IV SA/Po 1841/20

IV SA/Po 1841/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1350/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] P. i Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2020r. nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], w P. przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2020 r. poz. 256 j.t., dalej: Kpa), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: upzp), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję, którą ustalił na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w P..
Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (j.t. Dz. U. z 2003 r. poz. 164, poz. 1588, dalej: rozp.) przez zastosowanie wyższego wskaźnika zabudowy. Nadto podniosła, iż w rozstrzygnięciu decyzji wskazano wyłącznie na parametry o wartościach maksymalnych, bez wskazania minimalnych. Podniosła też, iż organ I instancji przekroczył swoje kompetencje określając ilość mieszkań, które mogą być zrealizowane, a także określając ilość miejsc postojowych. Zdaniem odwołującej nieuprawnione było też określenie sposobu zaprojektowania wykuszy i balkonów. W związku z powyższym dopuszczono się naruszenia przepisów procesowych, zwłaszcza art. 6 i 7 Kpa.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. w pierwszej kolejności wyjaśniło zasady rządzące postępowaniem odwoławczym, powołało materialną podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp) i wskazało, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa się na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Dalej podkreśliło, że w myśl art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. Wyjaśnił, iż pierwotny wniosek Spółki A złożony [...] lutego 2020 r. był uzupełniany i korygowany w trakcie postępowania mając na względzie ustalenia analizy urbanistycznej. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na analizie urbanistycznej oraz jej wynikach w postaci graficznej. Zdaniem Kolegium dokumenty te sporządzono zgodnie z dyspozycją rozporządzenia. Wyznaczono obszar analizowany, który objął obszar o wielkości zgodnej z rozporządzeniem, tj. organ wyznaczył obszar o wielkości [...] m ( szerokość frontu działki [...] m x 3). Przyjęto, iż jest to wielkość odpowiednia dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość, obejmujący działki o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a także usługowej. Do analizy przyjęto obszar nieruchomości położonych przy ul. [...], [...] i [...], który stanowi obszar intensywnej zabudowy śródmiejskiej, znajduje się w obszarze dominującej zabudowy pierzejowej, przeważa funkcja mieszkalna wielorodzinna z usługami w parterze. W obszarze tym znajdują się także budynki usługowe i usługowo-handlowe, handlowe i biurowe. Akta zawierają tabelę, w której umieszczono nieruchomości przyjęte do analizy oraz dokonano zestawienia i porównania parametrów zabudowy występującej w badanym obszarze. Z analizy wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów z obszaru analizowanego. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pojęcia kontynuacji funkcji nie należy rozumieć jako powielenie tożsamej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wystarczające jest, by w obszarze analizowanym znajdowała się co najwyżej jedna nieruchomość dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w warunkach niniejszej sprawy możliwe jest określenie parametrów dla nowej zabudowy.
Kolegium wyjaśniło, że średni wskaźnik zabudowy w badanym obszarze wynosi 51%, zabudowa posiada różne wysokości i ilości kondygnacji, występuje różnorodna geometria dachów, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 31 m, zabudowa na ogół lokowana jest w granicach frontowych działek, ale także w odległości od 1 do 3 m od granicy frontowej działek. Działka objęta wnioskiem obejmuje obszar wynoszący [...]m2, planowana zabudowa ma być położona w odległości 2,5 m od frontowej granicy działki, wskaźnik zabudowy ma wynosić 58 %, szerokość elewacji frontowej ustala się na 19 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określa się na maksymalnie 18 m od poziomu terenu, jednak wysokość ta nie może przekroczyć gzymsu dachu budynku przy ul. [...]. Dopuszczono także możliwość realizacji dodatkowej kondygnacji pod warunkiem wycofania jej na głębokość 1,5m względem linii zabudowy. Dopuszczono też do realizacji funkcji usługowej w parterze oraz realizację kondygnacji podziemnej. Zdaniem Kolegium ustalenia co do parametrów organ I instancji oparł na przeprowadzonej analizie urbanistycznej w postaci tekstowej i graficznej ze wskazaniem, iż ustaleń tych dokonał w szczególności w odniesieniu do zabudowy położonej w P. przy ul. [...] oraz [...], [...].
W ocenie SKO realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, przyczyni się natomiast do racjonalnego wykorzystania terenu. Stanowi kontynuację zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Inwestycja uzupełni zwartą zabudowy pierzejową wykształconą od strony płn-wsch. ul. [...]. Na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji wpływ ma także wielkość i kształt działki (działka objęta wnioskiem jest stosunkowo nieduża), co uzasadnia jej ekonomiczne wykorzystanie.
Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wskazało, że choć Wspólnota podnosi, iż w sposób niedostateczny organ I instancji uzasadnił przyjęcie zwiększonego wskaźnika zabudowy, przywołując jednocześnie ogólne argumenty, w tym treść przepisów ogólnych upzp, to za tym wywodem nie idą rzeczowe i konkretne argumenty ani dowody, które mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego określenia jedynie maksymalnych parametrów inwestycji Kolegium stwierdziło, że nie stanowi to naruszenia prawa. Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje wyłącznie na potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem, a konkretyzacja zapisów dotyczących warunków technicznych następuje na dalszym etapie postępowania przed właściwymi organami nadzoru architektoniczno-budowlanymi, przed którymi skarżąca będzie miała możliwość ochrony swoich praw, zgodnie z przepisem art. 5 Prawa budowalnego. Naruszenia prawa nie stanowi również określenie dopuszczalnej ilości mieszkań oraz ilości miejsc parkingowych. Odwołująca ma rację, że zarówno wartości parametrów określone dla realizacji wykuszy i balkonów, ilości mieszkań, czy też miejsc parkingowych następuje w oparciu o przepisy techniczne, nie mające zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy, to jednak określenie tych warunków nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto ustalenia te dotyczą inwestora, który ich nie kwestionuje. Warunki te będą określane i korygowane na etapie projektowaniu inwestycji, ewentualnego pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji. Kolegium dodało, że to Prezydent Miasta P. ma prawo kształtowania m.in. polityki przestrzennej i komunikacyjnej na terenie miasta. Określając warunki komunikacyjne dla planowanej inwestycji, w tym wymagania co do miejsc parkingowych, oparł się na opinii zarządcy dróg miejskich (ZDM w P. z [...].03.2020 r.).
Odnośnie rzekomego niedostatecznego zbadania wpływu ilości nowych samochodów na środowisko Kolegium wskazało, że organ I instancji wszystkie te okoliczności musiał zbadać na etapie ustalania warunków zabudowy, do czego zobowiązuje go art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp. Co do położenia planowanej inwestycja w obszarze zabytkowej zabudowy XIX i XX wiecznej wyjaśniono, że okoliczność tę uwzględniono w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2020r..
Zdaniem Kolegium planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową z obszaru analizowanego, a także w większości parametry zabudowy. Wyznaczenie zaś zwiększonego parametru wskaźnika zabudowy, który dla planowanej inwestycji ma wynieść 58%, wyjaśniono w sposób dostateczny. Ze względu na przekroczenie wartości tego parametru dla planowanej inwestycji należało przeanalizować konsekwencje przestrzenne, jakie mogą wynikać w związku z projektowaną zabudową i uwzględnić predyspozycje terenu objętego wnioskiem dla realizacji omawianego zamierzenia ze względu na intensywność planowanej zabudowy. Obecnie obszar, w sąsiedztwie którego ma być realizowana inwestycja, stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jest to teren ścisłego centrum miasta z tendencją do przekształcania obszaru niezabudowanego w zabudowane budynkami współczesnymi o wysokiej jakości architekturze, a występujące w obszarze funkcje magazynowe i produkcyjne wypierane są z centrum miasta na rzecz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z towarzyszącą funkcją usługową, co odpowiada sposobowi zagospodarowania terenów już zabudowanych w tym obszarze, a projektowany układ urbanistyczny jest analogiczny do układu w obszarze analizowanym. W obszarze tym możliwe jest dopuszczenie różnych rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych, inwestor wielokrotnie zmieniał treść wniosku tak, by jak najlepiej wpisać planowaną inwestycję w obszar zabudowy już istniejącej. Na tym tle ustalono po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w pełnym zakresie, ze planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, a także parametry zabudowy, inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami zawartymi w rozporządzeniu. Kolegium dostrzegło, iż organ I instancji wskazał parametry, które określił w wartościach odbiegających od ustalonych średnich wartości parametrów, wskazał też nieruchomości, do których odniósł ustalenie nowych parametrów, a także określił warunki, jakie inwestor musi uwzględnić na etapie projektowania planowanej zabudowy i jej realizacji.
Reasumując słusznie przyjęto, że inwestycja spełnia w całości wymagania art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp.
W skardze na powyższą decyzję skierowaną do tutejszego Sądu Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. (WM [...] i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. (WM [...]) zarzuciły organowi II instancji naruszenie:
1) art. 40 § 1 i 2 oraz art. 109 § 1 Kpa przez niedoręczenie WM [...] zaskarżonej decyzji,
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa przez brak odniesienia się do zarzutów odwołania WM [...] oraz zarzutów podniesionych w piśmie WM [...] z [...] lipca 2020 r.,
3) art. 15 Kpa w zw. z art. 127 § 1 i 128 Kpa przez brak ponownego rozpatrzenia sprawy, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania;
4) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 8, art, 9, art. 10 i art. 15 Kpa poprzez brak uchylenia decyzji I-instancyjnej w sytuacji, gdy Prezydent nie zapewnił stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
5) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia oraz art. 6 i art. 7 Kpa przez podzielenie ustaleń Prezydenta w zakresie niewłaściwego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości planowanej inwestycji, błędnego wskazania jedynie skrajnych możliwych wymiarów parametrów określonych w decyzji, a także nieuprawnionego określenia liczby lokali mieszkalnych, liczby miejsc parkingowych oraz parametrów technicznych wykuszy i balkonów.
Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Sąd po zbadaniu legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], ark. [...], w P. przy ul. [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp).
W myśl art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 upzp określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu reguluje zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). Na podstawie przepisów rozporządzenia ustala się faktycznie, biorąc pod uwagę parametry, wskaźniki i cechy podane przez wnioskodawcę, a dotyczące planowanej inwestycji, czy inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 upzp, w szczególności jego pkt 1., tzn. czy inwestycja nie jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu (zabudowie) danego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania (zabudowy) terenów sąsiednich. Jej celem jest zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 upzp jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, z jej parametrami i gabarytami, odpowiada zabudowie sąsiedniej, a tym samym spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Podstawą oceny, czy wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp zostały spełnione stała się prawidłowo sporządzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zanim Sąd przejdzie do oceny prawidłowości sporządzenia ww. analizy urbanistycznej, pragnie wyjaśnić, że w odpowiedzi na jej wyniki inwestor Spółka A dostosował do nich cechy i poszczególne parametry inwestycji. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. podał, że akceptuje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie maks. 18 m od poziomu istniejącego terenu z założeniem, że wysokość ta nie może przekroczyć gzymsu dachu przy ul. [...], akceptuje możliwość budowy dodatkowej kondygnacji pod warunkiem jej wycofania na głębokość 1,5 m, akceptuje również wskazaną (w analizie) geometrię dachu oraz poziom najwyższego punku dachu (22 m) z założeniem, że wysokość ta nie może przekroczyć kalenicy budynku przy ul. [...], a także aprobuje możliwość realizacji wykuszu wysuniętego przed lico elewacji frontowej na maksymalnie 80 cm przed linię zabudowy, o maksymalnej szerokości nie przekraczającej 50% szerokości elewacji, zgodnie ze wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Uwaga ta ma o tyle znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że wydana następnie decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2020 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w P. z [...] sierpnia 2020 r. w swych rozstrzygnięciach zgodne z wynikami analizy urbanistycznej, odpowiadają również zmienionej w trakcie postępowania woli inwestora. Co zaś istotne, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzja wydawana jest na wniosek inwestora, a organy orzekające są związane jego treścią i zakresem. Organ może więc oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (por. wyrok NSA z [...] stycznia 2021r., sygn. II OSK [...], dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wracając do oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej należy w pierwszej kolejności wskazać, że w warstwie graficznej prawidłowo oparto ją o mapę zasadniczą w skali 1:1000, na której to zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany w otoczeniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycyjnego przypadającego od ul. [...] (w odległości [...] x [...]m = [...] m od linii rozgraniczających teren inwestycji).
Dalej należy stwierdzić, że rację miał organ I instancji przyjmując, że funkcja planowanej zabudowy (budynek mieszkalny wielorodzinny) stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działkach sąsiednich (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Jak stwierdzono w analizie urbanistycznej, a następnie potwierdzono w decyzji I-instancyjnej, planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie ścisłego [...] m. P. po wschodniej stronie ul. [...]. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze, z podziemną halą garażową kontynuuje zabudowę w sąsiedztwie. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa i usługowa położona przy ul. [...], [...] i [...]. Wskazano słusznie, że w dominującej tu zabudowie pierzejowej przeważa funkcja mieszkalna wielorodzinna z usługami w parterze. Występują pojedynczo budynki usługowe, usługowo-handlowe oraz biurowe. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w zakresie funkcji zabudowy planowany obiekt stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.
W ocenie Sądu prawidłowo również określono poszczególne parametry nowej zabudowy.
Poprawnie wyznaczono też obowiązującą linię zabudowy. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyjaśniono, że wzdłuż ul. [...] i ul. [...] dominuje zabudowa sytuowana we frontowych granicach działek z drogami publicznymi. Pojedyncze budynki sytuowane są w odległości 1-3 m od pasa drogowego. Przyjęto kontynuację linii zabudowy na sąsiednich działkach przy ul. [...] i [...], wyznaczając nową linię zabudowy w odległości 2,5 m od pasa drogowego. Nadto wskazać należy, że i Miejski Konserwator Zabytków w postanowieniu uzgadniającym z [...] maja 2020 r. zalecić, by linia zabudowy nowoprojektowanego budynku kontynuowała linię wyznaczoną przez budynki przy ul. [...] i [...], co potwierdza, że w omawianym zakresie przyjęto prawidłowe rozwiązania.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi również – wbrew zarzutowi skargi - określenie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Określono go na poziomie 58%, co stanowiło odejście od średniej wartości tego wskaźnika na analizowanym terenie. Aczkolwiek zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, regułą jest, że ów wskaźnik wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Ta też się stało w niniejszej sprawie. Organ I instancji wyjaśnił w analizie urbanistycznej, a następnie w swej decyzji, że średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 51%, przy czym powierzchnia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od [...]m2 (ul. [...]) do [...]m2(ul. [...]). Wyjaśniono też, a wynika to z analizy, że wskaźnik wielkości zabudowy kształtuje się na poziomie od 44% (ul. [...] do 56% (ul. [...] Stwierdzono jednocześnie, że ustalony na poziomie 58% wskaźnik dla wnioskowanej działki przekraczający średni wskaźnik wielkości o zaledwie 7% jest dopuszczalny, bowiem powierzchnia zabudowy nowego budynku wynosząca ok. [...]m2 będzie odpowiadała powierzchni zabudowy zespołów zabudowy mieszkaniowej z obszaru analizowanego przy ul. [...] ul. [...], [...]. Dodano, że z materiałów analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.
W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia organu I instancji świadczą o tym, że podwyższenie względem średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o 7% nie było arbitralne, lecz miało oparcie w materiale analizy urbanistycznej. Organ wyjaśnił bowiem, dlaczego zgadza się z zamiarem inwestora w tym zakresie odwołując się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o podobnie dużej powierzchni zabudowy.
Sąd nie podziela równocześnie twierdzeń skarżących wspólnot mieszkaniowych, iż przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia wprawdzie dopuszcza odstępstwo od ustalenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, lecz nie zezwala na przekroczenie wskaźnika maksymalnego w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu takich wniosków nie można wywieść z treści omawianego przepisu. W judykaturze przyjmuje się, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z [...] grudnia 2019 r., sygn. II OSK [...], dostępny j.w.). Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił wyczerpująco, nawiązując do ustaleń analizy urbanistycznej, że przyjęty wskaźnik wielkości zabudowy na poziomie 58% z racji tej, że przekracza wskaźnik średni jedynie o 7% i odpowiada zabudowie w najbliższym otoczeniu. Podkreślono przy tym (a w analizie zawarto w celach poglądowych mapy terenu wizualizujące sąsiedztwo), że realizacja planowanej zabudowy nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, przyczyni się do racjonalnego wykorzystania terenu oraz stanowić będzie kontynuację sposobu zagospodarowania terenu istniejącego w sąsiedztwie. Stanowić będzie bowiem uzupełnienie zwartej zabudowy pierzejowej wykształconej od strony płn-wsch. ul. [...]. Organ I instancji wyjaśnił również, że do wniosku inwestor załączył pismo, w którym wniósł o indywidualne rozpatrzenie zagadnienia wskaźnika zabudowy dla niniejszej inwestycji m.in. z uwagi na wielkość i kształt działki (uzasadniona ekonomicznie minimalna powierzchnia zabudowy). Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że organy orzekające kwestię tę rozstrzygnęły prawidłowo, nie naruszając przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
W kontekście powyższego należy stwierdzić, że również trafnie rozstrzygnięto kwestię ustalenia szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W analizie urbanistycznej szczegółowo poddano parametry szerokości elewacji frontowych wszystkich dla zabudowy na wszystkich nieruchomościach, które znalazły się w obszarze analizowanym. Średnia szerokość elewacji frontowej wyniosła [...] m. Wyjaśniono jednocześnie, że w zabudowie pierzejowej szerokość elewacji frontowych w większości są równe szerokościom działek i rak ukształtowano szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy.
W zakresie ustaleń co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stosownie do przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia, nawiązano do tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przyjęto mianowicie ustalenia, iż czynnik ten ma wynosić maks. 18 m od poziomu istniejącego terenu, przy czym wysokość ta nie może przekroczyć gzymsu dachu budynku przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym, a także iż dopuszcza się dodatkową kondygnację pod warunkiem jej wycofania na głębokość min. 1,5 m względem linii zabudowy. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r. organ I instancji stwierdził zaś, że inwestycja nawiązuje wprost do wysokości zabudowy przy ul. [...] oraz nie przekracza maksymalnej wysokości przy ul. [...].
Odnośnie powyższych ustaleń skarżące podniosły zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez przyzwolenie na przewyższenie budynku o jedną kondygnację powyżej istniejących w sąsiedztwie budynków. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji, ani w analizie urbanistycznej nie podano ku temu powodów. Wątpliwości skarżących budzi wyrażenie zgody na dodatkową kondygnację cofniętą o 1,5 m względem linii zabudowy.
Odpowiadając na powyższe wskazać należy, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia jako regułę wskazuje przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustalając ramy wysokości górnej krawędzi, jej gzymsu lub attyki na poziomie maks. 18 m od poziomu istniejącego, z zastrzeżeniem że wysokość ta nie może przekroczyć gzymsu dachu sąsiedniej zabudowy przy ul. [...] (z jednoczesnym obowiązkiem wykazania tego w projekcie budowlanym), dopuszczalne było wyrażenie zgody na dodatkową kondygnację pod warunkiem wycofania jej na głębokość min. 1,5 m względem linii zabudowy, gdyż tak określony parametr odpowiada – jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wysokości budynku sąsiedniego przy ul. [...].
Tak przyjęte ustalenia potwierdzają przyjęte parametry w zakresie geometrii dachu. Przyjęto, że budynek ma mieć dach płaski o spadku do 12ş o wysokości do najwyższego punktu dachu na poziomie maks. 22 m, jednocześnie wskazując, że wysokość ta nie może przekroczyć kalenicy budynku przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym. Ponadto zwrócić należy uwagę, że analiza urbanistyczna zawiera mapy, na których dokonano pomiaru wysokości budynku przy ul. [...] właśnie celem ustalenia maksymalnej wysokości tak górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak i wysokości głównej kalenicy. Pomiary pokazały, że ów wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tego budynku wynosi 19,4 m, zaś wysokość głównej kalenicy 21,8 m. Przyjęcie zatem powyżej wskazanych ustaleń w zakresie zarówno Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak i wysokości głównej kalenicy odpowiadają przepisom § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu dopuszczenie dodatkowej kondygnacji dodatkowej kondygnacji pod warunkiem jej wycofania na głębokość 1,5 m względem linii zabudowy odpowiada charakterowi zabudowy sąsiedniej i ma na celu spójne połączenie obu brył budynków – istniejącego budynku przy ul. [...] i nowopowstałego budynku. Powyższemu odpowiada również stanowisko MKZ, który w postanowieniu uzgodnieniowym określić, że wysokość (ogólnie) nowego budynku nie może przekraczać sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Jednocześnie Konserwator wskazał, że dach powinien być stromy – mansardowy, w nawiązaniu do formy dachu wspomnianego budynku przy ul. [...] lub płaski o ostatniej kondygnacji wycofanej. Takie właśnie rozwiązanie przyjęto w rozstrzygnięciu sprawy.
Nawiązując jeszcze do rozstrzygnięcia kwestii geometrii dachu wskazać należy, iż przepis § 8 rozporządzenia określa, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze występują dachy płaskie i strome. Przyjęto zatem w sposób dopuszczalny, że dach planowanego budynku będzie płaski o spadku do 12ş o wysokości do najwyższego punktu dachu na poziomie maks. 22 m, jednocześnie wskazując, że wysokość ta nie może przekroczyć kalenicy budynku przy ul. [...]. Z jednej więc strony ustalono, że geometrię dachu zgodnie z geometrią dachów występujących w obszarze analizowanym, z drugiej zaś nawiązano – w zakresie wysokości głównej kalenicy - bezpośrednio do geometrii dachu sąsiedniego budynku.
W świetle powyższego Sąd jest zdanie, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tj. planowana zabudowa odpowiada zabudowie istniejącej w sąsiedztwie. Trafnie też uznano, że inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp. Posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Inwestor wykazał się odpowiednimi dokumentami (promesami) w zakresie projektowanego uzbrojenia terenu (opinia Spółki B z [...].11.2019r., opinia Spółki C z [...].12.219r., opinia Spółki D z [...].12.2019 r. i opinia Spółki E z [...].11.2019 r.), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jak wynika z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Inwestycja nie narusza też przepisów odrębnych.
Zdaniem Sądu prawidłowo również odstąpiono od uzyskania na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 upzp uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 Kpa, albowiem przyjęto, że przepis art. 106 Kpa nie znajduje zastosowania. Skoro bowiem z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja, i z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia (por. wyrok NSA z [...] września 2009 r., sygn. II OSK [...], dostępny j.w.).
Nie można również zgodzić się ze skarżącymi co do naruszenia przepisów art. 40 § 1 i 2 Kpa oraz art. 109 § 1 Kpa poprzez niedoręczenie Wspólnocie Mieszkaniowej [...] zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że Wspólnota ta, jak wynika z jej wniesionego drogą elektroniczną [...] lipca 2020 r. odwołania od decyzji I-instancyjnej, reprezentowana była przez pełnomocnika r. pr. M. K.. Do odwołania załączono stosowne pełnomocnictwo. Przepis art. 40 § 2 ab initio Kpa określa, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W myśl art. 109 § 1 Kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ostatnio powołany przepis odpowiada zasadzie pisemności określonej w art. 12 § 1 Kpa. Ów przepis stanowi, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Użycie zarówno w art. 109 § 1 Kpa, jak i w art. 14 § 1 Kpa spójnika "lub" oznacza, że decyzja może być sporządzona i doręczona zarówno w formie pisemnej, jak elektronicznej. Biorąc pod uwagę, że akta administracyjne niniejszej sprawy zawierają wydaną przez SKO w P. decyzję z [...] sierpnia 2020 r., która została w formie pisemnej doręczona pełnomocnikowi Wspólnoty Mieszkaniowe [...] w dniu [...] września 2020 r. nie sposób uznać, by doszło do naruszenia wspomnianych przepisów procesowych.
W ocenie Sądu nieustosunkowanie się zaś do wszystkich zarzutu odwołania WM [...] i zarzutów WM [...] zawartych w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. choć stanowi – jak słusznie wskazują skarżący naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa, to zważywszy na ich treść i charakter nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Po pierwsze faktycznie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie możności czynnego udziału w postępowaniu, a przez to również art. 9 Kpa poprzez niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które miały wpływ na ustalenie ich prawi i obowiązków, jak i art. 15 Kpa z uwagi na pozostawienie możliwości zgłaszania postulatów jedynie w postępowaniu odwoławczym, a tym samym art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Jednakże należy mieć na uwadze, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z [...] grudnia 2020 r., sygn. II OSK [...], dostępny j.w.). Zaznaczyć należy, że faktycznie, po doręczeniu wszystkim stronom, w tym skarżącym wspólnotom mieszkaniowym, zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (co nastąpiło [...].03.2020 r.), organ I instancji zaniechał przed wydaniem decyzji z [...] maja 2020 r. zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 Kpa. Niemniej należy mieć na uwadze, że WM [...] i [...] wiedząc o wszczętym postępowanie administracyjnym mogły zająć stanowisko w sprawie, względnie zwrócić się do organu z zapytaniem, na jakim etapie jest rozpoznanie sprawy. Po wtóre zaś trzeba też dostrzec, że wszczęcie postępowania nastąpiło tuż przed rozpoczynającą się epidemię wywołaną wirusem SARS-Cov-2 i wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (wejście w życie 30.03.2020 r.). Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 tej ustawy określił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten obowiązywał do dnia 23 maja 2020 r. Jakkolwiek po tej dacie, a przed wydaniem decyzji, obowiązkiem organu I instancji było umożliwienie stronom na podstawie art. 10 § 1 Kpa wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to uchybienie organu w tym zakresie o tyle należy uznać za nieistotne, że w kontekście pozostałych zarzutów skargi nie mogło ono mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał bowiem, że prawidłowo organy orzekające przyjęły, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp niezbędnych do uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Ponadto zważywszy, iż Sąd stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego należało uznać prawidłowość przyjęcia przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, należało uznać, że nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania polegające na nazbyt lakonicznym (ogólnym) ustosunkowaniem się do zarzutów naruszenia przez organ I instancji przepisów § 5 ust. 2 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz do ustaleń w zakresie przyjętego wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu.
Odnosząc się zaś do zarzutów nieustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów naruszenie wymogów ochrony przeciwpożarowej i wymogów dotyczących przesłaniania i nasłoneczniania Sąd pragnie wyjaśnić, że kwestie te stanową materię, która podlega ocenie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W świetle powyższego Sąd nie przychylił się również do pozostałych zarzutów skargi. Nie można było stwierdzić, że Kolegium dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), albowiem w zasadniczej mierze odnoszącej się fundamentalnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp organ odwoławczy przeprowadził ustalenia i ich wynik zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak zaś odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołań stron skarżących – jak już wyżej Sąd stwierdził – nie rzutuje na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 Ppsa skargi oddalił.