IV SA/Po 2/25

IV SA/Po 2/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Ś. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartogaficznego z dnia 31 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Starosta Ś. decyzją z 14.08.2024 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) i art. 7d i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., zwanej dalej u.p.g.i.k.), po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podziału hipotecznego działki ewidencyjnej nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej Z. , obręb ewidencyjny [...], w związku z przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniem geodezyjnym nr [...], dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w jednostce ewidencyjnej Z. , obręb ewidencyjny [...], tj. dokonał jej podziału na działki nr [...] (właściciel: M. i R. G. - wspólność ustawowa małżeńska) oraz nr [...] (właściciel: H. G.).
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 11 lipca 2024 roku przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne nr [...], w ramach którego wykonawca dokonał badania stanu prawnego działki ewidencyjnej [...] położonej w jednostce ewidencyjnej Z. , obręb ewidencyjny [...]. Do przedmiotowego operatu technicznego wykonawca załączył m.in. sprawozdanie techniczne z przebiegu prac geodezyjnych, wykaz zmian gruntowych oraz mapę z projektem podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Na podstawie ww. opracowania geodezyjnego działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa ulega podziałowi na działki nr [...] o powierzchni 0,0738 ha oraz [...] o powierzchni 0,0846 ha. Ponadto działka nr [...] powinna stanowić własność M. i R. G. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej ([...]), natomiast działka nr [...] winna stanowić własność H. G. ([...]).
Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym z przebiegu prac geodezyjnych sporządzonego przez wykonawcę dokonano badania stanu prawnego ksiąg wieczystych [...], tom I, karta 5, [...], tom I, karta 21, [...] oraz [...] i stwierdzono, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr [...] nie są zgodne ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, gdyż obszar przedmiotowej działki został zapisany w różnych księgach wieczystych. Zgodnie z protokołem badania stanu prawnego działka nr [...] odpowiadała części parceli [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], tom I, karta 5 (aktualnie [...]) oraz części parceli [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], tom I, karta 21 (aktualnie [...]).
Wobec powyższego należało dokonać podziału celem uregulowania stanu prawnego nieruchomości.
Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Ś. pismem z dnia 27 sierpnia 2024 r. złożył odwołanie od w/w decyzji.
Wskazano, że zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] położonej w [...], gmina Z., której stan prawny był niejednorodny. Skarb Państwa przeanalizował zapisy wyżej wymienionych ksiąg wieczystych oraz archiwalnych dokumentów geodezyjnych i uważa, iż część działki nr [...], odpowiadająca aktualnej działce nr [...], nie została zbyta na rzecz osób fizycznych. Wskazano, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków została przeprowadzona błędnie, a właścicielem działki nr [...] winien pozostać Skarb Państwa.
W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodecyzjnego i Kartograficznego (WWINGiK) postanowieniem z 31.10.2024 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego postanowienia wyjaśnił, że powziął wątpliwość, co do legitymacji Starosty Ś. reprezentującego Skarb Państwa do złożenia odwołania od decyzji, którą wydał jako organ realizujący zadania zlecone z zakresu geodezji i kartografii.
Organ wskazał, że na tle obowiązujących powszechnie przepisów wyłonił się problem, czy dopuszczalne jest takie rozumienie zakresu ochrony samodzielności (przyznanie osobowości prawnej z zaakcentowaniem przysługiwania praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych), które daje jednostkom samorządu terytorialnego, wbrew przyjętemu modelowi jurysdykcji administracyjnej, kompetencje zarówno dysponenta władztwa publicznego, jak i uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowym zagadnieniem prawnym zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który w składzie siedmiu sędziów 16 lutego 2016 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazał (cyt.): "...powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. (...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw władna jest w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". O niedopuszczalności łączenia przez organ ról w postępowaniu administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także w wyroku z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3504/19 wskazując (cyt.): "...organ nie może występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustaw, czy w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2175/19. Skoro podmiot składający odwołanie w niniejszej sprawie nie miał przymiotu strony w postępowaniu, to prawidłowo organ drugiej instancji zastosował art. 134 KPA, a sąd - oddalił skargę".
Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie z 27 sierpnia 2024 r. jest niedopuszczalne, a tym samym na podstawie art. 134 k.p.a. o czym orzekł w sentencji postanowienia. W związku z powyższym, nie było podstaw do rozpatrzenia pod względem merytorycznym odwołania Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Starostę Ś. ).
Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Ś. w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na w/w postanowienie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 w zw. z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez Skarb Państwa reprezentowanego przez Starostę Ś. , w sytuacji gdy w przedmiotowym postępowaniu Starosta Ś. reprezentował Skarb Państwa jako stronę postępowania oraz poprzez uznanie, że doszło do połączenia ról: organu i strony, w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło Organ II instancji do nieprawidłowego uznania, że Starosta Ś. reprezentujący Skarb Państwa nie posiada legitymacji do złożenia odwołania od decyzji;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i w konsekwencji nierozpoznanie odwołania i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy czym naruszono interes skarżącego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w niniejszej sprawie stroną postępowania był Skarb Państwa jako właściciel (były właściciel) jednej z działek gruntu objętych aktualizacją ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji z dnia 14 sierpnia 2024 rok, znak: [...]. Okoliczność, że Skarb Państwa był stroną przedmiotowego postępowania nie była kwestionowana w toku tego postępowania. Zwrócono uwagę, że m.in. z wyroku NSA z dnia 17.12.2020 r. (I OSK 2894/18. Legalis) wynika, że stroną każdego postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych (danych przedmiotowych, jak i podmiotowych) jest aktualny właściciel lub inny podmiot władający konkretną działką ewidencyjną.
W przedmiotowym postępowaniu, w oparciu o art. 11 ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2024r., poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n."). Starosta Ś. reprezentował Skarb Państwa występując jako wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie bowiem z powyżej przywołanym przepisem: "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.".
Ustawowe uprawnienia, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.g.n., dotyczą reprezentowania zarówno w sprawach administracyjnych, jak i przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych, a także czynności faktycznych, jakie związane są z dokonywaniem obrotu nieruchomościami i obciążania nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 11.04.2000 r., I SA 1060/99, LEX nr 75554).
Zatem działania Starosty jako reprezentującego interesy Skarbu Państwa, występującego jako strona w tym postępowaniu znajdują pełne oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 7 d ust. 1 pkt a) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024r., poz. 1151 ze zm.) do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: prowadzenie dla obszaru powiatu; ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 . Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnych (w przypadkach nie wskazanych w ust. 1). Zatem Starosta Ś. posiadał upoważnienie do wydania decyzji nr [...] z dnia 14 sierpnia 2024 roku w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Jak wynika z powyższego organ jednostki samorządu terytorialnego (starosta) działa jako organ tej jednostki, a zatem wszelkie podejmowane przez niego działania są w istocie działaniami podejmowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jednocześnie starosta - w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa - działa jako reprezentant Skarbu Państwa.
Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie doszło do połączenia ról, bowiem Starostwa Ś. realizował w nim wyłącznie uprawnienia i obowiązki jakie wynikają z obowiązujących przepisów prawa.
W konsekwencji stwierdzenie, na podstawie art. 134 k.p.a., przez organ II instancji, że odwołanie wniesione przez Starostę Ś. jako reprezentującego interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami, jest niedopuszczalne, jest całkowicie chybione.
W ten sposób organ II instancji ograniczył uprawnienia przysługujące Skarbowi Państwa do dochodzenia należnych mu praw.
Ponadto wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i w konsekwencji nierozpoznanie zarzutów odwołania i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy czym naruszono interes skarżącego.
Organ odwoławczy nawet nie pochylił się nad argumentacją merytoryczną przedstawioną w odwołaniu i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, ograniczając się do pobieżnej analizy sprawy i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 31 października 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Ś. , od decyzji wydanej przez Starostę Ś. z 14.08.2024 r., dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], wpisanej przed aktualizacją jako własność Skarbu Państwa.
Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572).
Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy między innymi sytuacji, w której środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę niemającą legitymacji do jej wniesienia, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast przesłanką o charakterze przedmiotowym jest między innymi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja w której organ nie wydał decyzji administracyjnej, którą można kwestionować w drodze odwołania.
Szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie mają również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2024r., poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n.").
Należy wskazać, że Starosta Ś. decyzją z 14.08.2024 r., nr [...] dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w jednostce ewidencyjnej Z. , obręb ewidencyjny [...], tj. dokonał jej podziału. Następnie Skarb Państwa reprezentowany przez tego samego Starostę Ś. złożył odwołanie od w/w decyzji. Wskazano, że zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] położonej w [...], gmina Z., której stan prawny był niejednorodny.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy Starosta Powiatowy - reprezentując Skarb Państwa - może być uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym i złożyć odwołanie od decyzji, którą sam wydał.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, według zaś art. 11a u.g.n. dokonuje on także czynności prawnych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Sprawami gospodarowania nieruchomościami, które zostały przykładowo wskazane w art. 23 ust. 1 u.g.n., są m.in. podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności, oraz składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Wymienione przepisy zawierają domniemanie kompetencji starosty w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jest więc generalną zasadą reprezentowanie Skarbu Państwa w tych sprawach przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu).
W ocenie składu orzekającego w okolicznościach niniejszej sprawy Starosta Powiatowy reprezentując Skarb Państwa nie może być jednocześnie stroną w postępowaniu i złożyć odwołanie od decyzji, którą sam wcześniej wydał jako organ administracji.
Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2.08.2016 r., sygn. akt II OSK 2680/15).
W doktrynie w kontekście tego zagadnienia podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu, a uzasadnionym interesem jednostki.
Decyzja wydana przez organ w niniejszej sprawie podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działający w sprawie organ nie może jednocześnie wydawać decyzji i być stroną postępowania w chwili, kiedy wydana przez ten organ decyzja ma być kontrolowana. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ, a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony po to, aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić (lub nie) wydanej przez siebie decyzji (por. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1777/15).
Ponadto należy zauważyć, że wydana przez organ decyzja może być poddana kontroli instancyjnej w wyniku wniesionego odwołania, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny w imieniu którego organ działał nie mogą być stronami tego postępowania. Podkreślić należy, iż uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnia organ wydający decyzję, realizując tym samym obowiązujący porządek prawny (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 722/23 i wyrok NSA, sygn. akt II OZ 223/24).
Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 podkreślił, że ustawa może organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów K.p.a., a powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ww. uchwale NSA wskazał, że gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną i z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.).
Skarżący wskazał, że ustawowe uprawnienia, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.g.n., dotyczą reprezentowania zarówno w sprawach administracyjnych, jak i przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych, a także czynności faktycznych, jakie związane są z dokonywaniem obrotu nieruchomościami i obciążania nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 11.04.2000 r., I SA 1060/99, LEX nr 75554).
Sąd wskazuje, że co do zasady nie ma sporu w zakresie tego, czego dotyczą uprawnienia Starosty zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. Należy jednak podkreślić, że skoro Starosta Ś. orzekał w niniejszej sprawie jako organ w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego, nawet jeśli działa jako reprezentant Skarbu Państwa.
Zaznaczyć należy, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony.
Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie (w niniejszej sprawie Staroście Ś. ) statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Tym samym w takiej sprawie występowałby w podwójnej roli, organu i strony, co jest niedopuszczalne. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy i kierując się zasadą obiektywizmu winien uwzględniać także interes strony w charakterze której nie może występować.
Należy więc podzielić stanowisko NSA zaprezentowane w uchwale z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, uznając, że ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Podobnie wypowiedział się także NSA w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 717/19 oraz w wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19.
W wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19 NSA wskazał, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym."
W ocenie Sądu przedstawiona wykładnia w zakresie istoty sporu nie jest sprzeczna z art. 11 ust. 1 u.g.n. Uprawnienia tam wskazane (skonkretyzowane w art. 23 ust. 1 u.g.n.) są niesporne. Wskazane zadania w zakresie nieruchomości należą do kompetencji Starosty w ramach reprezentowania Skarbu Państwa. Kompetencje te jednak nie przysługują w sytuacji, gdy Starosta jako organ wydaje władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji, dotyczącej nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, a następnie składa odwołanie w imieniu Skarbu Państwa od decyzji wydanej przez samego siebie. Niedopuszczalne z punktu widzenia zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) jest zaakceptowanie prawidłowości tego rodzaju przekształcenia organu w stronę postępowania.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., nie naruszając przy tym z art. 28 i art. 29 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne było złożenie odwołania przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Ś. od decyzji wydanej przez Starostę Ś. . Zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią należy uznać, że interes prawny Skarbu Państwa został wzięty z urzędu pod uwagę przez Starostę Ś. przy wydawaniu przedmiotowej decyzji organu I instancji, realizującego tym samym obowiązujący porządek prawny. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., ponieważ niedopuszczalność odwołania wyklucza konieczność merytorycznego rozpoznania istoty sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.