IV SA/Po 188/23

IV SA/Po 188/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Sebastian Michalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ust. 2 art. 17 ust. 1 ust. 2 ust. 3 ust. 5 ust. 6 ust. 9 ust. 10 pkt 1 pkt 2 ust. 11
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2172
par. 2 pkt 1 pkt 2 pkt 9 pkt 11 par. 3 pkt 1 lit. a pkt  pkt 5 pkt 9 pkt 11 lit.a par. 5
Rozporządzenie Ministar Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 6 par. 1 par. 1a par. 1b art. 15 par. 1-2 art. 20 par. 1 pkt 1 art. 33 par. 2 pkt 6 lit. c art. 34 par. 2 pkt 1-3 art. 54 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3 art. 87 ust. 1-2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 66 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. (wierzyciel), pismem z dnia 08 czerwca 2022 roku, skierował do Wojewoda (organ egzekucyjny) tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony na K. S. (zobowiązaną) uchylającą się od wykonania obowiązku poddania małoletniego syna D. S. ur. [...] roku szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis).
Pismem z dnia 01 września 2022 roku organ egzekucyjny zawiadomił zobowiązaną o wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz pouczył ją o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów.
Postanowieniem z dnia 11 października 2022 roku Wojewoda nałożył na K. S. grzywnę celem przymuszenia do poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, które wraz z tytułem wykonawczym nr [...] doręczył zobowiązanej.
K. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do wniesienia zarzutu.
W treści podania zobowiązana podniosła brak wymagalności obowiązku szczepień oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Organ egzekucyjny przekazał zarzut do rozpoznania wierzycielowi.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. , postanowieniem z dnia 07 grudnia 2022 roku (nr [...]), uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione.
Wierzyciel wyjaśnił, że przepisy prawa ustanawiają prawną powinność poddawania dzieci szczepieniom ochronnym. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.
Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązane do podawania się obowiązkowym szczepieniom ochronny, przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.
Na podstawie upoważnienia ustawowego corocznie w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Zdrowia ogłaszany jest Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego, którego załącznik stanowi Program Szczepień Ochronnych ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek na dany rok.
Program Szczepień Ochronnych precyzuje konkretne terminy szczepień, ponieważ odporność na poszczególne choroby zakaźne często jest zależna od kilku dawek, rozłożonych w określonym czasie, co umożliwia rozwój procesów immunologicznych w organizmie.
Zasady wynikające z Kalendarza Szczepień Ochronnych na dany rok realizuje lekarz, tj. powiadamia osoby sprawujące pieczę prawną nad osobą małoletnią o obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, kwalifikuje dziecko do szczepień i określa jaką szczepionkę (nazwa preparatu, dawka) może dziecko otrzymać. Integralną częścią szczepienia jest lekarskie badanie kwalifikacyjne. Odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu oznacza odmowę wykonania obowiązkowego szczepienia.
W przypadku niezachowanie kalendarza szczepień, opóźnienia szczepień z różnych powodów, lekarz ustala indywidualny program szczepień danego dziecka.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyjaśnił ponadto, że zarzut dotyczący zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie dotyczy wierzyciela. Wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego.
Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację oraz ocenę prawną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że Program Szczepień Ochronnych określa termin szczepień w zależności od wieku dziecka, odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi dawkami szczepień oraz ich ilość. Nie ma obowiązku czekania, aż małoletni ukończy ostateczny wiek 6, 15, czy 19 lat.
Uzyskanie odporności na choroby podlegające obowiązkowym szczepieniom ochronnym wymaga szczepień wielokrotnie powtarzających się na przestrzeni 19 lat życia. Cel zapobiegania sytuacjom wskazanym w art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zostałby osiągnięty w przypadku oczekiwania z egzekwowaniem obowiązku, aż do ukończenia przez dziecko 19 roku życia.
Obowiązek szczepień dziecka powinien być realizowany zgodnie z wytycznymi zawartymi w Programie Szczepień Ochronnych, a jego niewykonanie skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi resortowy akt prawa, który jest ogłaszany w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia, co uwierzytelnia jego moc prawną.
Termin wykonania obowiązku został przekroczony przez rodziców, którzy do dnia wydania postanowienia nie wykonali obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Wykonanie obowiązku szczepień ochronnych z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną w ustawie - Kodeks wykroczeń.
W odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów art. 31 ust. 1, art. 47, 68 Konstytucji RP Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że organy działały zgodnie z kompetencjami określonymi w przepisach ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie ma zastosowania w przypadku obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawowych, których wykonania organy mogą żądać obligatoryjnie.
Szczepienia ochronne stanowią jedną z najskuteczniejszych, a czasami jedyną formę zapobiegania chorobom zakaźnym. Powszechny obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym zapewnia odpowiednio wysoki odsetek osób poddających się szczepieniom i skutecznie zmniejsza ryzyko epidemicznego szerzenia się chorób zakaźnych w populacji oraz zmniejsza społeczne skutki związane z ciężkimi zdrowotnymi następstwami chorób zakaźnych. Poziom zaszczepienia populacji sięgających 95-98% sprawia, że również osoby nieuodpornione, które nie mogą być poddane szczepieniu z powodu ciężkich chorób stwierdzonych przez lekarza korzystają z ochrony jaką daje istnienie powszechnych programów obowiązkowych szczepień ochronnych.
K. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wskazując, że zostały one wydane z naruszeniem:
1) art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego,
2) art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień małoletniego D. S. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż organ nie wskazuje z jakiego aktu prawnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek,
3) art. 33 § 2 pkt 6c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez przyjęcie, że szczepienia wymienione w tytule egzekucyjnym są wymagalne, gdyż komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a zgodnie z art. 4 w związku z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi program zapobiegania i zwalczania określonych chorób i zakażeń lub chorób zakaźnych może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia,
4) art. 124 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania małoletniego szczepieniu,
5) naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust.1 w związku z art. 47 oraz art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.
Skarżąca zażądała także, aby Sąd:
- wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z przepisami art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3 oraz art. 87 ust.1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień takiej jak w większości krajów Unii Europejskiej, brak właściwego rejestru powikłań, brak celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe i rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania oraz w zakresie w jakim komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia rozstrzygają o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy,
- zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na powyższe skarżąca zażądała zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie Europejski Trybunał Praw Człowieka.
Inspektor Sanitarny zażądał oddalenia skargi oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest dopuszczalność przymusowej realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie prawa administracyjnego, przyjmuje się jednolicie, że obowiązek poddania dzieci szczepieniom ochronnym powstaje z mocy prawa.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 z późn. zm.) osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym.
W świetle art. 5 ust 2 powołanej ustawy w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie wskazanego obowiązków ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849 oraz z 2022 r. poz. 64 i 974).
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 10 powołanej ustawy Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:
1) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,
3) kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia ochronne,
4) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych,
5) tryb przeprowadzania konsultacji specjalistycznej, o której mowa w ust. 5,
6) wzory zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4, książeczki szczepień oraz karty uodpornienia,
7) sposób prowadzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 8 pkt 1, i jej obiegu,
8) wzory sprawozdań z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz tryb i terminy ich przekazywania
- uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.
Osoby wskazane w trybie art. 17 ust. 10 pkt 2 powołanej ustawy są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 powołanej ustawy, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi" (art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
Z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2172 z późn. zm.) wynika natomiast, że:
Obowiązkiem szczepień ochronnych są objęte takie choroby zakaźne jak: błonica, krztusiec, tężec oraz ostre nagminne porażenie dziecięce (§ 2 pkt 1, 2, 9, 11 rozporządzenia). Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw:
- błonicy obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (§ 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia),
- krztuścowi obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (§ 3 pkt 5 rozporządzenia),
- ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (§ 3 pkt 9 rozporządzenia),
- tężcowi obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (§ 3 pkt 11 lit. a rozporządzenia).
Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze, czy też do tego, aby odmówić zastosowania w sprawie przepisów powołanego powyżej podstawowego aktu prawnego (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych).
Niewątpliwie obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu stanowi ograniczenie praw i wolności obywatelskich, jest to jednak w ocenie Sądu ograniczenie konstytucyjnie dopuszczalne.
Obowiązek szczepień ochronnych wynika bezpośrednio z ustawy, a zatem spełniony jest wymóg z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.
Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, aby ustanowienie delegacji ustawowej obejmującej upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, czy osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby należało rozpoznawać jako niedopuszczalne przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.
Do przyjęcia stanowiska o naruszeniu zasady proporcjonalności nie przekonuje Sądu argumentacja odwołująca się do rozwiązań prawnych funkcjonujących w innych krajach europejskich, w tym do wyliczanych w skardze przypadków rezygnacji z obowiązkowych szczepień ochronnych.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że procedura medyczna szczepień ochronnych jest powszechnie uznawana za skuteczny środek przy zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponad wszelką wątpliwość dowodzą tego niedawne rozwiązania w postaci szczepień ochronnych stosowanych na potrzeby zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19, które były powszechnie przyjmowane nie tylko w wymiarze europejskim, ale i światowym.
Ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. lekarskie badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby przyjęte rozwiązania prawne mogły prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.
Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 roku o sygn. akt II OSK 717/20, Legalis nr 2905559).
Jeżeli intencją autora skargi było wystąpienie ze wskazanym w skardze problemem prawnym do ETPC, a przywołanie TSUE ma charakter oczywistej omyłki, to wymagane w sprawie było uprzednie rozważenie przez autora skargi dopuszczalności wnioskowanego działania.
Sprawa interpretacji lub stosowania praw i wolności gwarantowanych w EKPC i jej protokołach dodatkowych może się stać przedmiotem opinii doradczej ETPC wydawanej na żądanie sądu pytającego, niemniej wskazany instrument wynika z przepisów Protokołu nr 16 do EKPC, którego Rzeczpospolita Polska nie ratyfikowała. Protokół ten wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 roku, lecz nie ma on w polskim porządku prawnym charakteru aktu obowiązującego, wobec czego analizowane żądanie zamieszczone w skardze musiało zostać ocenione jako nieuprawnione z przyczyn formalnych (wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 roku o sygn. akt II OSK 717/20, Legalis nr 2905559).
Przechodząc do sądowoadministracyjnej oceny legalności zaskarżonych postanowień Sąd z urzędu wskazuje, że treść rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. , która wyraża stanowisko wierzyciela odnośnie wniesionego zarzutu, nie odpowiada formule ustawowej. Organ orzekł bowiem "o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione".
Tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy zawartą w przepisie art. 34 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.) w wyniku rozpatrzenia zarzutów wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:
- oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej,
- uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w całości,
- uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut,
- stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym lub zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.
Sąd uznał jednak, że powyższe uchybienie nie stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Przyjmować bowiem należy, że formuła językowa "uznania zarzutów za nieuzasadnione" pozwala jednoznacznie zidentyfikować/rozpoznać treść rozstrzygnięcia, jako wolę organu oddalenia zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
Dostrzegać również należy, że w kontrolowanej sprawie skarżący jako zarzuty we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym zgłosił dwie kwestie: brak wymagalności egzekwowanego obowiązku oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Powiatowy Inspektor Sanitarny zgodnie z prawem uznał, że rozpoznanie zarzutu dotyczącego "zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego" nie pozostaje w kompetencjach wierzyciela, bo wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego.
Organy (wierzyciel) nie powinny jednak tracić z pola widzenia tego, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, a podstawą skargi jest stosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej (art. 54 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Organem właściwym do rozpoznania opisanej skargi jest organ egzekucyjny i już z tego względu rozważanie tej kwestii wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Jednak wierzyciel, jeżeli uznaje, że został mu przekazany do rozpoznania zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, to powinien rozważyć konieczność podjęcia działania stosownych do treści art. 66 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Całkowicie kontrfaktyczny jest zarzut wskazujący na brak podania w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania małoletniego szczepieniu.
W ocenie Sądu skarżone organy zgodnie z prawem obowiązującym na dzień wydania skarżonych postanowień przyjmują, że obowiązek szczepień ochronnych D. S. w zakresie błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz nagminnemu porażeniu dziecięcemu jest wymagalny.
Uprawnienie organu administracji do wyznaczenia w decyzji terminu do wykonania obowiązku musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Jeżeli w decyzji lub akcie normatywnym, z którego bezpośrednio wynika obowiązek, nie określono terminu wykonania obowiązku, to powinien on być spełniony przez zobowiązanego bez zbędnej zwłoki po tym, jak obowiązek stał się wymagalny (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33).
Jeżeli norma prawa nie określa terminu wykonania obowiązku, to obowiązek wynikający wprost z przepisu prawa staje się wymagalny, jeżeli dana osoba (zobowiązany) znalazła się w sytuacji określonej w hipotezie normy prawa nakładającej obowiązek (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33).
Natomiast przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33).
W przepisie § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych uregulowano przedział czasowy (okres), w którym aktualne, a jednocześnie wymagane, jest zrealizowanie obowiązku szczepienia przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. Nie oznacza to jednak, że został wyznaczony termin maksymalny (data końcowa) wykonania obowiązku szczepienia, a tym samym, że dopiero z nadejściem końcowego terminu okresu aktualności obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej.
Prawodawca nie posłużył się konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjął, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie, a ponadto z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu.
Obowiązek małoletniego D. S. poddania się szczepieniom ochronnym w zakresie błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz nagminnemu porażeniu dziecięcemu stał się aktualny/wymagalny z osiągnięciem 7 tygodnia życia i pozostanie taki do ukończenia przez niego 19 roku życia, chyba że przepisy kreujące ten obowiązek ulegną zmianie.
Z uwagi na fakt, że D. S. nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie wskazanego obowiązku ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, czyli w okolicznościach kontrolowanej sprawy także matka małoletniego, skarżąca, K. S..
Dla tak ukształtowanego obowiązku prawnego, obowiązku ustanowionego tylko aktami stanowiącymi powszechnie obowiązujące źródła prawa, ustawodawca określił specjalny tryb postępowania, który należy rozpoznać jako tryb/sposób wykonania aktualnego/wymagalnego obowiązku prawnego.
Lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną ma obowiązek powiadomić osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom (art. 17 ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
W ramach omawianego trybu postępowania ustawodawca przewidział także szczególne unormowanie dotyczące odroczenia wykonania spornego obowiązku. W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Obowiązkowe szczepienia ochronne przeprowadzają lekarze lub felczerzy, pielęgniarki, położne, higienistki szkolne i ratownicy medyczni, posiadający odpowiednie kwalifikacje (art. 17 ust. 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).
Sąd podziela stanowisko skarżonego organu, że do ogłoszenia Programu Szczepień Ochronnych na dany rok uprawniony jest Główny Inspektor Sanitarny, a nie Rada Ministrów. Przepis art. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy odmiennych kompetencji. Program Szczepień Ochronnych (komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego) jest czymś innym niż program zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób oraz lekooporności biologicznych czynników chorobotwórczych (rozporządzenie Rady Ministrów).
Nieprawdziwe są twierdzenia skargi, że organy administracji publicznej rozpoznały Program Szczepień Ochronnych (komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego), jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Uważna lektura treści uzasadnienia wydanych postanowień jednoznacznie wskazuje, że skarżone organy uznały komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego (Program Szczepień Ochronnych) za resortowy akt prawa, który jest ogłaszany w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia.
Sąd podziela stanowisko, że Program Szczepień Ochronnych, w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu przepisu art. 87 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Autor skargi błędnie jednak przyjmuje, że powyższe stanowi o braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych w rozumieniu przepisu art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Program Szczepień Ochronnych na dany rok, zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to publikowany w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia akt resortowy, który ma zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek.
Przyjmować zatem należy, że Program Szczepień Ochronnych z punktu widzenia praw i obowiązków osób, na których ciąży obowiązek szczepień ochronnych, to obwarowana względami medycznymi, a także warunkami epidemiologicznymi, oficjalnie publikowana informacja wskazująca jakim szczepieniom, w jakich dawkach i w jakim konkretnie wieku, powinny być poddane osoby, których obowiązek podania się tym szczepieniom ukształtowany został prawem powszechnie obowiązującym.
W ocenie Sądu skarżone organy zgodnie z prawem rozpoznały Program Szczepień Ochronnych, jako określony wiedzą medyczną, zbiór pozaprawnych zasad, stanowiących faktyczną determinantę wykonania obowiązku szczepień ochronnych (akt resortowy określający działania personelu medycznego), który podawany jest do publicznej wiadomości w postaci komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego.
Niezgodne z Programem Szczepień Ochronnych zachowania osób, które zobowiązane są wykonać aktualny/wymagalny obowiązek szczepień ochronnych, rozpoznawać należy, jako uchylanie się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jeżeli organ (wierzyciel) stwierdza zaistnienie okoliczności o cechach uchylania się od wykonania aktualnego/wymagalnego obowiązku prawnego, a więc powstałego z mocy prawa powszechnie obowiązującego, to równoznaczne jest to, ze stwierdzeniem przesłanek aktualizujących obowiązek podjęcia działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, tj. wierzyciel powinien wystawić tytuł wykonawczy, a następnie wszcząć postępowanie egzekucyjne albo przesłać tytuł wykonawczy organowi egzekucyjnemu. Przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku (art. 6 § 1b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Przypomnieć również należy, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Analiza akt kontrolowanej sprawy ujawnia, że lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną wielokrotnie informował (rozmowy i wezwania) przedstawiciela ustawowego D. S. o konieczności poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym (pismo do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. opatrzone datą 16 grudnia 2016 roku).
Na dzień 17 lutego 2021 roku małoletni nadal nie uzupełnił obowiązkowych szczepień ochronnych.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. , pismem z dnia 9 marca 2021 roku, zawiadomił skarżącą o konieczności poddania małoletniego szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz nagminnemu porażeniu dziecięcemu.
W dniu 6 maja 2021 roku wierzyciel, na podstawie art. 15 § 1-2 oraz art. 20 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skierował do skarżącej upomnienie.
W okresie od dnia odebrania upomnienia (19 maja 2021 roku) do dnia 17 sierpnia 2021 roku skarżąca prowadziła z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym wymianę korespondencji, w której brak wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniom ochronnym usprawiedliwiała obawami zakażenia się w przychodni wirusem SARS-CoV-2.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, po uprzednim uzyskaniu potwierdzenia, że obowiązek zaległego szczepienia ochronnego u małoletniego D. S. nie został wykonany, w dniu 8 czerwca 2022 roku sporządził tytuł wykonawczy i skierował go do Wojewoda (organ egzekucyjny) celem zastosowania środków egzekucyjnych przymuszających do wykonania obowiązku niepieniężnego.
Sąd w całości podziela stanowisko skarżonych organów, że na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy ziściły się określone w art. 6 § 1 zdanie pierwsze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji warunki/przesłanki do wdrożenia postępowania egzekucyjnego.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowi szczepień ochronnych, bo zobowiązana uchyla się już od poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu.
Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33).
Skoro małoletni D. S. nie został poddany lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska o ziszczeniu się przesłanek odroczenia wykonania aktualnego/wymagalnego z mocy prawa obowiązku poddania małoletniego szczepieniom ochronnym.
Zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 roku o sygn. akt SK 81/19 przepis art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W konsekwencji przy ocenie legalności kwestionowanych postanowień, aktualne okazało się rozważenie ich prawidłowości w kontekście treści powołanego powyżej wyroku.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne i przyjął, że "komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki", bo określa "intensywność ingerencji w prawo podmiotowe", co musi być "kontrolowalne przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego".
Analiza wskazanego wyroku, zdaniem Sądu, nie kreuje jednak konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień.
Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji, powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.
Wyrok nie pozbawia Głównego Inspektora Sanitarnego kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie
Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, lecz kierował się koniecznością zapewnienia stosownych ram realizacji tego obowiązku.
Wskazując na potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych Trybunał Konstytucyjny postanowił, że zakwestionowane przepisy utracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co w ocenie Trybunału powinno być wystarczające do dokonania stosownych zmian.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.