na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej – MN/U) budynków mieszkalno-usługowych. Albowiem w świetle definicji legalnej zawartej w § 2 pkt 1 Planu – który to przepis pod pojęciem "budynku mieszkalno-usługowego" nakazuje rozumieć "budynek, w którym wyodrębniono nie więcej niż dwa lokale mieszkalne oraz lokal lub lokale usługowe, których łączna powierzchnia jest większa niż 30% lecz nie większa niż 50% powierzchni całkowitej budynku" – budynek mieszkalno-usługowy nie jest żadnym z budynków wymienionych expressis verbis w § 12 ust. 1 pkt 8 Planu, tj. ani budynkiem usługowym (gdyż obejmuje również funkcję mieszkalną), ani budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ponieważ nie spełnia definicji ustawowej takiego budynku, ustalonej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b."). W świetle tego ostatniego przepisu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest tylko "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Tymczasem w budynku mieszkalno-usługowym uchwałodawcza lokalny dopuścił wydzielenie nawet dwóch lokali mieszkalnych i jednocześnie jednego lub więcej lokali usługowych, i to o łącznej powierzchni usługowej przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Z wyjaśnień Burmistrza przedstawionych w toku postępowania nadzorczego przed Wojewodą oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że istniejąca redakcja § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały nie oddaje w sposób należyty intencji uchwałodawcy lokalnego. Jak bowiem trafnie skonstatował Wojewoda w oparciu o wyjaśnienia uzyskane w toku postępowania nadzorczego, intencją autorów projektu Planu było ustalenie wskaźnika ilości miejsc postojowych w odniesieniu do powierzchni użytkowej funkcji usługowej w budynkach mieszkalnych, możliwego do zastosowania zarówno do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny MN), jak i do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (tereny MN/U).
Poza tym przepis § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały w aktualnym brzmieniu może z pewnością utrudniać, o ile wręcz nie uniemożliwiać jego stosowanie w odniesieniu do budynków mieszkalno-usługowych, np. przez organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że analizowana regulacja narusza w stopniu istotnym zasady sporządzania planu miejscowego; w tym zwłaszcza zasady prawidłowej legislacji, wywodzone z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
W ocenie Skarżącego dla zapewnienia zgodności § 12 ust. 1 pkt 8 Uchwały z prawem wystarczy stwierdzić jego nieważność części obejmującej lit. c w zakresie słów: "lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego". Do tego stanowiska przychylił się Organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że "brak jest przeciwwskazań do wykreślenia z treści uchwały tego zapisu".
W ocenie Sądu taka ingerencja w treść Uchwały byłaby jednak niewystarczająca. Godzi się bowiem w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że budynek mieszkalno-usługowy nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Dlatego oprócz ww. wyrażenia, o stwierdzenie nieważności którego zawnioskowano w skardze, należy jeszcze wyeliminować określenie "jednorodzinny" (w odpowiednim przypadku), i to nie tylko z § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c Planu, ale także z jego, wyraźnie nie zaskarżonego, § 12 ust. 1 pkt 8 lit. a.
W efekcie pozostałe w tym ostatnim przepisie Planu określenie "zabudowa mieszkaniowa" (w odpowiednim przypadku) należy rozumieć jako obejmujące zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), jak i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową (MN/U). Podobnie, pozostałe w § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c Planu określenie "budynek mieszkalny" (w odpowiednim przypadku) musi być rozumiane jako obejmujące zbiorczo: "budynek mieszkalny jednorodzinny" oraz "budynek mieszkalno-usługowy" (a więc, zauważmy, rozumiane szerzej niż w § 15 Planu, w którym określenie "budynek mieszkalny" odniesiono, niekonsekwentnie, tylko do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czego dowodzi np. regulacja § 15 ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b Planu).
Z tych względów Sąd stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej jej: § 12 ust. 1 pkt 8 lit. a w zakresie słowa: "jednorodzinnej" (pkt 1 lit. b sentencji wyroku) oraz § 12 ust. 1 pkt 8 lit. c w zakresie słów: "jednorodzinnym, lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego" (pkt 1 lit. c sentencji wyroku).
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie, obejmującym słowo "jednorodzinny", użyte w odpowiednim przypadku w § 12 ust. 1 pkt 8 lit. a i lit. c Planu) poza te postanowienia Planu miejscowego, które zostały w skardze expressis verbis zaskarżone, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995 nr 3 poz. 52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w pkt 1 lit. a-c sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.