IV SA/Po 1919/20

IV SA/Po 1919/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2265/21 - Wyrok NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej K.p.a. ) po rozpoznaniu odwołania T. P. (dalej jako strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję P. I. N. B. dla Miasta P. (dalej jako PINB dla Miasta P.) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] nakazującą skarżącemu - właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w P., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części wymienionego wyżej budynku, tj. lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "[...]" w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2013 r. sygn. [...] poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] czerwca 2019 r. W. F., zwrócił się do PINB dla Miasta P. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budynku położonego przy ul. [...] w P.. Z pisma wynikało, że w przedmiotowym budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem znajdują się kawalerki z aneksami kuchennymi oraz łazienkami – każda.
Podczas kontroli, która miała miejsce [...] sierpnia 2019 r. stwierdzono niezgodność lokalu [...] z projektem budowlanym. Skarżący oświadczył podczas kontroli, że już po wybudowaniu budynku i jego odbiorze w marcu 2015 r. dokonano przebudowy postaci wykonania [...]azienek i [...] salonów z aneksami kuchennymi. Skarżący oświadczył też, że opisywane przestrzenie są udostępniane rodzinie, pracownikom prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej oraz opiekunce matki skarżącego. Ustalono, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą funkcji pomieszczeń oraz układu ścian działowych. Powyższe ustalenia obrazuje dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli (karty nienumerowane akt I instancji).
Z akt sprawy wynika, że właściciel lokalu wykonał roboty budowlane ze zmianą funkcji budynku bez załatwienia niezbędnych formalności w Wydziale U. i A. UMP (k. 1 akt I instancji).
Zawiadomieniem z [...] października 2019 r. PINB dla Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w P..
Dokonując analizy zabranego materiału dowodowego PINB dla Miasta P. zważył, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: P.b.) w przedmiotowym lokalu "[...]" doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku poprzez przeznaczenie go w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych do zamieszkania zbiorowego. PINB dla powiatu poznańskiego uznał że doszło do zamian w zakresie określonym w art. 71 ust 1 pkt 2 P.b.
PINB wskazał, że zgodnie z art. 71 ust 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego w niniejszej sprawie właściciel przedmiotowego lokalu nie dokonał. W związku z brakiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania PINB dla Miasta P., działając na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 (sygn. akt: [...]), którym:
1) Wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednordzennego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w P. w części tj. lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "[...]" w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2013 r. sygn. [...]
2) Nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów:
a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku (lokalu), w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;
b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;
c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493);
d) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej w sprawie możliwości spełnienia w wymienionym wyżej lokalu "[...]" wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska oraz w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń.
Na wypełnienie wyznaczonego obowiązku wyznaczono skarżącemu termin 60 dni od dnia doręczenia postanowienia tj. do dnia [...] stycznia 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – karta nienumerowana). Skarżący nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale zakwestionował jego zasadność pismem, które [...] lutego 2020 r., które sporządził pełnomocnik reprezentujący skarżącego (k.34 akt I instancji).
PINB dla Miasta P. decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. skarżącemu - właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w P., nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części wymienionego wyżej budynku, tj. lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "[...]" w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2013 r. sygn. [...] poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania przewidzianej w art. 71 a ust. 4 P.b. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. W realiach niniejszej sprawy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sprowadza się do zaprzestania prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.
Od powyższej decyzji w ustawowym terminie skarżący wniósł odwołanie do Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W odwołaniu podniesiono, że organ błędnie uznał iż doszło o zmiany sposobu użytkowania lokalu "[...]". Podniesiono zarzuty naruszenia art. 71a ust. 1 i ust. 4 p.b. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku oraz naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.
Opisaną we wstępie decyzją WWINB orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko WWINB wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania polegającej na przeznaczeniu części budynku położonego w P. przy ul. [...], tj. lokalu mieszkalnego oznaczonego literą "[...]" w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2013 r. sygn. [...] poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego
WWINB wskazał, że godnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Ustawodawca definiując pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego wymienił przykładowe obiekty jakie są budynkami zamieszkania zbiorowego. Zawarcie zwrotu "w szczególności'" wskazuje że katalog zawarty w § 3 pkt 5 jest katalogiem otwartym, tzn. nie wyczerpuje katalogu obiektów jakie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego.
Wykonane przez właściciela prace budowlane doprowadziły do wydzielenia 12
- autonomicznych - przestrzeni, które można uznać za osobne mieszkania. Każda z przestrzeni posiada pomieszczenie mieszkalne, którym zgodnie z definicją § 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest m.in. sypialnia czy pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego oraz pomieszczenie pomocnicze, którym jest m.in. łazienka. Wskazano, że mieszkaniem jest zespół pomieszczeń, tj. minimum 2 pomieszczenia. Można przyjąć, że mieszkaniem będzie przestrzeń składająca się z minimum jednego pomieszczenia mieszkalnego oraz jednego pomieszczenia pomocniczego. W niniejszej sprawie część budynku przy ul. [...] w P., została przebudowana w taki sposób, że utworzonych zostało [...] oddzielnych przestrzeni, gdzie każda składa się z pomieszczenia mieszkalnego oraz pomieszczenie pomocniczego. Organ uznał, że w lokalu "[...]" właściciel prowadzi działalność w zakresie tzw. "hotelu pracowniczego". Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nosi znamiona samowoli budowlanej w związku z tym wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a p.b.
W związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu "[...]" zmianie uległy także warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Na podstawie § 209 ust 2 w/w rozporządzenia budynki mieszkalne określane są do kategorii zagrożenia pożarowego ZL IV. Natomiast budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii zagrożenia pożarowego ZL V. Zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części, a co za tym idzie zaliczenie przedmiotowego lokalu do innej kategorii budynków, powoduje zastosowanie innych przepisów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Właściciel lokalu zamieszkania zbiorowego na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719) zobowiązany jest do wprowadzenia instrukcji przeciwpożarowej.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. T. P. (dalej także jako "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia [...] września 2020 r. ([...]), zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1 i art. 71a ust. 4 P.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w części budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania. Sformułowano także wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB wraz z postanowieniem PINB z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2020 r. WWINB wniósł o oddalenie skargi oraz na wypadek uwzględnienia skargi o zasądzenie kosztów wynikających z norm przepisanych według stawki minimalnej.
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. uczestnik W. F. przedstawił stanowisko w sprawie, wskazując na kontekst sytuacyjny sprawy i popierając zasadność zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze oraz nie zgodził się z zarzutami przestawionymi przecz uczestnika. Sformułowano jednocześnie wniosek o nieuwzględnienie argumentacji przedstawionej przez uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186, aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: "P.b.").
W szczególności, w ocenie Sądu, nie sposób podzielić zarzutu skargi jakoby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. odnośnie ustalenia, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania części budynku.
Zebrany przez organy materiał dowodowy był bowiem w tym zakresie kompletny, a wszystkie zgromadzone dowody zostały przez organy ocenione w ich całokształcie, co skutkowało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie sposób przypisać zatem organom naruszenia tak zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a., a znajdującej doprecyzowanie w art. 77 § 1 k.p.a. jak też postawić im zarzutu, że dokonana na ocena miała charakter dowolny i wykraczała poza podlegającą ochronie wynikającej z art. 80 k.p.a. ocenę swobodną.
Znamiennym jest, iż także w samej skardze jak i jej uzasadnieniu nie wskazano
- jakie dowody - zostały przez organ pominięte w procesie ustalania stanu faktycznego, jak też nie wskazano w czym miałoby się wyrażać ewentualne naruszenie art. 80 k.p.a. Nie wskazano wreszcie jakie inne, nowe dowody winny być zdaniem strony skarżącej przeprowadzone, co wyraźnie wskazuje iż zgłoszenie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. miało charakter gołosłowny.
Analiza uzasadnienia skargi, w tym również argumentacja przedstawiona dla wykazania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazuje natomiast, że istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami nadzoru budowlanego sprowadza się nie do ustaleń faktycznych, lecz kwalifikacji prawnej de facto nie spornego stanu faktycznego.
Zauważyć także trzeba, iż w skardze nie wykazano choćby potencjalnego wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na treść rozstrzygnięcia, a wpływu takowego nie dopatrzył się także orzekający w sprawie Sąd, tym bardziej, że jak zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienie także przebudowa lokalu mieszkalnego prowadząca do powstania w nim kilku odrębnych lokali mieszkalnych może być uznana za zmianę sposobu użytkowania o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 P.b.
Odnosząc się do argumentacji skargi zmierzającej do zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie doszło samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 P.b. stwierdzić należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).
Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, iż ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi, należy zwrócić uwagę, że sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 P.b., przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Inaczej rzecz ujmując art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wprost wskazuje jedynie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 ustawy Prawo budowlane.
Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części
- w rozumieniu art. 71 P.b. - sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż trafna była ocena WINB wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż wyodrębnienie w przedmiotowym lokalu mieszkalnym "[...]" [...] samodzielnych lokali mieszkalnych (składających się każdy z pokoju z aneksem kuchennym i pomieszczenia łazienki) skutkowało przekształceniem tego, lokalu mieszkalnego w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego. Sam Skarżący podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2019 r. (protokół nr [...]) oświadczył, że po odbiorze budynku w marcu 2015 r. dokonał jego przebudowy polegającej na wykonaniu [...]azienek i [...] salonów z aneksami kuchennym, a "opisywane przestrzenie udostępnia/użycza rodzinie oraz pracownikom prowadzonej przez siebie działalności, a także opiekunce jego matki" (karta nienumerowana, akt adm. I instancji).
Co za tym idzie, wbrew argumentacji skargi - w świetle dokumentacji akt sprawy - nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w przebudowanym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze tzw. hotelu pracowniczego. Podkreślić trzeba, że skarżący T. P. złożył swój podpis pod protokołem kontroli z [...] sierpnia 2019 r. (protokół nr [...]) i nie zgłosił żadnych uwag. Również w toku postępowania nie zakwestionowano rzetelności tego protokołu.
Opisane powyżej działania skarżącego, spowodowały co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona.
Na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie podlega przy tym ocenie, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny, z przepisami odrębnymi określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czy też regulacje te narusza, a jedynie czy wpływa on na zmianę wymagań w tym zakresie, zaś samo spełnianie wymagać będzie przedmiotem oceny dokonywanej na etapie badania zgłoszenia, względnie badania dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania naprawczego w przypadku samowolnej zmiany sposoby użytkowania. Ewentualne naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 P.b. uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nawet w przypadku odmiennej niż dokonana przez organy, a zaakceptowana przez Sąd kwalifikacji przebudowanego lokalu mieszkalnego "[...]" jako służącego celom zamieszkania zbiorowego i zaaprobowania stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie został de facto przekształcony w lokal zamieszkania zbiorowego, lecz wyodrębniono w nim [...] autonomicznych przestrzeni mieszkalnych, takie działanie również musiałoby zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym jednak przypadku wprost odpowiadająca kryteriom wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest stanowiącą intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania w sposób zmieniający co najmniej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne.
Jest bowiem oczywiste, że skoro przedmiotowy lokal mieszkalny "[...]" został przebudowany poprzez wykonanie [...] odrębnych łazienek, przy [...] wyodrębnionych i dysponujących aneksami kuchennymi autonomicznych pomieszczeniach mieszkalnych, to doszło do co najmniej intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego jednego lokalu mieszkalnego, poprzez użytkowanie go jako [...] odrębnych lokali mieszkalnych, (tzw. kawalerek). To, że do zmiany sposobu użytkowania faktycznie i niewątpliwie doszło potwierdził sam skarżący, składając do protokołu kontroli oświadczenie, że "opisywane przestrzenie udostępnia/użycza rodzinie oraz pracownikom prowadzonej przez siebie działalności, a także opiekunce jego matki".
Inne są zaś wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne wymogi musi natomiast spełnić (każde z osobna) [...] wyodrębnionych lokali mieszkalnych.
Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można na § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 – dalej jako: "rozporządzenie") wskazujący, iż pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1), przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2) oraz określający wyjątki od tych zasad (ust. 3), co wyraźnie wskazuje na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w następstwie przekształcenia jednego lokalu mieszkalnego wielopokojowego w [...] wyodrębnionych, autonomicznych lokali jednopokojowych, dopuszczalność, której to zmiany podlegać musi badaniu w postępowaniu ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie z postępowaniu legalizującym samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego.
Jeszcze bardziej wyraźnie widoczne jest to na gruncie § 62 tego samego rozporządzenia określającego minimalne wymogi co do drzwi do mieszkań, przy jednoczesnym braku tego rodzaju wymogów odnośnie drzwi do poszczególnych pokojów i pomieszczeń w jednym mieszkaniu, czy też na gruncie regulacji dotyczących wielkości korytarzy i pomieszczeń, względnie korytarzy we wnętrzu mieszkania w budynku wielorodzinnym czy wreszcie regulacji dotyczących szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia), czy też zagadnień związanych z wentylacją wyodrębnionych lokali mieszkalnych, niewątpliwie wpływających na higieniczno-sanitarne warunki korzystania z nich.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego "[...]" wynikły z jego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, ujawniony w protokole kontroli robót budowlanych z [...] sierpnia 2019 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, wprost wskazuje, że niezależnie od tego czy jest on aktualnie użytkowany dla celów zamieszkania zbiorowego, wymagał dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany sposobu użytkowania ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Odrywając się od rozważań o charakterze teoretyczno-prawnym wskazać należy chociażby na zdjęcie obrazujące wyjścia (przed którymi leżą wycieraczki) z poszczególnych wyodrębnionych lokali na korytarz oraz wspólną dla tych lokali klatkę schodową prowadzącą na niższą kondygnację, z których jednoznacznie wynika potrzeba dokonania oceny zgodności zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przepisami regulującymi warunki bezpieczeństwa pożarowego, w tym przede wszystkim zapewnienia w razie pożaru możliwości ewakuowania się z poszczególnych wyodrębnionych mieszkań.
Konieczność sprawdzenia pod tym kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu wyraźnie wskazuje zaś, iż jest to reglamentowana prawnie zmiana sposobu użytkowania obiektu o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 P.b.
O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi, w szczególności i jedynie przykładowo wykorzystywanie jako hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny, a nie sposób urządzenia i wyposażenia poszczególnych, przeznaczonych do pobytu ludzi lokali.
Inaczej rzecz ujmując budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W okolicznościach badanej sprawy – zgodnie z oświadczeniem samego skarżącego – do tego okresowego wykorzystania lokalu mieszkalnego [...] dochodziło.
Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że - podniesione w skardze -zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie mają uzasadnionych podstaw.
Sąd nie dostrzegł też z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego skargę należało oddalić.
Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.