IV SA/Po 20/25

IV SA/Po 20/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XVIII/203/2019 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rady Miejska w Nowym Tomyślu podjęła w dniu 17 grudnia 2019 r., na podstawie art. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej: u.s.g., uchwałę nr XVIII/203/2019 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (dalej również: Studium).
Opierając się na tym akcie, Rada Miejska w Nowym Tomyślu podjęła w dniu 26 czerwca 2024 r. uchwałę nr IV/33/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno – Rejon Glińskie Góry. Plan miejscowy obejmuje m.in. teren stanowiący działki nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowa Tomyśl (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 12 lipca 2024 r., poz. 6303), przeznaczając go pod tereny zieleni uradzonej oznaczone symbolem 1ZO, wyłączone spod zabudowy.
Skargę na powyższą uchwałę nr XVIII/203/2019 z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie Studium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. (data nadania pocztowego - k. 20) M. S., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (dalej również: skarżąca; strona), w części dotyczącej nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowa Tomyśl, dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła "rażące naruszenie":
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez organ, nieuzasadnione zaingerowanie w sferę prawa własności skarżącej z rażącym pogwałceniem zasady proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, brak jakiegokolwiek wyważenia interesu indywidualnego skarżącej z interesem społecznym;
- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie zasady praworządności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne ustalenie, że cała nieruchomość Skarżącej, o powierzchni 5,0653 ha, stanowić ma wyłączony spod zabudowy teren zieleni (Z), które w ogóle nie uwzględnia prawa skarżącej jako właścicielki nieruchomości do zagospodarowania jej na jakiekolwiek własne cele, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek planów gminy do zagospodarowania tych terenów, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami prawa oraz w sposób jasny i precyzyjny;
- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącej przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i tym samym wprowadzenie zmian uniemożliwiających jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, kontynuowanie rozpoczętego procesu inwestycyjnego i zawarcia przez skarżącą przyrzeczonych umów sprzedaży nieruchomości;
- art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej, uniemożliwienie korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącej;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i zaingerowanie w prawo własności skarżącej skutkujące pozbawieniem jej możliwości zagospodarowania stanowiącej jej własność nieruchomości wobec braku przeciwstawienia jakiegokolwiek interesu publicznego, który uzasadniałby taką ingerencję;
- art. 22 Konstytucji poprzez uniemożliwienie kontynuowania rozpoczętego procesu inwestycyjnego na nieruchomości skarżącej.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że cały teren nieruchomości stanowiącej jej własność, obejmującej działki nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, o powierzchni 5,0653 ha, został oznaczony jako teren wyłączony spod zabudowy, oznaczony symbolem Z - tereny zieleni. Ponadto strona wskazała na określone w studium (str. 75 i 76) szczegółowe kierunki i wskaźniki zagospodarowania dla wyłączonych spod zabudowy terenów zieleni (Z).
Skarżąca wyjaśniła również, że 14 sierpnia 2019 r. jej mąż P. B. otrzymał od Burmistrza Nowego Tomyśla informację popartą zaświadczeniem, że według obowiązującego w tamtym czasie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowy Tomyśl dla wskazanego obszaru przewiduje się obszary przeznaczone pod rozwój stref aktywizacji gospodarczej (do skargi dołączyła kopię zaświadczenia z dnia 14 sierpnia 2019 r.). Skarżąca po śmierci męża kontynuowała rozpoczęte przez niego rozmowy z potencjalnymi inwestorami; zawarła też przedwstępne umowy sprzedaży nieruchomości. Skarżąca podniosła, że udzielono jej informacji, iż gmina Nowy Tomyśl nie ma żadnych planów związanych z tym terenem, nie zamierza go w żaden sposób zagospodarowywać na cele publiczne (np. utworzenie terenów rekreacyjnych z siecią ścieżek pieszo-rowerowych) i nie ma na ten cel przeznaczonych żadnych środków. Stwierdziła również, że gmina Nowy Tomyśl nie poczuwa się też do utrzymywania nowotworzonych terenów zieleni, dbania o roślinność i ponoszenia odpowiedzialności za ewentualne powstałe na tym terenie szkody. Przedstawiciele gminy Nowy Tomyśl w dyskusji publicznej przeprowadzonej w ramach prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako argument mający przemawiać za brakiem możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej powoływali się na sąsiedztwo rezerwatu przyrody "Glińskie Góry", a była to informacja wprowadzająca skarżącą w błąd, bowiem zgodnie z uchwałą nr LXI/648/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2022 r. "Glińskie Góry w gminie Nowy Tomyśl" tworzą zespół przyrodniczo-krajobrazowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (nie jest to zatem rezerwat przyrody), a przepisy nie przewidują możliwości ograniczania zagospodarowania terenów sąsiednich (tworzenia otuliny) wokół zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Dodała, że analiza części graficznej przywołanej uchwały pokazuje zresztą, że w co najmniej kilku lokalizacjach zespół "Glińskie Góry w gminie Nowy Tomyśl" przylega do obszarów przemysłowych; wymieniona uchwała wprowadza zakazy, ale dotyczą one tylko zachowań na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Dalej strona argumentowała, że jedynym powodem zmiany przeznaczenia stanowiącej własność skarżącej nieruchomości z aktywizacji gospodarczej na tereny zieleni było uzyskanie zakładanego przez gminę bilansu terenów o różnym przeznaczeniu. Tworząc nowe obszary pod działalność gospodarczą, gmina Nowy Tomyśl jednocześnie postanowiła zlikwidować teren przeznaczony dotychczas pod aktywizację gospodarczą (ponad 5 ha), który stanowi własność skarżącej, a co Gmina uczyniła tylko dlatego, że "brakowało do bilansu". Takie działanie nie ma żadnego - ani prawnego, ani racjonalnego uzasadnienia, tym bardziej że wprowadzana zmiana w żaden sposób nie przyczyni się do stworzenia ładu przestrzennego.
Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że jej nieruchomość stanowi obszar o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, ma znakomite połączenie drogowe, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się liczne tereny zagospodarowane już pod przemysł i działalność usługową lub mieszkaniowo-usługową. W tym względzie zauważyła, że jednym z kryteriów wyznaczania przez gminę nowych terenów pod zabudowę miało być zainteresowanie potencjalnych inwestorów, a w studium nie podano informacji, w jaki sposób gmina badała to zainteresowanie. Nie ma także wyjaśnienia, dlaczego zadecydowano o utworzeniu na prywatnych gruntach tak rozległych terenów zieleni. Tym bardziej, że porastająca te grunty roślinność nie ma walorów przyrodniczych ani estetycznych, a sama gmina nie ma żadnych planów ani nawet pomysłów na zagospodarowanie tych terenów na potrzeby społeczności lokalnej.
Następnie skarżąca wskazała na treść art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdziła, że przeznaczenie w zaskarżonym studium stanowiących własność prywatną działek o łącznej powierzchni ponad 5 hektarów terenu przeznaczonego wcześniej pod aktywizację gospodarczą na teren zieleni otwartej, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, by gmina Nowy Tomyśl miała jakikolwiek pomysł lub plan na zagospodarowanie tego terenu, bądź by za takim rozstrzygnięciem przemawiał jakikolwiek interes publiczny, stanowi rażące naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Podniosła, że z informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, że wyznaczając w innych lokalizacjach tereny pod działalność gospodarczą, gminie brakowało do bilansu terenów zieleni i wyłącznie na podstawie obrazu z Geoportalu postanowiono całą nieruchomość skarżącej uczynić wyłączonym spod zabudowy terenem zieleni. Według strony, za tak daleko idącym ograniczeniem w korzystaniu z własności nieruchomości nie przemawia natomiast ochrona jakichkolwiek cenionych wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Rozwijając wcześniej sformułowane twierdzenia, skarżąca podniosła, że zaskarżona regulacja planistyczna w sposób drastyczny ogranicza przysługujące skarżącej prawo własności, a ograniczenie to nie ma żadnego popartego argumentami merytorycznymi uzasadnienia. Działanie gminy nie tylko niweczy wszystkie już podjęte co do nieruchomości działania, ale także blokuje skarżącej możliwość sprzedaży nieruchomości (czy też jakiejkolwiek jej części) lub jej zagospodarowania w przyszłości. Jest bowiem oczywiste, że nie będzie podmiotu prywatnego zainteresowanego kupnem nieruchomości objętej zakazem lokalizacji budynków i możliwością pobudowania na obszarze ponad 5 hektarów jedynie takich elementów, jak ścieżki piesze i rowerowe. Sama gmina wobec tego terenu nie ma żadnych planów, ani nawet koncepcji. W tej sytuacji twierdzenie, że wyznaczając na całej nieruchomości teren zieleni[,] gminie chodziło jedynie o uzyskanie oczekiwanego bilansu powierzchni jest kuriozalne i rażąco naruszające cudze prawo własności. Gmina nie przewiduje żadnych środków finansowych na nabycie i zagospodarowanie nieruchomości skarżącej, ani nawet na odszkodowanie na jej rzecz. Z "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno – Rejon Glińskie Góry" wynika, że w ogóle nie została ujęta w tej prognozie nieruchomość skarżącej. W zakres opracowania prognozy wchodziły jedynie tereny zabudowy oraz komunikacji i dróg publicznych. Poza opracowaniem znalazły się natomiast tereny zielone.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżąca stwierdziła, że niewątpliwie ma bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny interes prawny w tym, by zaskarżyć Studium. Podniosła, że konsekwencją ograniczenia w Studium możliwości realizacji nowej zabudowy jest wprowadzenie w planie miejscowym generalnego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącej (§ 15 ust. 10 uchwały nr IV/33/2024 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno – Rejon Glińskie Góry). Zaskarżona część Studium niewątpliwie zatem narusza chroniony prawem interes prawny skarżącej, gdyby bowiem w Studium nie wprowadzono terenu zieleni objętego całkowitym zakazem zabudowy, to nie byłoby możliwe uchwalenie planu miejscowego w takim brzmieniu. Z uwagi na treść planu miejscowego skarżąca nie może zagospodarować swoich nieruchomości zgodnie ze swoimi planami inwestycyjnymi, które były znane zarówno organowi wykonawczemu gminy (skarżąca złożyła szereg wniosków o wydanie warunków zabudowy). W związku z tym uznać należy, że jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, tym bardziej, że zgodnie z poprzednio obowiązującym studium (uchwalonym uchwałą nr XXIII/216/2012 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 sierpnia 2012 r.) nieruchomość skarżącej była przeznaczona pod aktywizację gospodarczą, co umożliwiało zabudowę nieruchomości, w tym w szczególności w sposób zgodny z powstałymi co do niej planami inwestycyjnymi. Rozwiązania przyjęte w studium dla terenów oznaczonych symbolem Z całkowicie wyłącza możliwość racjonalnego i efektywnego gospodarowania nieruchomością przez właściciela. Zakaz zabudowy na terenie prywatnym, o obszarze ponad 5 ha jest całkowicie nieracjonalny, ponieważ żadna osoba prywatna nie będzie zainteresowana urządzaniem na tym obszarze terenów zielonych z budową ścieżek pieszych i rowerowych. Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącej jest nadmiernym ograniczeniem, a w niniejszej sprawie całkowicie uniemożliwia prowadzenie działalności w planowanym zakresie.
Zdaniem skarżącej, wprowadzone ograniczenia są nieracjonalne, naruszają zasadę ochrony własności i oznaczają, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, wobec czego należy stwierdzić, że przeznaczenie w Studium działek nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, o łącznej powierzchni 5,0653 ha pod teren zieleni, na którym obowiązuje całkowity zakaz budowy, jest nie do pogodzenia w świetle konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Według strony, zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym tych działek narusza zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i dlatego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowy Tomyśl, a także o zasądzenie na jej rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Tomyślu (dalej: Rada Miejska; Rada; organ), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, któremu umocowania udzielił Burmistrz Nowego Tomyśla, wniosła o oddalenie skargi na koszt Skarżącej, w tym o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Gminy Nowy Tomyśl kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika Gminy.
Rada Miejska potwierdziła niesporne ustalenia dotyczące uprawnień właścicielskich skarżącej do gruntów wskazanych w skardze. Zdaniem Rady, w niniejszym sporze wymaga to rozstrzygnięcia, czy organ stanowiący Gminy Nowy Tomyśl [Rada Miejska] w sposób niezgodny z prawem wprowadziła w zaskarżonym Studium ograniczenie w lokalizowaniu na gruntach Skarżącej przedsięwzięć o innym, niż to podano w Studium, przeznaczeniu.
Rada wyjaśniła, że po uchwaleniu Studium ograniczenia możliwości dowolnego inwestowania na tym obszarze podyktowane były koniecznością zagwarantowania w później opracowywanym, od końca roku 2021 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zieleń, zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Podniosła, że geneza wcześniej przyjętego w Studium rozwiązania wynika z nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustawę z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (wówczas: Dz.U. z 2015 r., poz. 1777). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów (18 listopada 2015 r.) wprowadzony został obowiązek sporządzania bilansów terenów pod zabudowę, który dotyczył również terenów produkcyjno-usługowych i miał na celu ograniczenie ich powierzchni do wartości wynikowych bilansu. Rada Miejska wyjaśniła, że ponieważ sporne tereny nie znalazły się w zwartej strefie funkcjonalno-przestrzennej, to nie mogły one zostać przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę. Stąd też w samym Studium przedmiotowe działki są przeznaczone pod teren "Z" - teren zieleni. Organ nadmienił, że w trakcie trwania procedury opracowywania i uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nikt nie złożył żadnych uwag ani wniosków co do innego przeznaczenia spornych działek. W późniejszych pracach nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno – Rejon Glińskie Góry dla przedmiotowych działek zaproponowano następujące przeznaczenie: 1ZO - teren zieleni otwartej oraz 1 KDD - teren drogi publicznej klasy drogi dojazdowej (poszerzenie istniejącej drogi). W kilka lat po uchwaleniu Studium, do przedmiotowych działek złożone zostały przez skarżącą wnioski o wydanie warunków zabudowy, jednakże dopiero w trakcie zaawansowanych prac planistycznych nad projektem planu miejscowego [pierwszy wniosek w maju 2023 r., a pozostałe w grudnia 2023 r., po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu samego projektu miejscowego planu]. Według organu, nie sposób przyjąć, że interes prawny skarżącej w zakresie lokalizacji na tym terenie działalności gospodarczej miał prymat nad interesem społeczności lokalnej.
Rada dodała, że wcześniej, na etapie wyłożenia projektu Studium skarżąca nie składała uwag do samego projektu w zakresie przedmiotowych działek, dlatego organ Gminy nie mógł odnieść się do żądanych kwestii na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie Studium. Później, po rozpoczęciu prac nad miejscowym planem, ze względu na brak zgodności wniosków o wydanie warunków zabudowy dla tego terenu z projektem wyłożonego wcześniej planu miejscowego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało zawieszone na zasadzie art. 62 u.p.z.p. Rada podkreśliła, że nie ograniczyła przy tym wcześniej nabytego przez skarżącą prawa do prowadzenia na swoim terenie już dużo wcześniej zaplanowanej i zainicjowanej przez nią działalności gospodarczej na działce o numerze ewidencyjnym [...].
Ponadto Rada wskazała na wcześniejsze rozstrzygnięcia na niekorzyść osób i podmiotów wnoszących skargi, wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu lub Naczelny Sąd Administracyjny: wyrok z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21, wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 286/23 oraz wyrok z dnia 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2097/23, wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 288/23 oraz wyrok z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2128/23. Treść tych wyroków potwierdza, że w Studium nie doszło do nadużycia zasady władztwa planistycznego, względnie do innych sugerowanych przez skarżącą i jej pełnomocnika rzekomych naruszeń prawa. W ocenie Rady i Burmistrza zaskarżona uchwała nr XVIII/203/2019 nie narusza zasady władztwa planistycznego ani też innych prawnie chronionych zasad.
Rada podniosła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem wskazującym na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a definitywne określenie przeznaczenia określonych nieruchomości na konkretne cele następuje w planie miejscowym. Następnie stwierdziła, że wyznaczenie w miejscowym planie funkcji wiodącej w postaci 1ZO (teren zieleni otwartej) oraz 1KDD (teren drogi publicznej klasy dojazdowej - poszerzenie istniejącej drogi) powodowało, że brak było możliwości odstępstw w tym zakresie w planie miejscowym co do przeznaczenia działek nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13 obręb Przyłęk. To nie plan miejscowy bowiem kształtuje politykę przestrzenną gminy, lecz wcześniej opracowane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwrócenie kolejności tych działań byłoby nielogiczne i niezgodne z prawem (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).
Rada Miejska argumentowała również, że okolicznością potwierdzającą, że nie doszło do naruszenia praw właścicielskich skarżącej jest to, że nie odebrano jej uprawnień nabytych przed uchwaleniem miejscowego planu. Wskazała w tym względzie, że chodzi o przeznaczenie pod aktywność gospodarczą innej działki w tym rejonie, także należącej wówczas do skarżącej, a mianowicie działki nr [...], obręb Przyłęk. Organ wyjaśnił, że wydana wówczas została, w braku przeszkód prawnych w tym zakresie (w postaci planu miejscowego), decyzja Burmistrza [...] nr [...] z dnia 21 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy w sprawie znak [...] [dokument dołączony przez skarżącą do jej skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 660/24] i decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 22 listopada 2022 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb Przyłęk [dokument dołączony przez skarżącą do jej skargi z dnia 22 lipca 2024 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 660/24].
Powołując się na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., organ stwierdził, że przeznaczenie działek wskazanych w skardze odpowiada ustaleniom Studium zawartym w zaskarżonej uchwale, a zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut dokonania tychże ustaleń z przekroczeniem władztwa planistycznego. Organ odwołał się do wspomnianej w odpowiedzi na skargę z dnia 22 sierpnia 2024 r. okoliczności, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie dla warunków zabudowy dla tych działek, ale stało się to dopiero w trakcie zaawansowanego postępu prac planistycznych nad projektem planu miejscowego.
W wykonaniu wezwania sądowego, pełnomocnik organu przy piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2025 r. przedstawił materiały graficzne i tekstowe dotyczące kierunków zagospodarowania przewidzianych dla terenu stanowiącego aktualnie działki nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Nowy Tomyśl, przyjętego uchwałą nr XXIII/216/2012 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 sierpnia 2012 r. Ponadto wyjaśnił przekształcenia ewidencyjne gruntu stanowiącego działkę nr [...], obr. Przyłęk, gm. Nowy Tomyśl.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zaś granice sprawy wyznaczone są przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08, 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępny jw.), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych (procedury uchwalenia Studium) i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 268/21, dostępnym jw.).
Uchwała nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl została zaskarżona w niniejszej sprawie przez M. S. w części dotyczącej jej nieruchomości, obejmującej działki nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowa Tomyśl.
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały w powyżej wskazanym zakresie wyjaśnić należy, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.
Podkreślenia nadto wymaga, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Dostrzegać bowiem należy różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2813/14 i 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13, dostępne jw.). Niemniej jednak, skoro zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych, może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej (por. np. wyroki NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2298/15 i 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 597/22, dostępne jw.).
Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej, należy mieć na uwadze, że działki stanowiące jej własność znajdują się, stosownie do ustaleń zakwestionowanej uchwały, na obszarze oznaczonym na rysunku Studium symbolem Z, tj. z kierunkiem zagospodarowania pod teren zieleni. Dla terenów oznaczonym symbolem Z (tereny zieleni) w Studium, w zakresie szczegółowych kierunków i wskaźników i wskaźników zagospodarowania dla wyłączonych spod zabudowy (str. 75 i 76) – jak zasadnie zauważyła skarżąca – wprowadzono: Kierunek rozwoju: a. Funkcja wiodąca - zieleń: nieurządzona, otwarta, nieużytki, zadrzewienia; b. Funkcja uzupełniająca - rola, teren wód powierzchniowych i zbiorników wodnych (pkt 2). Ponadto wskazano, że formę i funkcję, jaką powinna zieleń pełnić, należy określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 2). Jednocześnie dopuszczono utrzymanie istniejącego zainwestowania, z możliwością przebudowy, przy czym zmiana funkcji obiektów dopuszczona tylko w kierunku funkcji sportowo-rekreacyjnej (pkt 3). Ponadto stwierdzono, że: dopuszcza się lokalizację obiektów malej architektury, tablic informacyjnych, miejskich toalet (sanitariatów), placów zabaw i gier, elementów związanych z zagospodarowaniem terenów przywodnych (np. pomostów), tras rowerowych, szlaków pieszych, konnych (stoły, ławki,) i innych plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych (pkt 4); dopuszcza się użytkowanie rolnicze w formie trwałych użytków zielonych (pkt 5); zachowuje się istniejące zbiorniki wodne oraz dopuszcza się budowę zbiorników wodnych, w tym retencyjnych (pkt 6); zachowuje się istniejące urządzenia melioracji wodnej oraz dopuszcza się budowę nowych (pkt 7); zachowuje się istniejące urządzenia infrastruktury technicznej i dopuszcza budowę nowych (pkt 8).
Z kolei ogólnych założeniach Kierunków zagospodarowania przestrzennego (dział III), wśród ustaleń funkcjonalno-przestrzennych dla poszczególnych terenów, w tym wyłączonych z zabudowy (rozdział 2.2.) wyjaśniono, że w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju gminy oraz wykrystalizowania ośrodków zabudowy, wydzielono w Studium trzy podstawowe kategorie terenów o odmiennych kierunkach przeznaczenia i zasadach zagospodarowania, różniące się potencjałem urbanistycznym: - treny przeznczone pod zabudowę, - tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, - tereny wyłączone spod zabudowy. Wskazano, że dla każdej z kategorii terenów określono w Studium rodzaje kierunków przeznaczenia z ustaleniami dotyczącymi funkcji wiodących, uzupełniających i główne zasady zagospodarowania, przy czym dla terenów wyłączonych z zabudowy, ze względu na ich charakter, określono zakazy i dopuszczenia obowiązujące w ich zagospodarowaniu. W ogólnych zasadach dotyczących powyższych uwarunkowań przewidziano m.in., że dopuszcza się dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium (zasada nr 7).
Wcześniej, teren stanowiący obecnie powyższe działki był objęty postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w brzmieniu wynikającym z uchwały nr XXIII/216/2012 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Nowy Tomyśl. Jako kierunek przeznaczenia i zagospodarowania ówcześnie przewidziano dla tego terenu tej nieruchomości: Obszary przeznczone pod rozwój stref aktywizacji gospodarczej (symbol AG). Nie ma pomiędzy stronami sporu co od powyższej okoliczności, a znajduje ona swoje potwierdzenie w materiałach uzupełniających nadesłanych przez pełnomocnika organu na wezwanie Sądu. Niewątpliwie też wcześniej ustalone "poprzednie" kierunki polityki przestrzennej gminy były korzystniejsze dla właściciela tych gruntów, gdyż stanowiły wytyczne dla organu planistycznego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 977), pozwalające na przeznaczenie tych terenów pod zainwestowanie (zabudowę).
Z kolei "nowe" kierunki określone w zaskarżonej uchwale nr XVIII/203/2019 z dnia 17 grudnia 2019 r. są mniej korzystne, gdyż zasadniczo wskazują na wyłączenie przedmiotowego terenu - obszaru zieleni oznaczonego w Studium symbolem Z spod zabudowy przy sporządzaniu planu miejscowego. Tak też się stało, gdyż Rada Miejska w Nowym Tomyślu w uchwale nr IV/33/2024 z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Przyłęk i Glinno – Rejon Glińskie Góry (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 12 lipca 2024 r., poz. 6303) przeznaczyła te działki pod teren zieleni otwartej, oznaczony symbolem 1ZO (patrz: § 3 pkt 3 lit. b). Z § 15 ust. 10 planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolem ZO przewidziane pod lokalizację zieleni otwartej (pkt 1 lit. a), a zarazem wyłączone z zabudowy (zakaz lokalizacji budynków - pkt 1 lit. b).
Strona zaskarżyła przedmiotowy plan miejscowy w części dotyczącej jej nieruchomości, w której to sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 660/24 oddalił skargę w całości.
W takich warunkach Sąd uznał, że skarżąca wykazała legitymację (naruszenie interesu prawnego) do zakwestionowania – w drodze wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – przedmiotowej uchwały w sprawie studium. Niemniej jednak, w tym kontekście trzeba dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) podmiotu wnoszącego skargę przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Przyjęcie, że interes prawny skarżącej został w zakresie objętym zaskarżeniem naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. - patrz: art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Przepis ten stanowił (wersja: Dz.U. z 2023 r., poz. 977), że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z kolei na gruncie art. 147 § 1 u.p.z.p. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy (podejmujący uchwałę lub zarządzenie) przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz: stanowisko doktryny i orzecznictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21, dostępnym jw.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, a co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest w sposób oczywisty dowolne i nieuzasadnione. Natomiast jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby nawet organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1189/16, dostępny jw.).
Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd ten nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądowej mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że art. 101 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi powyższa norma, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten, orzekając później ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (tak np. NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 212/19, dostępnym jw.).
Wobec tego należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących legalności przedmiotowego Studium orzekały już sądy administracyjne, a chodzi tu o wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21, 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 286/23 i 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 288/23 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2128/23 i 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2097/23 (orzeczenia dostępne jw.).
W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie rozpoznał skargę w granicach, w jakich nie była wcześniej kontrolowana uchwała w przedmiocie studium, poprzestając na ocenie naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. Kontrola zaskarżonego aktu w niniejszej sprawie wykonana została w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą stronie skarżącej, mającej tytuł prawny do nieruchomości (wskazanych wcześniej działek) objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. Sąd uznał, że skarżącej jako właścicielce nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego Studium przysługuje interes prawny pozwalający na stwierdzenie legitymacji skargowej.
Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzenia studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania Studium następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Co do trybu (art. 11 u.p.z.p.) należy w szczególności zauważyć, że w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21 kwestia ta została już przesądzona, gdzie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury. Podobnie rzecz się ma w zakresie podstawowych zasad (przede wszystkim w art. 10 u.p.z.p., przy uwzględnieniu postanowień przewidzianych w art. 1 ust. 2, 3 i 4 tej ustawy), które dotyczą przedmiotowego Studium jako całości.
W niniejszej sprawie kontrola sądowa zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania studium, w tym zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego, przy określaniu kierunków przeznaczenia i zagospodarowania dla terenów obejmujących nieruchomość skarżącej.
Uzasadniając powyższe, Sąd wyjaśnia, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym jest ono jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje to samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie ma też wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to z kolei wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (rozpatrywanego łącznie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.,), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że jeżeli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego czy też studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają, to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, dostępny jw.). Powyższe oznacza w konsekwencji, że ustalenia studium – w szczególności gdy na jego podstawie uchwalono plan miejscowy – mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnie i ustawowo prawa własności, oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można zatem ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce ze swojego władztwa skorzystać, do czego jest w pełni uprawniona (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 757/21, dostępnym jw.).
Uwzględniając powyższe, Sąd ponownie zwraca uwagę na wskazany kierunek zagospodarowania, jaki został przewidziany w Studium dla nieruchomości skarżącej (patrz: dział III, rozdział 2.2.3. Tereny wyłączone z zabudowy - str. 75, 76), tj. dotyczący terenów oznaczonych symbolem Z (tereny zieleni) w zakresie funkcji wiodącej wskazuje w pkt 1. (Kierunek rozwoju) pod lit. a - zieleń (zieleń nieurządzoną, otwartą, nieużytki, zadrzewienia), a pod lit. b - w zakresie funkcji uzupełniającej przede wszystkim rolę (poza tym teren wód powierzchniowych i zbiorników wodnych). Przy tym wprost stwierdzono, że formę i funkcję, jaką powinna zieleń pełnić należy określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 2.). Co też istotne, w pkt 3. dopuszczono utrzymanie istniejącego zainwestowania, z możliwością przebudowy, przy czym zmiana funkcji obiektów dopuszczona tylko w kierunku funkcji sportowo-rekreacyjnej. Nadto w pkt 4. dopuszczono lokalizację obiektów małej architektury, tablic informacyjnych, miejskich toalet (sanitariatów), placów zabaw i gier, elementów związanych z zagospodarowaniem terenów przywodnych (np. pomostów), tras rowerowych, szlaków pieszych, konnych (stoły, ławki,) i innych plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, jak również w pkt 5. użytkowanie rolnicze w formie trwałych użytków zielonych. Niewątpliwie zatem są to tereny wyłączone spod zainwestowania obiektami kubaturowymi (budynkami). W tym miejscu warto jeszcze zwrócić uwagę na postanowienia ogólne Studium, gdzie przewidziano, że dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań (pkt 2 zasad ogólnych w rozdziale 2.2. - str. 59 Studium), jak też, że dopuszcza się dla istniejącej zabudowy ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium (zasada nr 7).
Trzeba mieć zarazem na względzie, że nie ma sporu co do tego, że grunty stanowiące aktualnie działki nr 407/4, 407/5, 407/11, 407/12, 407/13, obręb Przyłęk, gm. Nowa Tomyśl, stanowią grunty orne (R), co wynika z przedłożonego przez stronę wydruku z treści księgi wieczystej nr [...] Uzasadniony jest zatem wniosek, że teren tej nieruchomości przed uchwaleniem kwestionowanego Studium faktycznie stanowił grunty dotychczas niezainwestowane.
Sąd nie zgodził się z zasadniczą tezą skarżącej, że w sprawie doszło do nadużycie władztwa planistycznego przez organ poprzez naruszenie zasady proporcjonalności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne ustalenie, że cała jej nieruchomość o powierzchni 5,0653 ha stanowić ma wyłączony spod zabudowy teren zieleni (Z), a tym samym nieuwzględnienie interesu skarżącej przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu i uniemożliwienie korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu nie jest również tak, że organ nie przeciwstawił jakiegokolwiek interesu publicznego, który uzasadniałby taką ingerencję.
Podstawowe i rozstrzygające o kierunku załatwienia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej były kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu kierunków (wytycznych dla rady gminy) w zakresie określenia zagospodarowania (przeznaczenia) z określonych terenów, w tym ograniczeń w korzystaniu z gruntu.
W procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, zatem dotyczy to również kwestii ochrony prawa własności. Niemniej jednak przy określaniu zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego należy za podstawę tych działań przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny to zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast według art. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez zrównoważony rozwój należy rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
W procesie planistycznym należy brać pod uwagę szereg innych wartości niż tylko prawo własności, jak określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Przez interes publiczny należy zaś rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.).
Według art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Co też istotne, według art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez m.in. dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.
Znaczenie dla oceny zasadności skargi i legalności uchwały w zaskarżonym zakresie ma również przywołany wcześniej art. 10 ust. 1 u.p.z.p., gdzie wśród elementów uwzględnianych i określanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymienia się m.in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1); stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2), stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego (pkt 3); rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych (pkt 4a); warunków i jakości życia mieszkańców (pkt 5); potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności (pkt 7): a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; stanu prawnego gruntów (pkt 8).
Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że według art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się zaś w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.
W studium uwzględnia się zatem uwarunkowania wynikające w szczególności z bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.). Ustawodawca przesądził zatem, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę byłoby istotnym naruszeniem i uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Sposób sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano zaś w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, formułuje się prognozy demograficzne, możliwości finansowe gminy, maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy) w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i chłonność innych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Dokonuje się porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (patrz np. wyroki NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 627/20 i 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1548/21 - dostępne jw.).
Analiza treści Studium i odpowiedzi organu na skargę wskazuje na to, że bilans, o którym wyżej mowa, został sporządzony (patrz: dział II. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego rozdział 11.4 - str. 54 oraz załącznik B do Studium - Bilans terenów przeznczonych pod zabudowę), a przy określaniu kierunków zagospodarowania terenów skarżącej wzięto jego wyniki pod uwagę. Bilans ten – przy czym do opracowywanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (załącznik nr B) sporządzono planszę przedstawiającą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę wynikające z obowiązujących dokumentów planistycznych. Zaznaczono, że w procesie delimitacji obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oprócz istniejącej zabudowy brano pod uwagę występujący ruch budowlany na tych terenach, tendencje rozwoju oraz zainteresowanie potencjalnych inwestorów. Zgodnie z tymi wytycznymi do powyższego obszaru zostały włączone tereny inwestycyjne wzdłuż najważniejszych ciągów komunikacyjnych w gminie Nowy Tomyśl. Zwrócono uwagę, że w przypadku wyłączenia tych terenów z zabudowy na etapie sporządzania Studium, nie będzie możliwe uchwalenie na tych terenach planów miejscowych umożliwiających zabudowę. Skutkować to będzie pozostawieniem tych terenów bez zainwestowania (mimo dużego potencjału), gdyż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wzdłuż takich traktów komunikacyjnych jest utrudnione lub niemożliwe – z uwagi na brak "dobrego sąsiedztwa". Należy założyć, że przy realizacji terenów przemysłowych, magazynowych i usługowych wzdłuż dróg, o których mowa powyżej, wzrośnie zapotrzebowanie na tereny mieszkaniowe. Prognozując zapotrzebowanie na nową zabudowę, wzięto pod uwagę perspektywę na kolejne 10, 20 i 30 lat oraz dodatkowo niepewność procesów rozwojowych wyrażoną możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz o 30%. Poprzez takie podejście uzyskano cztery wyniki bilansu w zależności od przyjętej perspektywy czasowej, stwierdzając, że brakować będzie terenów do realizacji prognozowanych funkcji usługowych i produkcyjnych. W związku z powyższym istnieć będzie możliwość wyznaczenia nowych obszarów w studium poza terenami branymi pod uwagę w bilansie, tj. obszarami w ramach istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej i wynikających z obowiązujących planistycznych dokumentów. Brakujące ilościowe wartości, zapisane w tabeli nr 14d, są wyrażone w m˛ powierzchni użytkowej zabudowy danej funkcji. Są to wartości szacunkowe: - dla zabudowy usługowej – ok. 367 193 m˛; - dla zabudowy produkcyjnej – ok. 325 036 m˛. Finalnie przyjęto, zgodnie z przedstawionymi wyliczeniami, że na terenie gminy Nowy Tomyśl na najbliższe 30 lat, uwzględniając niepewność procesów rozwojowych, można wyznaczyć: 87,43 ha nowych terenów zabudowy usługowej znajdujących się poza wyznaczoną zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną, 77,39 ha nowych terenów zabudowy produkcyjnej znajdujących się poza wyznaczoną zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną. W projekcie studium wyznaczono poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną: 71 ha gruntów przeznaczonych pod tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej (P/U) w obrębie Paproć, 1,7 ha gruntów przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej (U) w obrębie Szarki.
Powyższe koresponduje z wyjaśnieniami organu, że ponieważ sporne tereny nie znalazły się w zwartej strefie funkcjonalno-przestrzennej – a co zdaniem Sądu jest twierdzeniem uprawnionym z uwagi na ówczesny stan zagospodarowania tego terenu oraz sąsiedztwa – to nie mogły one zostać przeznaczone pod zabudowę. Oczywiście należy to rozumieć nie jako stricte przeznaczenie w Studium, które przecież następuje w planie miejscowym, a jedynie ustalenie kierunku zagospodarowania wiążącego organ gminy przy uchwalaniu planu. Nie jest też wprawdzie okolicznością rozstrzygającą w sprawie, niemniej jednak wartą odnotowania, że w trakcie trwania procedury opracowywania i uchwalania Studium nie zostały wniesione uwagi ani wnioski co do innego przeznaczenia spornych działek.
Nadto, trzeba mieć na uwadze, że strona podnosi, iż jej nieruchomość skarżącej stanowi obszar o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, ma znakomite połączenie drogowe, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się liczne tereny zagospodarowane już pod przemysł i działalność usługową lub mieszkaniowo-usługową. Wyniki analiz organu planistycznego były jednakże inne i zgodne z faktem, że teren ten nie znajdował się w zwartej strefie funkcjonalno-przestrzennej. Z analizy materiałów graficznych (w tym z rysunku Studium) wynika również, że teren tych działek znajduje się wewnątrz łuku (paraboli) terenów cennych przyrodniczo, stanowiących zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Glińskie Góry". Świadczy o tym rozporządzenie nr 52/2001 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Glińskie Góry" (Dz.Urz.Woj.Wielk. nr 2 z dnia 7 stycznia 2002 r., poz. 67), jak i późniejsza uchwała nr LXI/648/2022 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2022 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Glińskie Góry w gminie Nowy Tomyśl" (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 13 grudnia 2022 r., poz. 9516), podjęta na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 i poz. 1726). Kwestie dotyczące tego obszaru pojawiają się w różnych częściach Studium, w szczególności zaś w dziale II, w rozdziale 2.3. - Obiekty i obszary cenne przyrodniczo objęte ochroną. Teren o kierunku zagospodarowania pod zieleń (Z), obejmujący również działki skarżącej, jako pewna całość graniczy od północy i zachodu z obszarami cennymi przyrodniczo. I jakkolwiek nie można w tym wypadku mówić o otulinie w stosunku do tej formy ochrony przyrody, to jednakże faktu takiego położenia tych terenów nie można pomijać. Z kolei grunty położone bardziej na wschód, bliżej drogi publicznej wiodącej z południa na północ przez miejscowość Przyłęk, przewidziano kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej (P/U). Decyzja Rady Miejskiej nie jest zatem w tym względzie przypadkowa, arbitralna czy dowolna.
Co się zaś tyczy zarzutu strony, że jednym z kryteriów wyznaczania przez gminę nowych terenów pod zabudowę miało być zainteresowanie potencjalnych inwestorów, a w Studium nie podano informacji, w jaki sposób gmina badała to zainteresowanie, należy podkreślić, że było to tylko jedno z wyżej przedstawionych kryteriów. Poza tym, właściciel spornych działek nie ujawnił takich okoliczności w czasie procedury uchwalania Studium. Skarżąca nie zaprzeczała też twierdzeniom organu, że do przedmiotowych działek złożone zostały przez skarżącą wnioski o wydanie warunków zabudowy, jednakże dopiero w trakcie zaawansowanych prac nad projektem planu miejscowego [pierwszy wniosek w maju 2023 r., a pozostałe w grudnia 2023 r., po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu samego projektu miejscowego planu].
Poza tym należy podkreślić, że kontrola postanowień Studium w niniejszej sprawie była zasadniczo oderwana od późniejszych rozwiązań planistycznych, jakie podjęto w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren nieruchomości skarżącej. Nie można bowiem retrospektywnie oceniać legalności uchwały w sprawie studium poprzez analizę sposobu realizacji jego postanowień w akcie prawa miejscowego – i to podjętego kilka lat po uchwaleniu studium. Zarzuty skarżącej adresowane do organu gminy w związku z uchwaleniem planu miejscowego podlegały rozpatrzeniu w postępowaniu sądowym ze skargi na ten plan miejscowy, gdzie też badana była kwestia zgodności rozwiązań planistycznych z obowiązującym studium. Z tej przyczyny wszelkie argumenty skarżącej, jakie odnoszą się do działania organu gminy na etapie sporządzania planu miejscowego (w tym rozpatrywania wnoszonych przez nią uwag), Sąd w niniejszej sprawie uznał za nieskuteczne.
Niemniej jednak warto mieć na uwadze, że z treści uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 660/24 wynika, że obowiązujące Studium nie stanowiło finalnie dla Rady Miejskiej przeszkody do uwzględnienia przy uchwalaniu planu miejscowego rozpoczętych procesów inwestycyjnych na nieruchomości skarżącej, które znalazły swoje ucieleśnienie w wydanych decyzjach dla działki ówcześnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Chodzi tu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 22 listopada 2022 r. w sprawie znak [...] i wcześniejszą decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie znak [...] Tereny, których dotyczą powyższe decyzje, zostały w planie miejscowym oznaczone symbolami 4U i 6P/U, które obejmują tereny zabudowy usługowej (§ 3 pkt 1 lit. c) oraz obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, oznaczone symbolami (§ 3 pkt 1 lit. d).
Tym samym, analiza postanowień zaskarżonego Studium prowadzi do wniosku, że tak ukształtowane kierunki przeznaczenia i zagospodarowania gruntów nie wprowadzają nadmiernych ograniczeń prawa własności skarżącej. Natomiast fakt, że poprzednio obowiązujące Studium było potencjalnie bardziej korzystne dla właściciela nieruchomości nie może prowadzić do prostego uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem zasady proporcjonalności i nieuprawnionym ograniczeniem prawa własności. Postanowienia poprzedniego Studium nie zostały bowiem urzeczywistnione w postaci ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, który zostałby przyjęty przed uchwaleniem nowego Studium w 2019 r.
Sąd wyjaśnia w tym zakresie, że en bloc nie podzielił zarzutów skargi, co też a contrario wynika z przedstawionych rozważań.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał, że sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji oraz ustaw nie były zasadne. Chodzi tu o zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 22 Konstytucji. Ochrona prawa własności czy prawa do prowadzenia działalności gospodarczej nie są wartościami bezwzględnymi. Organ gminy był uprawniony do wyważenia różnych wartości i dóbr w ramach przysługującego władztwa planistycznego. Tym bardziej, że Konstytucja w art. 5 wskazuje nie tylko na konieczność zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela, ale również zapewnienie ochrony środowiska, co powinno nastąpić w ramach kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Jak to już wcześniej zostało powiedziane, analiza postanowień Studium nie wykazała, aby organ przekroczył granice władztwa planistycznego, a określone kierunki zagospodarowania nie naruszają zasady proporcjonalności. Zamiary inwestycyjne skarżącej i ewentualne dobrowolnie zaciągnięte przez nią zobowiązania cywilnoprawne nie mogły determinować sposobu realizacji władztwa planistycznego przez gminę na etapie uchwalania przedmiotowego Studium.
W ocenie Sądu, postanowienia zaskarżonego Studium spełniają swoją podstawową rolę zachowania ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Z tych też względów nie można było zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie miało miejsce nadużycie władztwa planistycznego przez organ wobec braku przeciwstawienia jakiegokolwiek interesu publicznego, który uzasadniałby taką ingerencję w prawo własności skarżącej. Zdaniem Sądu, przyjmując Studium w takim kształcie organ nie uniemożliwił też kontynuowania rozpoczętego procesu inwestycyjnego. Świadczy o tym chociażby wydanie decyzji o warunkach zabudowy w 2021 r. Sąd ponownie podkreśla, że związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nie stwierdził naruszenia przepisów art. 21 i art. 64 oraz art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione naruszenie prawa własności skarżącej. Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut uniemożliwienia korzystania z nieruchomości przez skarżącą. Przy ocenie powyższego zarzutu nie bez znaczenia jest charakter studium, który nakreśla wyłącznie kształt polityki przestrzennej pozostawiając finalną decyzję o konkretnym przeznaczeniu nieruchomości do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W takich okolicznościach Sąd uznał skargę za niezasadną, którą w konsekwencji należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Na koniec, odnosząc się do wniosku pełnomocnika Rady o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania - kosztów zastępstwa procesowego, wyjaśnić należy, że nie istnieje przepis szczególny dający podstawę do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi (patrz: zasada z art. 200 p.p.s.a.).