IV SA/Po 1954/20

IV SA/Po 1954/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1520/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi C. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – część [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 25 ust. 1 w zakresie drogi wewnętrznej oznaczonej jako "19KDW" oraz załącznik graficzny nr [...] do zaskarżonej uchwały w zakresie drogi wewnętrznej oznaczonej jako "19KDW"; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego C. Ż. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po [...]
Uzasadnienie
C. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z [...] września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. - [...] w zakresie położenia i szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] na działkach nr [...] i [...] należących do skarżącego.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy z [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez błędną ocenę walorów ekonomicznych przestrzeni na której planowana jest droga wewnętrzna [...] oraz brak wyważenia potrzeby zaspokojenia interesu publicznego polegający na położeniu drogi [...] na działkach [...] bez uwzględnienia, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] posiadają dojazd z ul. [...] bądź ul. [...] oraz z pominięciem, że ewentualne przeprowadzenie drogi w głębi działek [...], [...] i [...], a nie w ich granicy umożliwia wydajniejszy ekonomicznie podział nieruchomości, wyznaczenie drogi wewnętrznej o szerokości 8m, co znacznie przekracza uzasadnione potrzeby dla tego typu drogi i nadmiernie narusza prawo własności skarżącego, w tym poprzez znaczne zmniejszenie powierzchni nieruchomości do niego należących,
2. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego na skutek nieuwzględnienia uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a tym samym wyznaczenia drogi wewnętrznej [...] z pokrzywdzeniem prawa własności skarżącego, szerszej niż zachodzi uzasadniona potrzeba dla tego typu drogi (8m), przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym umiejscowieniu drogi wewnętrznej [...] w granicy działek nr [...] i [...], podczas gdy uzasadnione byłoby przeprowadzenie drogi w głębi wskazanych nieruchomości co umożliwiłoby wydajniejszy ekonomicznie podział gruntów,
3. art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, które musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, także poprzez brak jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości i tym samym dokonanie niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności, w tym w sytuacji gdy:
- ograniczenie nie jest uzasadnione faktycznym wykorzystaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, a w szczególności ogranicza możliwość efektywnego zagospodarowania działek nr [...] i [...],
- w planie miejscowym nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie takiej ingerencji w prawo własności,
- w planie miejscowym, wyznaczając drogę wewnętrzną [...] dokonano nieracjonalnego, potencjalnego podziału nieruchomości nadmiernie ograniczając powierzchnię nieruchomości należących do skarżącego o jedną działkę [...],
4) § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej [...] na działkach [...], [...] i [...] o szerokości 8m, tj. znacznie przekraczającej uzasadnione potrzeby dla tego typu drogi wyznaczonej jako droga wewnętrzna - dojazdowa do działek.
Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej położenia i szerokości drogi wewnętrznej [...] na działkach nr [...] i [...], a także o zasądzenie od Rady Miasta na rzecz skarżącego kosztów postępowania
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działek o nr ewid.[...], [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] (oznaczonej na rysunku zaskarżonego planu jako [...], pomiędzy projektowaną drogą wewnętrzną oznaczoną na rysunku nr [...] KDW i drogą [...]
Projektowana droga wewnętrzna [...] została na rysunku wytyczona na obszarze działek skarżącego nr [...] i [...] od granicy z działkami sąsiednimi nr [...][...],[...],[...], [...] i [...]. Ustalono, że droga ma mieć szerokość 8m.
Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] mają zapewniony dojazd od ul. [...] oraz ul. [...] (na rysunku 6 KD-D).
Wyznaczając projektowaną drogę wewnętrzną [...], Rada Miasta dokonała wstępnego podziału wszystkich wymienionych wyżej działek na działki nie mniejsze niż 800 m2. Wielkość ta jest zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstępnego, prywatnego podziału, zgodnie z wytycznymi, dokonał też skarżący.
Wytyczenie przez organ działek, z uwzględnieniem projektowanego położenia drogi wewnętrznej [...] i jej szerokości 8m w sposób wskazany na rysunku, w ocenie skarżącego jest dokonane z rażącym pokrzywdzeniem jego interesu prywatnego oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego organu administracji.
Wytyczenie działek odbywa się bowiem z korzyścią wyłącznie dla właścicieli nieruchomości gruntowych nr [...], [...], [...] i [...], gdyż drogę wewnętrzną [...] wytyczono tylko przez nieruchomości skarżącego, a ponadto szerokość działki drogowej (nadmiernej dla funkcji drogi wewnętrznej — dojazdowej) i sposób jej wytyczenia spowodował, że skarżący utraci nie tylko część gruntów położonych ściśle pod projektowaną drogą [...], ale również doznał szkody w postaci utraty jednej działki możliwej do wytyczenia z posiadanych nieruchomości gruntowych o powierzchni 800 m2.
Posadowienie drogi wewnętrznej [...] w sposób i o szerokości wskazanej na rysunku na gruntach skarżącego nr [...] i 197 doprowadziło do wyznaczenia przez Radę 16 możliwych do wytyczenia na gruntach skarżącego działek o powierzchni powyżej 800 m2. Tymczasem geodeta przeprowadzający podział prywatny na rzecz skarżącego, uwzględniając drogę [...] przesuniętą w głąb nieruchomości [...], [...] i [...] o 30m, wytyczył 17 możliwych działek, w tym 4 o powierzchni przekraczającej 900 m2, 4 o powierzchni przekraczającej 800 m2 i 9 spełniających minimalne kryteria dla podziału nieruchomości przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o powierzchni równej 800 m2.
Skarżący składał uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłaszając zastrzeżenia co do położenia drogi wewnętrznej [...] wyłącznie na jego działkach nr [...] i [...] podnosząc, że działki sąsiednie nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej. Wskazywał także, że szerokość wytyczonej drogi (8m) przekracza uzasadnione potrzeby społeczeństwa oraz wnioskował o przesunięcie projektowanej drogi w głąb działek [...], [...] i [...] o 30 m celem dokonania efektywniejszego ekonomicznie podziału.
Żadna z w/w uwag skarżącego nie została uwzględniona. W odpowiedzi Rada podnosiła, że przesunięcie drogi nie spowoduje zwiększenia możliwości podziału nieruchomości, a szerokość drogi uzasadniona jest planowanym wyposażeniem jej w jezdnię szerokości 5 m, jednostronny chodnik i infrastrukturę techniczną.
Skarżący posiada interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi, bowiem przysługuje jest właścicielem działek nr ew. [...], [...] i [...] objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego P. — część A1, a jego interes prawny został naruszony, gdyż jego prawo własności doznało ograniczenia, ponieważ zaskarżony plan przewiduje położenie drogi wewnętrznej [...] na części jego nieruchomości w sposób ograniczający jego prawo własności, jak i uniemożliwiający efektywne zarządzanie pozostałymi częściami wskazanych działek.
Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, jednakże przy tym należy mieć na uwadze interes indywidualny właściciela. Skarżący zarzucił, że organ administracji w przedmiotowej sprawie nie uwzględnił jego interesu ekonomicznego oraz nie dokonał wyważenia interesu publicznego.
Wskazano, że działki skarżącego nr [...] i [...] są znacznie większe powierzchniowo niż działki sąsiednie nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] składające się z części nieruchomości zabudowanej oraz części gruntu wykorzystywanego jako ogród przydomowy. Wszystkie wymienione działki sąsiednie mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]).
Wyznaczenie drogi wewnętrznej [...] o szerokości 8m w granicy działek nr [...] i [...] po stronie skarżącego nie stanowi racjonalnego rozwiązania uzasadnionego zapewnieniem dojazdu do wielu nieruchomości, bowiem właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obiektywnie nie będą korzystać z przedmiotowej drogi. Jednocześnie takie ukształtowanie powoduje ograniczenie możliwości podziału znacznych obszarowo nieruchomości skarżącego na mniejsze działki w sposób najefektywniejszy ekonomicznie, bowiem położenie i szerokość wytyczonej drogi powodują nie tylko wkroczenie na teren stanowiący jego własność, ale również utratę przez niego znacznej części terenu poza obszarem przeznaczonym na drogę (jednej mniejszej parceli) w porównaniu z jego prywatnym podziałem nieruchomości, przy uwzględnieniu drogi wewnętrznej o szerokości 6 m i przesuniętej o 30 m w głąb jego nieruchomości nr [...] i [...].
Na gruncie planowania przestrzennego wymaga się takiego wyważenia interesów, by zabezpieczenie i rozwiązanie potrzeb wspólnoty były zabezpieczone w jak największym stopniu, przy jednoczesnym jak najmniejszym naruszaniu prawa właścicieli objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
W przedmiotowej sprawie naruszono zasadę proporcjonalności. Cel publiczny dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jest zabezpieczony poprzez ich dostęp do drogi publicznej (ul. Sokolnicka i ul. [...]). W tej sytuacji, wyznaczając drogę wewnętrzną [...] na działkach skarżącego nr [...] i [...] doszło do nadmiernej ingerencji w jego prawo własności i nadużycie władztwa planistycznego. Jednocześnie wyznaczając drogę [...] w sposób wskazany na rysunku, doszło do zróżnicowania sytuacji faktycznej przedmiotu prawa własności skarżącego w stosunku do prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich do gruntów skarżącego, którzy mogą wykonywać przysługujące im prawo własności w sposób nieograniczony kosztem ograniczenia prawa skarżącego.
Projektując drogę wewnętrzną [...] na działkach nr [...] i [...] Rada wprowadziła ograniczenie korzystania z tych nieruchomości któremu skarżący musi się podporządkować, mimo iż jest ono rażąco krzywdzące dla niego. Uchwalony plan miejscowy nie zawiera żadnych uwarunkowań faktycznych, które tłumaczyłyby w sposób racjonalny wprowadzenie przedmiotowej ingerencji w prawo własności. Jedynym wyjaśnieniem w sprawie jest odpowiedź na uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłoszone przez skarżącego, która nie przystaje do stanu faktycznego, bowiem utrzymuje, że przy wytyczeniu drogi w sposób proponowany przez skarżącego nie dojdzie do zmiany możliwości podziału nieruchomości nr [...] podczas, gdy taka zmiana następuje, dzięki czemu skarżący zyskuje jedną działkę więcej. Poza tym ograniczono władztwo skarżącego poprzez wytyczenie pasa drogowego nadmiernie szerokiego, nieprzystającego do faktycznie uzasadnionych funkcji tego typu drogi bez uzasadnienia takiego działania w treści zaskarżonej uchwały.
Planowana droga [...] ma 8m szerokości. Zgodnie z wyjaśnieniami do uwag przyjęta szerokość spowodowana jest planowanym "wyposażeniem jej w jezdnię o szerokości 5m i jednostronny chodnik o szerokości 2m oraz lokalizację infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi planowanych budynków mieszkalnych.
Skarżący wskazał, że do określenia szerokości drogi konieczne jest uwzględnienie natężenia ruchu na tej drodze, co w przypadku planowanego przeznaczenia drogi wewnętrznej [...] skutkuje koniecznością uznania, że ruch ten nie będzie intensywny, a nawet bardzo ograniczony.
Z uwagi na powyższe, projektując drogę [...] jako drogę wewnętrzną, dojazdową do działek z nią graniczących, nie zachodzi potrzeba, by była ona tak szeroka jak planowana (8 m). Zbędna szerokość, dodatkowo ogranicza, już i tak bezpodstawnie ograniczone, prawo własności skarżącego. W przypadku projektowanej drogi zasadnym byłoby wytyczenie drogi o minimalnych parametrach wynikających z § 14 przywołanego rozporządzenia ministra infrastruktury.
Skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej uchwały w zakresie drogi oznaczonej jako [...] i zaklasyfikowanej jako droga wewnętrzna, tj. nienależąca do kategorii dróg publicznych, a zatem nie podlegająca reżimowi możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skarżący wskazał, że droga wewnętrzna może być traktowana jak droga publiczna i poddawana takim samym reżimom.
O publicznym charakterze tej drogi świadczy szerokość projektowanej drogi wewnętrznej [...]. Planowana szerokość, chodnik oraz infrastruktura wskazują na możliwość wykorzystywania jej przez szersze grono użytkowników niż tylko właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nią.
W tym zakresie powołano się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw C. z [...] listopada 2007 r. (sprawa [...] skarga nr [...]) w którym stwierdzono, że przyjmując podejście w którym drogi wewnętrzne nie podlegałyby reżimowi dla dróg publicznych, władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.
Stanowisko to zaaprobowano w polskim ustawodawstwie przyjmując, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych.
Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Uzasadniając swe stanowisko przyznała, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia planu. Natomiast argumentacja skargi jest błędna. Plan nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości, a wprowadzony układ drogowy umożliwia racjonalny rozwój zabudowy w tym rejonie.
Odnosząc się do zarzutu skargi iż, poprzez uchwalenie w zaskarżonym planie drogi wewnętrznej [...] w granicy działek skarżącego dano właścicielom nieruchomości sąsiednich, tj. działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...], możliwość szerszego wykonywana ich prawa własności wskazano, iż wykorzystanie drogi [...] do podziału działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i obsługi nowo wydzielonych działek wymaga uzyskania zgody właściciela drogi oraz finansowej rekompensaty. Zaplanowany w planie układ dróg umożliwia racjonalny rozwój zabudowy w tym rejonie P.. Wprowadzenie nowej drogi na północ od ul. [...] pozwoli na równomierną intensyfikację zabudowy w kwartale położonym między ulicami S. i C., w tym podział wtórny długich działek (90-100 m). Wskazane działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] posiadają dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Jednak są to działki wąskie, bez możliwości lokalizacji dojazdu do nowo wydzielonych działek w ich tylnej części z ul. [...]. Błędny jest też zarzut skarżącego, że właściciele działek sąsiednich nie będą korzystać z przedmiotowej drogi, gdyż posiadają dojazd od ul. [...]. W dniu [...].01.2011 r. oraz [...].01.2012 r. wpłynęło pismo wnioskujące o wyznaczenie drogi wewnętrznej i umożliwienie właścicielom działek o nr [...], [...], [...], [...], i [...] dojazdu do posesji od strony wschodniej poprzez działki rolne oznaczone numerami [...], [...] i [...]. Zatem uznano, że są oni zainteresowani możliwością korzystania z przedmiotowej drogi. Zaskarżony plan swoim zasięgiem obejmuje teren około 27 ha, a nie tylko działki skarżącego. Sporządzając plan miejscowy należy spojrzeć całościowo na opracowywany obszar, aby tworzył on racjonalny układ urbanistyczny, w tym również układ drogowy umożliwiający każdemu rozwój zabudowy na swoim terenie. Zaskarżony plan umożliwia zagospodarowanie swoich działek zarówno skarżącemu, jak i właścicielom działek sąsiednich.
W odniesieniu do zarzutu skargi, iż przedstawione w planie ukształtowanie poszczególnych terenów powoduje ograniczenie możliwości podziału jego nieruchomości na mniejsze działki w sposób najefektywniejszy ekonomicznie, wyjaśniono, że plan nie dokonuje podziału nieruchomości, a jedynie określa warunki jakie należy spełnić przy dokonywanym podziale nieruchomości. Stwierdzenie, że obecnie możliwe jest wydzielenie 16 działek po 800 m2 każda, jest jedynie analizą wykonaną na potrzeby rozpatrzenia uwag złożonych w toku postępowania planistycznego i w żaden sposób nie narzuca skarżącemu konkretnego podziału nieruchomości. Z tej samej analizy wynika, że przesunięcie drogi o 30 metrów w stronę ul. [...] nie spowoduje możliwości wydzielenia większej ilości działek przy zachowaniu 800 metrowych powierzchni. Natomiast przeprowadzony wstępny podział skarżącego jego działek przedstawiony w skardze faktycznie wskazuje możliwość wydzielenia 17 działek, ale z drogą wewnętrzną o szerokości 6 m.
Organ wyważył interes publiczny i zaprojektował przedmiotową drogę w jedyny możliwy sposób, tak aby zachowany został ład przestrzenny oraz racjonalny układ komunikacyjny. W orzecznictwie sądów wskazuje się że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami obejmuje zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), jak i drogi wewnętrzne. Zarówno rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), które w § 13 określa minimalną szerokość drogi pożarowej, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), które w § 14 ust. 1, 2 i 3 określa minimalne szerokości dojść i dojazdów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, nie określają wszystkich parametrów przedmiotowych dróg, poprzestając jedynie na określeniu minimalnej ich szerokości. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Podniesiony w skardze zarzut co do publicznego charakteru wytyczonej drogi wewnętrznej [...] nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą bez przejazdu, zakończoną placem do nawracania. Nie łączy więc dwóch dróg publicznych i nie może być traktowana jako droga o charakterze publicznym. Jej położenie świadczy o tym, że będzie ona służyła określonej liczbie użytkowników, a dokładniej właścicielom działek z nią sąsiadujących. Orzecznictwo sądów w tym zakresie wyjaśnia, że z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Ograniczenie kręgu podmiotów korzystających wynika z dwóch okoliczności: charakteru takiej drogi, która ma służyć połączeniu nieruchomości przyległych do tej drogi z drogą publiczną i prawa własności drogi wewnętrznej i mogących wynikać z tego prawa ograniczeń w dostępie do tej drogi.
Odnosząc się do zarzutu ograniczenia korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej [...] planu wyjaśniono, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. Zatem na terenie przeznaczonym w planie pod drogę wewnętrzną może być zbudowana wyłącznie droga wewnętrzna. To, czy zostanie ona zrealizowana, zależy jednak wyłącznie od właściciela. Osoba trzecia chcąca korzystać z takiej drogi, musi uzyskać zgodę właściciela, np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu lub zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie takiej służebności. Wprowadzenie na terenie skarżącego przedmiotowej drogi nie ogranicza w żaden sposób możliwość korzystania z pozostałej części nieruchomości, która w planie została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia uprawnień w ramach władztwa planistycznego nie zgodzono się z zarzutem jakoby doszło do naruszenia prawa własności skarżącego. Organ przy opracowywaniu planu korzystał z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznego. Rozwiązania przyjęte w planie w należyty sposób uwzględniały interes publiczny, jak i interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem.
Skarżący w piśmie z [...].01.20201 r. wskazał m.in., że planowanie przestrzenne nie może zostać uzależnione - do czego doszło na gruncie niniejszej sprawy - od bliżej niesprecyzowanych zamiarów współwłaścicieli, którzy dopuszczają podział działki w nieokreślonej przyszłości (por. wyrok NSA z [...] listopada 2017 r., sygn. akt II OSK [...]). Do takich niesprecyzowanych zamiarów należy zaliczyć ewentualne zainteresowanie korzystaniem z projektowanej drogi [...].
Skarżący podkreślił, że właścicielom nieruchomości sąsiednich przeszkadzało wytyczenie drogi wewnętrznej [...] w pierwotnym kształcie jako wpływającej na zmniejszenie atrakcyjności i funkcjonalności ich nieruchomości przylegających do tej drogi. Wyjaśnił, że w pierwotnym kształcie projektowana droga [...] przylegała do działki nr [...]. Na skutek działań jej właściciela projektowana droga [...] została cofnięta do połowy nieruchomości skarżącego nr [...].
Według skarżącego, iż do przyjętych w zaskarżonym planie warunków wydzielenia działek dostosowana została droga [...] w sposób, który mu uniemożliwia dokonanie innego podziału nieruchomości niż wskazany w planie. Przyjęte kryteria podziału pozbawiają go możliwości dokonania lepszego ekonomicznie podziału nieruchomości. Przy racjonalnym zmniejszeniu szerokości drogi i jej odpowiednim przesunięciu, na jego nieruchomościach możliwe byłoby wytyczenie większej ilości działek niż projektowana przy zachowaniu ich minimalnej wielkości.
Skarżący zwrócił uwagę, że w projekcie zaskarżonego planu miejscowego ze stanem na styczeń 2020 r. planowana była również droga wewnętrzna [...] na nieruchomościach na wprost do projektowanej drogi [...] nr [...], [...], 206, [...], [...], przylegająca do działki nr [...]. Właściciele działek przylegających do projektowanej drogi [...] znajdują się w takiej samej sytuacji jak właściciele działek przylegających do projektowanej drogi [...]. Mimo to, w wyniku próśb jednej z właścicielek nieruchomości przyległej do pierwotnie projektowanej działki drogowej [...] nr [...] i [...], droga ta została usunięta z zaskarżonego planu. W tym przypadku bez znaczenia dla organów administracji było zapewnienie dojazdu do działek które potencjalnie mogą ulec podziałowi zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu. Takie działanie rodzi stan nierówności i znaczne zróżnicowanie uprawnień właścicielskich. Ostateczne wyeliminowanie drogi wewnętrznej [...] z zaskarżonego planu wskazuje na zróżnicowane traktowanie właścicieli przez organy administracyjne i działanie z pokrzywdzeniem skarżącego poprzez ograniczenie jego uprawnień właścicielskich mimo, że w analogicznym przypadku doszło do wyeliminowania działki drogowej [...].
Odnosząc się do szerokości projektowanej drogi [...] 8m, przyjętej - jak wskazuje Rada Miasta - dla drogi wewnętrznej, skarżący podniósł, że taka szerokość jest nieuzasadniona dla tego typu drogi, gdyż jest nadmierna w stosunku do ewentualnych potrzeb i dodatkowo ogranicza własność skarżącego.
Z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) wynika, że minimalna szerokość dla drogi wewnętrznej to 3 m, a dla drogi przeciwpożarowej 4 m. Zmniejszenie szerokości projektowanej drogi nie spowoduje więc naruszenia przepisów, a wywoła pozytywne skutki dla skarżącego, szczególnie, że w obecnym stanie, przy uwzględnieniu przeznaczenia drogi [...] i jej położenia, sama szerokość tej drogi istotnie wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącego i narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W ocenie skarżącego, do nieuzasadnionej ingerencji w jego prawo doszło zarówno z uwagi na sposób wytyczenia możliwych do podziału działek oraz określenie szerokości drogi 8 m, jak i poprzez zróżnicowanie praw własności właścicieli gruntów na projektowanym obszarze.
Co do publicznego charakteru drogi wewnętrznej, skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że ponieważ droga ta nie łączy dwóch dróg publicznych i będzie służyła ograniczonej liczbie użytkowników, to przesądza o jej wewnętrznym charakterze. Projektowana droga ma być wyposażona w pełną infrastrukturę drogową, chodnik i plac do nawracania. Dlatego nie można zakładać, że będzie służyć wyłącznie wąskiemu gronu użytkowników. Projektowana konstrukcja drogi [...] i jej szerokość pozwalają na przyjęcie, że ma ona spełniać kategorie drogi publicznej.
Skarżący podkreślił, że realizacja projektowanej drogi [...] w sposób znaczący ogranicza możliwość korzystania z jego nieruchomości. Przede wszystkim zmniejsza ona znacznie powierzchnię działek [...], [...] i [...], co wpływa na możliwość zagospodarowania tej nieruchomości.
Organ nie wykazał dlaczego żaden inny przebieg drogi nie byłby uzasadniony, mimo że w procesie uchwalania zaskarżonego planu zmieniały się przebiegi dróg obejmujących m. in. planowaną drogę [...], jak i działki po drugiej stronie ul. [...] naprzeciwko projektowanej drogi [...]. W tym przypadku projektowana droga [...] została skrócona na skutek interwencji właściciela nieruchomości nr [...]. Nadto projektowana droga wewnętrzna [...] pierwotnie mająca przebiegać przez działki nr [...], [...], 206, [...], [...] i przylegać do działki nr [...] została, na skutek działań właścicielki działek nr [...] i [...] usunięta z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że pierwotnie projektowana była dla celów tożsamych do drogi [...].
Tak zaplanowana droga [...] nie jest niezbędna komunikacyjne, a wszystkie istniejące w obszarze uchwalanego planu miejscowego działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Rada Miasta nie wykazała, że bez projektowanej drogi [...] nastąpi jakikolwiek paraliż komunikacyjny oraz że tylko w taki sposób można zapewnić sprawny przejazd pojazdów. Wskazane argumenty mogą być podnoszone zasadniczo przy każdym przebiegu projektowanych dróg. Każda bowiem nowa droga ułatwia komunikację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 13 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Bezspornym jest, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Przysługuje mu więc interes prawny, gdyż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Dlatego też Sąd przyjął, że skarżący miał interes prawny uprawniający go do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał merytorycznie.
W aktach administracyjnych brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd podziela pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W.Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s.210-211)
W ocenie Sądu ustalanie motywów organu powinno być dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej oraz odpowiedzi na skargę pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowaną drogę [...] o takim przebiegu i parametrach.
Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z [...] września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. - [...] w zakresie położenia i szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] na działkach nr [...] i [...]
Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)
W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego.
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.
Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).
Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320)
Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).
Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż w większości podziela zarzuty skargi uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Uwzględnione zarzuty w ocenie Sądu orzekającego stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w zaskarżonej części.
Niniejsza sprawa wymaga rozstrzygnięcia, czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, naruszył prawo własności oraz zasadę proporcjonalności i równości, przy wyznaczaniu w m.p.z.p. położenia drogi [...] na działkach [...], [...] i [...]. Wyznaczając projektowaną drogę wewnętrzną [...], Rada Miasta dokonała wstępnego podziału wszystkich wymienionych wyżej działek na działki nie mniejsze niż 800 m2. Wielkość ta jest zgodna z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wytyczenie przez organ administracyjny działek, z uwzględnieniem projektowanego położenia drogi wewnętrznej [...] i jej szerokości 8m w sposób wskazany na rysunku, w ocenie skarżącego jest dokonane z rażącym pokrzywdzeniem jego interesu prywatnego oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego organu administracji.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zważyć przy tym należy, że prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr [...]), nie jest prawem bezwzględnym, jako, że doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. I tak dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.
W sytuacji, gdy postanowienia planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak ma to miejsce w tej sprawie, to rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości może ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Sąd wskazuje, iż posadowienie drogi wewnętrznej [...] w sposób i o szerokości wskazanej na rysunku na gruntach skarżącego nr [...] i [...] doprowadziło do wyznaczenia przez Radę Miasta 16 możliwych do wytyczenia na gruntach skarżącego działek o powierzchni powyżej 800 m2. Tymczasem geodeta przeprowadzający podział prywatny na rzecz skarżącego, uwzględniając drogę [...] przesuniętą w głąb nieruchomości [...], [...] i [...] o [...], wytyczył 17 możliwych działek, w tym 4 o powierzchni przekraczającej [...] m2, 4 o powierzchni przekraczającej [...] m2 i 9 spełniających minimalne kryteria dla podziału nieruchomości przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o powierzchni równej 800 m2. Skarżący wnosił do organu o przesuniecie drogi [...] o [...] metrów w stronę ulicy [...] (ul. C.). Taki podział umożliwiłby mu wygospodarowanie działek budowlanych (17 działek spełniających kryteria minimalnej powierzchni 800m2) zgodnie z podziałem wyznaczonym przez geodetę zatrudnionego przez skarżącego, zamiast 16 działek wyznaczonych przez Radę Miejską w przedmiotowym planie). Rada Miejska w odpowiedzi na ten wniosek wskazała, że zaproponowane rozwiązania są korzystne tylko dla zainteresowanego i stoją w sprzeczności z interesami pozostałych mieszkańców. W tym miejscu należy wskazać, że Rada Miejska nie wyjaśniła w jakim zakresie taka zmiana stoi w sprzeczności z interesami pozostałych mieszkańców, jednocześnie nie wskazano o jakie interesy chodzi.
Tym niemniej powyższy zarzut jest częściowo niezasadny, gdyż przekonywująco wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że uchwalenie w zaskarżonym planie drogi wewnętrznej [...] w granicy działek skarżącego pozwoli na równomierną intensyfikację zabudowy w kwartale położonym między ulicami S. i [...], w tym podział wtórny długich działek (90-100 m). Wskazane działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] posiadają dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Jednak są to działki wąskie, bez możliwości lokalizacji dojazdu do nowo wydzielonych działek w ich tylnej części z ul. [...]. Przy czym w dniach [...].01.2011 r. oraz [...].01.2012 r. do organu wpłynęło pismo wnioskujące o wyznaczenie drogi wewnętrznej i umożliwienie właścicielom działek o nr [...], [...], [...], [...], i [...] dojazdu do posesji od strony wschodniej poprzez działki rolne oznaczone numerami [...], [...] i [...]. Zatem słusznie uznano, że są oni zainteresowani możliwością korzystania z przedmiotowej drogi. Zaskarżony plan umożliwia więc zagospodarowanie działek zarówno skarżącemu, jak i właścicielom działek sąsiednich.
Sąd orzekający nie podziela zarzutu dotyczącego przesunięcia planowanej drogi [...] ze skraju jego działek nr [...] i [...] o 30 m w ich głąb. Takie rozwiązanie co prawda byłoby korzystne dla działek skarżącego, gdyż mógłby dokonać korzystniejszego dla siebie ich podziału. Jednocześnie jednak wykluczyłoby to korzystanie z tej drogi przez właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a tym samym uniemożliwiłoby dokonanie ich podziału, gdyż jak wynika z mapy, w razie wydzielenia nowych działek w tylnej części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nowo powstałe działki nie miałyby w ogóle dostępu do drogi publicznej. Takie rozwiązanie byłoby więc korzystne wyłącznie dla skarżącego z pominięciem interesu właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W tej sytuacji organ wyważając interes indywidualny skarżącego oraz interes społeczny i publiczny trafnie przewidział przebieg drogi [...] na terenie przedmiotowych działek skarżącego przy ich granicy. Sąd analizował także możliwość przebiegu tej drogi częściowo na obszarze działek nr [...], [...], [...], 194, [...], [...] jednak z rysunku planu wynika, że na narożniku ul. [...] (droga 6 KD-D) na działce nr [...] w bliskiej odległości od granicy planowanej drogi [...] posadowiony jest budynek, co wyklucza częściowe przesunięcie drogi [...] na obszar działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Reasumując powyższy wątek samo umiejscowienie i przebieg planowanej drogi [...] znajduje racjonalne uzasadnienie. Jednak, jak trafnie zarzuca skarżący, tak usytuowana droga o planowanych parametrach ponad miarę narusza jego interes, gdyż zamiast możliwości podzielenia jego działek nr [...] i [...] na 17 działek możliwe będzie wydzielenie jedynie 16 działek. W rezultacie uszczerbku doznaje jego interes ekonomiczny. Zasadą jest, że interes publiczny i społeczny winien być zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego. W kontrolowanym przypadku zmniejszenie szkody poniesionej przez skarżącego można zrealizować poprzez zmianę parametrów planowanej drogi [...], o co wielokrotnie wnioskował skarżący.
Organ ustalił szerokość drogi [...] na 8 m, wskazując, że taka szerokość jest niezbędna do wyznaczenia jezdni o szerokości 5 metrów, chodnika i infrastruktury technicznej.
Skarżący składał do Rady Miasta uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie w którym czynność ta była możliwa, zgłaszając zastrzeżenia co do położenia drogi wewnętrznej [...] wyłącznie na jego działkach nr [...] i [...], w tym ze wskazaniem, że działki sąsiednie nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej. Skarżący wskazywał również, że szerokość wytyczonej drogi (8m) przekracza uzasadnione potrzeby społeczeństwa oraz wnioskował o przesunięcie projektowanej drogi w głąb działek [...], [...] i [...] o 30 m celem możliwości dokonania efektywniejszego ekonomicznie podziału. Żadna z uwag skarżącego zgłaszana do projektu zaskarżonego planu miejscowego nie została uwzględniona. W odpowiedzi Rada podnosiła, że przesunięcie drogi nie spowoduje zwiększenia możliwości podziału nieruchomości, a szerokość drogi uzasadniona jest planowanym wyposażeniem jej w jezdnię o szerokości 5 m, jednostronny chodnik i infrastrukturę techniczną. W uwagach do planu skarżący wskazał, że w jego ocenie wystarczająca szerokość drogi to 6m.
Zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) : (1.) Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. (2. ) Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.
W myśl § 13 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.) : "Minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m".
W przedmiotowym przypadku w ocenie Sądu organ naruszył władztwo planistyczne, poprzez nieuzasadnione zaplanowanie szerokości drogi na 8 m. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotowa droga ma jedynie obsługiwać zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na 10 działkach. Wskazane wyżej przepisy (odpowiednio §14 i § 13 w/w rozporządzeń) służą zapewnieniu przede wszystkim bezpieczeństwa pożarowego, a także bezpiecznego dojazdu do nieruchomości. Dlatego przy ocenie naruszenia prawa polegającego na niedostosowaniu parametrów drogi do wymogów określonych w w/w rozporządzeniach należy uwzględnić natężenie ruchu na przedmiotowej drodze.
W ocenie Sądu należy uznać, że ruch na planowanej drodze nie będzie intensywny, a nawet można przyjąć, że będzie bardzo ograniczony. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że minimalna szerokość jezdni wynosi 3 m, a ciągu pieszo – jezdnego 5 m. Należy podkreślić, że organ nie wyjaśnił dlaczego w tym szczególnym przypadku uzasadnione jest planowanie drogi o szerokości 8 m. Z pewnością takie ustalenie narusza prawa właścicielskie skarżącego, a nie jest jasne, czy jest konieczne dla zapewnienia wymogów określonych w ww. rozporządzeniach. Wydaje się że dla zapewnienia w/w wymogów wystarczające byłoby przyjęcie minimalnych parametrów. Podkreślić trzeba, że z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nieznane są przyczyny zaplanowania takich parametrów spornej drogi. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała jedynie, że szerokość drogi uzasadniona jest planowanym wyposażeniem jej w jezdnię szerokości 5 m, jednostronny chodnik i infrastrukturę techniczną. Wyjaśnienie to ma charakter wyłącznie techniczny. Natomiast organ w ogóle nie wyjaśnił jaki jest cel wyznaczenia tak szerokiej drogi (co przecież narusza indywidualny interes skarżącego) w sytuacji, gdy droga ta ma być "ślepą ulicą" obsługującą jedynie dojazd do zaledwie 10 działek. Sąd podziela argumentację, że w takiej sytuacji ruch na tej drodze będzie bardzo ograniczony, co przemawia za wyznaczeniem drogi o minimalnych parametrach w zakresie jej szerokości. Sąd nie dostrzega argumentów przemawiających za wyznaczeniem drogi [...] o parametrach przewidzianych w zaskarżonej uchwale, a więc przekraczających minimalne wymagania dla tego typu drogi, a organ tej kwestii w ogóle nie wyjaśnił mimo argumentacji skarżącego, że już zmniejszenie szerokości tej drogi z 8 m do 6 m będzie miało dla niego korzystne skutki.
Reasumując ten wątek, w świetle powyższego doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż indywidualny interes skarżącego został bez żadnego wyjaśnienia nadmiernie ograniczony poprzez wyznaczenie drogi o parametrach przekraczających minimalne.
Słusznie także skarżący zarzucił, że w zaskarżonym planie pierwotnie planowano drogę [...] na nieruchomościach na wprost do projektowanej drogi [...] (działki nr [...], [...], 206, [...], [...], przylegającą do działki nr [...]). Na skutek uwag właścicielki działek nr [...] i [...] droga [...] została usunięta z planu. Należy podkreślić, że sytuacja przestrzenna tych dwóch obszarów ([...] i [...]) jest bardzo podobna. Są to mniej więcej lustrzane odbicia. Z tego względu można dostrzec nierówne traktowanie skarżącego w porównaniu do właścicieli ww. działek. Drogę [...] bowiem zaplanowano w zaskarżonej uchwale, a drogę [...] o pierwotnym przebiegu wyeliminowano z zaskarżonego planu. Przy czym – jak wynika z analizy rysunku planu - obydwie te drogi miały spełniać analogiczne funkcje. Co istotne, z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nieznane są przyczyny dla których ostatecznie wyeliminowano drogę [...] w pierwotnie planowanym miejscu. Organ nie wyjaśnił bowiem tej kwestii w odpowiedzi na skargę.
Istotne jest także, że droga [...] pierwotnie sięgała aż do działki nr [...], jednak na skutek wniosku właściciela tej działki droga [...] została skrócona i nie znajduje się już na tej nieruchomości. Droga [...] znajduje się niemal w całości na nieruchomościach skarżącego. Wydaje się więc, że w niniejszej sytuacji skarżący nie został potraktowany w sposób równy z właścicielami działek przylegających do pierwotnie planowanej drogi [...] oraz z właścicielem działki nr [...]. A co najmniej organ nie wyjaśnił przyczyn dla których skarżącego potraktował odmiennie od właścicieli w/w działek.
Reasumując Sąd stanął na stanowisku, że w kontrolowanym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasady proporcjonalności i zasady równości skutkującego nadmiernym ograniczeniem praw właścicielskich skarżącego. W rezultacie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art.28 ust.1 u.p.z.p. Dlatego też Sąd na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.27 i 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie regulacji dotyczącej drogi [...] (§ 25 ust. 1), w tym załącznika graficznego w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku).
W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.
Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .
Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. LEX nr 2637332) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolowany plan miejscowy obejmuje bowiem relatywnie duży obszar, natomiast kwestionowane w skardze zapisy dotyczą jedynie niewielkich fragmentów obszaru objętego tym planem. Zaskarżony plan miejscowy po wyeliminowaniu wskazanych w pkt 1 sentencji wyroku jednostek redakcyjnych nadal może funkcjonować.