VII SA/WA 1239/16

VII SA/Wa 1239/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1765/17 - Wyrok NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 3, 22
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. D. i P. D. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...], w załączniku do tego zarządzenia - pod nr [...], Lp. [...] - budynku położonego przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obr. [...], 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. D. i P. D. kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w następującym stanie sprawy. Skargą z dnia [...] kwietnia 2016 r. B.i P. D., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli na podstawie art. 3 § 2 pkt. 6, art. 50 § 1, art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych [...] (dalej: "GEZ"), budynku położnego przy ul. [...] w na terenie Dzielnicy [...] w W. {dz. nr ew. [...] obręb [...]), wpisanego w GEZ pod Lp. [...],[...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta [...][...] z dnia [...] lipca 2012r. w ww. części ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta [...][...] z dnia [...] lipca 2012r. w ww. części i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili:
1) ·naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt. 1) w zw. z 22 ust. 4 i 22 ust. 5 pkt. 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") poprzez ujęcie budynku będącego własnością skarżących w GEZ, pomimo braku podstaw do objęcia tego budynku tego typu ochroną;
2) ·naruszenie art. 64 zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochrona prawa własności.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami przedmiotowego budynku, o czym świadczy treść KW nr [...]. Budynek został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych [...] utworzonej na mocy Zarządzenia Prezydenta [...][...] z dnia [...] lipca 2012r. pod Lp. [...],[...]. Informację o wpisie budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych [...] skarżący powzięli w dniu [...] lutego 2016 r., przeglądając zasoby internetowe z uwagi na treść decyzji Prezydenta [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] niezezwalającą im na rozbudowę i przebudowę należącego do nich budynku.
W związku z powyższym skarżący wezwali Prezydenta [...] do zaprzestania naruszenia prawa poprzez usunięcie Budynku z GEZ w dniu [...] lutego 2016r. Prezydent [...] do dnia wniesienia niniejszej skargi nie udzielił na odpowiedzi wezwanie w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. i nie zaprzestał naruszania prawa, nie wykreślając budynku z GEZ.
Skarżący następująco uzasadnili ich interes prawny w sprawie. Wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej. Stanowi o tym art. 19 pkt. 1a) Ustawy o ochronie zabytków, według treści którego w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w decyzji o warunkach zabudowy, w decyzji o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej, w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z treścią art. 39 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. W ocenie skarżących są to działania wkraczające w prawo własności, a co za tym idzie ingerują w interes prawny właścicieli. Wobec powyższego niezgodne z prawem wpisanie Budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków narusza interesy skarżących, co daje im legitymację do wystąpienia ze skargą.
Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że stosownie do art. 22 ust. 4 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 Ustawy o ochronie zabytków)
Zgodnie z art. 3. pkt. 1) Ustawy o ochronie zabytków zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Dokonanie wpisu budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków stanowiło dowolne działanie organu bez stosowanego postępowania wskazującego na zabytkowy charakter tego budynku. Prezydent [...] nie wyjaśnił w żaden sposób, co stanowiło podstawę wyznaczenia Budynku do ujęcia w ewidencji.
Gminna Ewidencja Zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy.
Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy, a co całkowicie pominął organ. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co w niniejszej sprawie zupełnie nie zostało wykazane.
Skarżący wskazali, że przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków, zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem, co podkreślić należy, jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być odpowiednio wykazane.
Objęcie każdą formą ochrony konserwatorskiej powinno być poprzedzone wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz powinno wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku.
Powyższe nie zostało w przedmiotowej sprawie wykonane, a Budynek nie posiada żadnych właściwości charakterystycznych dla zabytku.
Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2350/13, zgodnie z którym "Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niesporne bowiem pozostaje w sprawie, że tylko taki obiekt może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy. Z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochranie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że działanie prezydenta miasta polega na "wyznaczeniu" zabytku nieruchomego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, nie przewidują, by działanie organu w tym zakresie mogło polegać na ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję."
Istotnym w ocenie skarżących jest również fakt, że budynek jest już objęty ochroną konserwatorską, gdyż leży on w będącej zabytkiem "strefie" [...] Historycznego (wpisanej do rejestru zabytków na mocy decyzji z dnia [...] września 1980r.). Ponadto, działka na której leży budynek jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] Historycznego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku, który został sporządzony po uzgodnieniach z Konserwatorem Zabytków. W związku z tym, zapisy wyżej wymienionego planu zawierają wszelkie ograniczenia konserwatorskie dotyczące zabudowy działki.
W związku z powyższym, budynek jest już objęty ochroną konserwatorką na dwa sposoby, które powodują że zgodnie z art. 39 ust. 1 Ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących budynku wymaga nie tylko uzgodnień, ale wydania decyzji przez Konserwatora Zabytków, silniejszą niż wynikającą z wpisu do GEZ i brak jest podstaw do stosowania podwójnego typu ochrony. Oczywistym jest że skoro do podjęcia robót budowlanych niezbędna jest decyzja Konserwatora, to nie jest zasadnym dodatkowo przeprowadzanie uzgodnień.
Jeżeli budynek rzeczywiście spełniałby przesłanki do uznania go za zabytek, to na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub każdym czasie później, mógłby zostać wpisany do rejestru zabytków. Skoro jednak nie został, oznacza to, że nie było ku temu podstaw.
W odpowiedzi na skargę, datowana na [...] maja 2016 r., pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i wyjaśnił, co następuje.
Gminna ewidencja zabytków [...] (GEZ) została utworzona i jest prowadzona przez Prezydenta [...] na podstawie przepisów powołanych w skardze. Gminna ewidencja zabytków prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych, wobec czego przed zamierzonym włączeniem jej do tworzonej GEZ Prezydent [...] sporządził karty adresowe zabytku nieruchomego.
Obiekt wymieniony w treści skargi - dom, położony przy ul. [...] w W. [...]) został wyznaczony do ujęcia w GEZ przez Prezydenta [...] w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zatem należy do kategorii wymienionej w ust. 5 tiret trzecie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jako dowód organ przywołał pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r.
Przed włączeniem do ewidencji organ ewidencyjny dokonał sprawdzenia danych zawartych w adresowej przedmiotowego obiektu pod kątem kompletności i zgodności ze stanem faktycznym. Skarżący nie wskazują w skardze ani konkretnych braków, ani niezgodności danych z tej karty ze stanem faktycznym. Włączenie do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło zgodnie z przepisami określonymi ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za niezgodnie z prawem.
Organ uznał zarzut naruszenia art.. 3 pkt. 1 w zw. z art. 22 ust.4 i ust. 5 pkt. 3) ustawy o ochronie zabytków poprzez ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków pomimo braku podstaw ku temu za niezasadny. Budynek ma rozpoznane wartości zabytkowe uzasadniające włączenie do gminnej ewidencji zabytków. Budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. jest ważnym element zespołu urbanistycznego i zabudowy [...] Historycznego tzw. [...], powstałej latach 20-tych XX w. w oparciu o rozplanowanie opracowane przez K. T.. Zabudowę [...] realizowano do końca lat 30-tych XX w. Autorami zabudowy [...] byli R. G., R. Ś., T. T. i wspomniany K. T. W założeniach [...] przewidziano trzy typy budynków dwukondygnacyjnych; bliźniacze (dwurodzinne), szeregowe (cztero- dziesięciorodzinne) oraz indywidualne. Realizacje wspomnianych autorów nawiązywały do form historycznych, zaczerpniętych z gotyku, architektury militarnej dworkowej. Zatem [...] był zespołem architektonicznym zróżnicowanym pod względem ukształtowania poszczególnych typów "jednostek mieszkalnych". Zabudowę [...] wyróżniają strome dachy budynków, najczęściej kryte czerwoną dachówką ceramiczną, kontrastującą z jasną elewacją budynków oraz opaski okienne i wykończenia w formie profilowanych gzymsów. W zabudowie ul. [...] dominują budynki o prostej stylistyce ukształtowania bryły i detalu architektonicznego. Znajdują się tu również budynki prezentujące modernistyczną architekturę lat 30. XX w., o zróżnicowanej bryle, płaskich dachach i symetrycznym rozkładzie okien.
Budynek przy ul. [...] powstał w ramach Mieszkaniowego Stowarzyszenia [...], założonego w 1921 r. i był własnością mjr J. W.. "Jest on przykładem klasycyzującego nurtu [...] modernizmu. Regularna bryła jest dwukondygnacyjna z trójkondygnacyjną zwyżką od strony północno-wschodniej, z głównym wejściem ujętym boniowanym portalem, umieszczonym w wyryzalitowanej klatce schodowej, dekorowanej kanelowanymi lizenami. Nad profilowanym gzymsem wieńczącym umieszczono ścianki attykowe, akcentujące symetrię kompozycji architektonicznej elewacji. Bryłę budynku dopełniają balkony w elewacji południowo-zachodniej (od strony ulicy), oraz wsparty na filarach taras od strony północno-wschodniej ogrodowej. Balustrady balkonów i tarasu w formie jednorodnych, prostych stalowych relingów, Elewacje budynku wyróżniają profilowane opaski otworów okiennych i drzwiowych oraz "ramy" okalające elewacje, zróżnicowane w płaszczyźnie ścian, wykonane w tynku gładkim, zaś pozostałe partie.ścian elewacji wraz z cokołem wykonano w tynku o strukturze chropowatej, zbliżonej do tynku typu "baranek". Zróżnicowane strukturalnie tynki, z widocznymi śladami postrzałowymi z czasów Powstania [...] zachowały się w stanie pierwotnym. Poza nieznacznymi zmianami, budynek zachował autentyczną, historyczną: strukturę bryły, z detalem architektonicznym w formie zredukowanych motywów klasycyzujących z elementami typowymi dla architektury modernistycznej. Budynek ten jest immanentnym elementem opisanego wcześniej [...] Historycznego".
W ocenie pełnomocnika organu zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną prawa własności jest "niezasadny, wręcz niedorzeczny". Jak stwierdza organ, "niedorzeczność tego zarzutu wynika z oczywistego faktu, że ujęcie jakiegokolwiek obiektu w gminnej ewidencji nie przesądza o dopuszczalności lub nie jakichkolwiek czynności właściciela mieszczących się w ramach wykonywania prawa własności, włącznie z czynnościami polegającymi na rozbiórce takiego obiektu. Ujęcie w ewidencji nie stanowi samoistnego ograniczenia wykonywania uprawnień przez właściciela. Zgodnie z przytoczonymi przez skarżących przepisami, ujęcie w gminnej ewidencji jest tylko podstawą dodatkowej, konserwatorskiej, reglamentacji administracyjnej, z tym ze ograniczonej do działań dotyczących zewnętrznej formy obiektu. Ograniczenia mogą pojawić się dopiero na etapie procesu inwestycyjnego i dopiero na tym etapie może pojawić się konflikt interesem indywidualnym, a interesem społecznym, jakim jest ochrona zabytku. Na etapie ujęcia w ewidencji konfliktu tego nie ma, wobec tego teza, na której opiera się postawiony zarzut, o przyznaniu prymatu ochronie zabytków nad prawem własności, jest fałszywa".
Skarżący nie potrafili skonkretyzować, jakie uprawnienia zostały naruszone (unicestwione, ograniczone) poprzez ujęcie obiektu w GEZ. Wskazanie takiego naruszenia nie jest – w ocenie organu - obiektywnie możliwe. Nie może być tu mowy nie tylko o naruszeniu istoty prawa własności (o wspominają skarżący), ale o naruszeniu własności w ogóle.
Postawiony zarzut stanowi wyraz obawy przed antycypowanymi, ewentualnie niezgodnymi z planami skarżących, rozstrzygnięciami organu ochrony zabytków. Tymczasem oczywiste jest, że rozstrzygnięcia organu ochrony zabytków jako organu współdziałającego przy wydawaniu określony orzeczeń, czy też decyzje o warunkach zabudowy (i inne podobne) ustalające zakres ochrony dla zabytkowi ewidencyjnych mogą być kwestionowane na drodze administracyjnej oraz sądowo administracyjnej przez skarżących, którzy w ten sposób mają możliwość skutecznej ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w wykonywanie uprawnień właścicielskich. Czynności organów administracyjnych blokujące, czy też ograniczające zamiary właściciela w odniesieniu do przedmiotu jego prawa, podejmowane w ramach tych postępowań, muszą być przekonująco poparte ustaleniami faktycznymi należycie udowodnionymi. Ujęcie obiektu w GEZ nie przesądza jeszcze kwestii dopuszczalności podejmowania jakichkolwiek działań przy zabytku. Ze względu na określony przez ustawodawcę tryb prowadzenia, GEZ nie tworzy niewzruszalnego domniemania (w przeciwieństwie do sytuacji wpisania zabytku do rejestru zabytków), że obiekt jest zabytkiem o charakterze materialnym.
Organ wskazał, że nie sposób w pełni podzielić twierdzenia skarżących, jakoby umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdzał, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jeśli pod pojęciem "ochrony szczególnej" rozumieć ochronę o charakterze wzmożonym, ostrzejszym w stosunku do innych form ochrony zabytków. Ujęcie w GEZ stanowi bowiem formę ochrony nienazwaną i najwęższą z przewidzianych w ustawodawstwie. Kompetencje przedmioty organu ochrony zabytków w stosunku do obiektów rejestrowych, wykonywane w przypadkach przedstawionych, ograniczają się do bryły budynku, jego formy zewnętrznej architektonicznej.
Organ wskazał ponadto, ze istotne dla oceny legalności kwestionowanego zarządzenia jest to, że budynek jest położony na terenie zabytkowego układu urbanistycznego [...] Historycznego wpisanego do rejestru zabytków. Tak zwane wpisy obszarowe nie stanowią przeszkody do wpisania do rejestru zabytków obiektów indywidualnych położonych na jego obszarze, co wprost wynika z ustawy (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tym bardziej nie jest przeszkodą do ujęcia takiego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Ochrona układu nie jest tożsama przedmiotowo z ochroną budynków składających się (obok innych elementów) na dany układ urbanistyczny.
W ocenie organu, nie jest przy tym prawdziwa teza skarżących, jakoby prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących budynku — w związku z objęciem budynku ochroną na dwa sposoby - jest uzależnione od akceptacji konserwatora zabytków. Ze względu na wpis obszarowy pozwolenia konserwatora wymaga podejmowanie działań mogących wpływać na zabytkowy układ urbanistyczny, a ze względu na ujęcie w ewidencji, te, o których mowa wyżej. Nie są to wszelkie (jakiekolwiek) roboty budowlane dotyczące budynku. Niewpisanie budynku do rejestru zabytków nie oznacza, że budynek nie jest zabytkiem. Skarżący nie dostrzegają, z jakich grup obiektów składa się gminna ewidencja zabytków zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece. Argument, którym posługują się skarżący, jest nierzeczowy i nic nie wnosi do sprawy.
W odpowiedzi na dwukrotne wezwanie tut. Sądu (z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] lipca 2016 r. o nadesłanie kompletu akt administracyjnych, stanowiących podstawę wydania zarządzenia Prezydenta [...] w zaskarżonej części, organ przesłał [...] lipca 2016 r. wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, skierowane przez skarżących, pismo [...] Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] KZ") do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej" [...] WKZ") z [...] kwietnia 2016 r., pismo [...] KZ do skarżących z [...] kwietnia 2016 r., pismo [...] WKZ do [...] KZ z [...] kwietnia 2016 r. i pismo [...] KZ do skarżących z [...] kwietnia 2016 r. Przy piśmie z [...] lipca 2016 r. organ przesłał kartę adresową przedmiotowego budynku i potwierdzenie odbioru pisma [...] KZ do skarżących z [...] kwietnia 2016 r., oświadczając, że nie dysponuje oryginałem pisma [...] WKZ z [...] lipca 2012 r., gdyż "zostało przesłany do sądu w innej sprawie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Kontrola zaskarżonego zarządzenia dokonywana jest przez Sąd na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) w zw. z art. 3§ 2 pkt. 6 p.p.sa., zaś zakres orzekania wynika z art. 94 ust 1 i 2 tej ustawy. Sąd administracyjny, orzekając w przedmiocie prawidłowości aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie Prezydenta [...] w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...], kontrolował w niniejszej sprawie wyłącznie włączenie do GEZ karty adresowej budynku położnego przy ul. [...] w na terenie Dzielnicy [...] w W. (dz. nr ew. [...] obręb [...]), wpisanego w GEZ pod Lp. [...],[...], określane, jako "ujęcie budynku w Gminnej Ewidencji Zabytków".
W przedmiotowej sprawie skarżący wykazali swój interes prawny. Wyjaśnili, że objęcie ochroną konserwatorską oznacza władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Podzielając wywód skarżących w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjna wyjaśnia ponadto, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że wpis do GEZ wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących, przez co w ocenie Sądu uzyskali oni i wykazali interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący dopełnili też czynności istotnej dla legitymacji procesowej, poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 tej ustawy, zaś wezwanie to nie odniosło skutku. W sprawie niniejszej skarżący wezwali Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] lutego 2016 r., ale nie uzyskali żadnej odpowiedzi na złożone pismo. Spełnienie przez Spółkę przesłanek do skutecznego wniesienia skargi dało podstawę do merytorycznego rozpoznania tej skargi.
W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta [...], stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a.). Sąd brał przy tym pod rozwagę postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12.
W ocenie Sądu, wydane zarządzenie Prezydenta [...] w jego zaskarżonej części było niezgodne z dyspozycją, zawartą w art. 3 pkt. 1 i pkt. 2 w związku z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków. Wyjaśnić należy, że ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków (co jednoznacznie wynika z jej nazwy). Natomiast organ, wskazując, jako podstawę orzeczenia m.in. art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, nie wziął pod uwagę definicji zabytku, ujętej w art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Zabytkiem zaś jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem słusznie wskazują skarżący, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
Art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków pozwala na ujecie w GEZ także i innych zabytków (poza wyżej wymienionymi), które są wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale po dokonaniu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie ulega więc wątpliwości w ocenie Sądu, że ustawodawca wykluczył możliwość samodzielnego uznawania przez organ, jakie inne zabytki mogą zostać ujęte w GEZ, nakazując w tym zakresie dokonanie porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uchybienie takiemu obowiązkowi oznacza, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dowolne i niezgodne z prawem działanie Prezydenta [...].
Porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, co do których wojewódzki konserwator zabytków nie wypowiedział się przed ich ujęciem w GEZ.
Ani z odpowiedzi na skargę, ani z przesłanych do Sądu przez organ dokumentów nie wynika, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Prezydent [...] w jakikolwiek sposób porozumiał się z [...] WKZ co do ujęcia przedmiotowego budynku w GEZ. Jak wynika z doręczonych Sądowi pism, [...] WKZ pismem z dnia [...] lipca 2012 r., skierowanym do [...] KZ pozytywnie zaopiniował "projekt gminnej ewidencji zabytków [...]". Nie wynika natomiast z powyższego pisma, aby [...] WKZ w jakikolwiek sposób odnosił się do ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych [...] budynku położnego przy ul. [...] w na terenie Dzielnicy [...] w W. (dz. nr ew. [...] obręb [...]), wpisanego następnie w GEZ pod Lp. [...],[...]. Takie pismo nie jest więc porozumieniem, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest, że nieuzasadnionym jest przekonanie organu, że przedmiotowy budynek został wyznaczony do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków
Za posiadające cechy naruszenia prawa uznać należy w ocenie tut. Sądu ujęcie w GEZ obiektu, który nie został w żaden sposób zakwalifikowany jako zabytek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca bowiem uwagę, że oprócz rozbudowanego w odpowiedzi organu na skargę opisu walorów przedmiotowego budynku, dokonanych przez reprezentującego Prezydenta [...] adwokata, w sprawie brak jest jakichkolwiek profesjonalnych ocen zabytkowego charakteru budynku. Ani bowiem Sąd orzekający, ani tym bardziej pełnomocnik strony, nie będący konserwatorem zabytków, nie mogą przesadzać stanu rzeczy w kwestiach, wymagających nie tylko wiedzy specjalistycznej, ale również stosownych kwalifikacji zawodowych, co wprost wynika z ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków.
Zważywszy więc, że wpisy w GEZ bez wątpienia prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich (na co zresztą zasadnie wskazali skarżący, przywołując otrzymane orzeczenie administracyjne) nie zasługuje na ochronę prawną dowolność organu w dokonywaniu tych wpisów, zwłaszcza przy wskazaniu, jako podstawy prawnej art. 22 ust. 5 cyt. ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że przedstawione przez organ pisma, stanowiące korespondencję [...] Konserwatora Zabytków, kierowaną do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2016 r., a także pismo [...] KZ do skarżących z [...] kwietnia 2016 r. i pismo [...] WKZ do [...] KZ z [...] kwietnia 2016 r. i pismo [...] KZ do skarżących z [...] kwietnia 2016 r. nie zmieniają w niczym powyższych konstatacji Sądu. Należy zwrócić uwagę, że ww. pisma powstały już po dokonaniu ujęcia budynku w GEZ, nie zaś przed tym faktem, a ponadto żadne z nich nie może być – wobec ich treści – uznane za porozumienie, o jakim mowa w art. art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków.
Dokonując rozstrzygnięcia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny brał również pod uwagę stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. II OSK 2350/13 wyjaśnił "Nie jest jednak tak, że wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. A takie właśnie stanowisko prezentuje wnoszący skargę kasacyjną, wskazując w jej uzasadnieniu, że włączenie sporządzonej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialno-technicznej nie poprzedzonej wszechstronnym badaniem i analizą okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych obiektu".
Wydając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił dyspozycję art. 94 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takim wypadku bowiem, zgodnie z ust. 2 art. 94 cyt. ustawy jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem, zaś zarządzenie traci moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Dlatego też, na podstawie wyżej wskazanych przepisów i ustalonego stanu rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., ujmując w zasądzonej kwocie wynagrodzenie adwokackie 480 zł., zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), 34 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa od dwojga osób i 300 zł. tytułem zwrotu wpisu sądowego – łącznie 814 zł.