IV SA/PO 184/25

IV SA/Po 184/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 39 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 869
art. 6a ust. 1
Ustawa  z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o ochronie przeciwpożarowej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2024 roku (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania B. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 30 kwietnia 20224 roku (znak: [...]), którą organ stwierdził wykonanie obowiązku przez E. G. - inwestora robót budowlanych dotyczących nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, położonego przy ul. [...] na działce nr ewid.[...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przedłożenie postanowienia Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 7.10.2022r. w sprawie odstępstwa w drodze ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej i budowlanym, zgodnie z opinią z zakresu ochrony przeciwpożarowej, sporządzonej przez mgr inż. A. K. posiadającego uprawienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Na działce nr [...] pod adresem ul. [...] w Ś. zlokalizowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny, dwukondygnacyjny, wykonany w technologii tradycyjnej, murowany. Budynek powstał w pierwszej połowie XIX wieku i znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego Ś. , wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 06.09.2005r.
Właścicielem nieruchomości i jednocześnie inwestorem jest E. G., która decyzją z dnia 09.07.2013r. uzyskała pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 września 2019 roku ujawniono, że w budynku są wykonywane roboty budowlane na podstawie zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. Budynek jest ocieplony płytami styropianowymi. Nadbudowa części budynku (poddasze) jest w stanie surowym zamkniętym. Dach o konstrukcji drewnianej pokryty dachówką.
Kontrola budynku wykazała, że projekt budowlany przewidywał docieplenie tylko nadbudowanej części budynku od strony frontowej (wschodniej) i tylnej (zachodniej). Natomiast inwestor wykonał ocieplenie styropianem całej ściany wschodniej i zachodniej.
Pismem z dnia 30 września 20-19 roku PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę dotyczącego nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne".
W. Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia 21.11.2019r., poinformował, że "nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonych prac ociepleniowych ściany wschodniej i zachodniej budynku. Z zastrzeżeniem, aby w przypadku wymiany stolarki okiennej w elewacji frontowej zastosować okna z podziałem krzyżowym. Również nie wnosi zastrzeżeń odnośnie ocieplenia ściany frontowej (wschodniej) w całości z uwagi na brak detalu elewacji (przed przebudową). Wskazane byłoby jedynie wprowadzenie prostego gzymsu międzykondygnacyjnego (nad kondygnacją parteru), tak jak jest to wyrysowane w projekcie elewacji wschodniej. Natomiast nie wnosi uwag z punktu widzenia konserwatorskiego odnośnie sposobu jej wykończenia".
Postanowieniem z dnia 24.12.2019r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 3 prawa budowlanego, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót ociepleniowych przy budynku z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.
W dniu 25.02.2020r. inwestor przedłożył opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzoną przez mgr A. K. rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ zawiadomił strony, że postępowanie będzie prowadzone w sprawie robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z powodu utraty ważności przez poprzednie postanowienie organ ponownie, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 roku, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych.
Następnie organ zwrócił do rzeczoznawcy A. K. o wyjaśnienie i określenie czy zrealizowane przez inwestora roboty, tj. ocieplenie budynku od strony frontowej oraz ocieplenie budynku od strony działki nr ewid.[...] (elewacja zachodnia) oraz znajdujące się na tej elewacji: rura kanalizacyjna oraz dwie kratki wentylacyjne, są wykonane zgodnie z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, a nadto o wskazanie, czy wykonane roboty kwalifikują się do rozbiórki, czy też można doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Rzeczoznawca stwierdził (pismo z dnia 11 lutego 2022 roku), że w budynku występują niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, ale nie kwalifikują one budynku do zagrażających życiu ludzi w rozumieniu § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7.06.2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, innych obiektów budowlanych i terenów. Niezgodności można zalegalizować poprzez uzyskanie odstępstwa od Komendanta Wojewódzkiego PSP w P. w drodze ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Decyzją z dnia 8.03.2022 (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB nakazał inwestorowi uzyskanie od Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w P. odstępstwa w drodze ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej i budowlanym.
W dniu 11.10.2022 roku inwestor E. G. przedłożyła postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w P. z dnia 21.10.2022r. (nr [...]) wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie budowlanym i ochrony przeciwpożarowej dla budynku mieszkalnego przy ulicy [...], [...] dz. nr ewid.[...], w którym wyrażono zgodę na "spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż podany w § 233 ust. 1, § 235 ust. 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w sposób wskazany w postanowieniu, przy jednoczesnym zrealizowaniu pozostałych wymagań wynikających z obowiązujących przepisów ochrony przeciwpożarowej i norm, z określonymi w punkcie 6.3 Ekspertyzy technicznej następującymi wskazaniami:
1. Zachowania ściany frontowej budynku, ocieplonej styropianem z tynkiem mineralnym od ul. [...] w odległości od 6,13m do 7,00m od budynku mieszkalnego;
2. Zachowania odległości tylnej ściany budynku od strony podwórza w odległości 7,50m od ściany na sąsiedniej działce nr [...], ściana ocieplona styropianem;
3. Zachowania ściany frontowej budynku bez pionowego pasa o szerokości 2 m (ściana ocieplona styropianem).
Przy jednoczesnym uwzględnieniu rozwiązań zamiennych, wskazanych w punkcie 6.4 Ekspertyzy technicznej, tj.:
I. Wyposażenia komunikacji na poddaszu budynku w autonomiczne czujniki dymy zgodnie z częścią graficzną Ekspertyzy technicznej,
II. Wyposażenia części mieszkalnej w gaśnice proszkowe 2 kg typu GP2X ABC umieszczone po jednej gaśnicy w obrębie klatki schodowej na każdej kondygnacji budynku".
Pismem z dnia 11.10.2022 roku inwestor powiadomiła, że "część mieszkalną wyposażyła w gaśnice proszkowe. Natomiast autonomiczne czujniki dymu na poddaszu zostaną niezwłocznie zamontowane po wznowieniu prac wykończeniowych, które na chwilę obecną zostały wstrzymane przez PINB".
Decyzją z dnia 15.12.2022 (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB zezwolił na wznowienie robót budowlanych.
Powyższa decyzja, na skutek odwołania, została uchylona decyzją WWINB z dnia 17.07.2023r. (nr [...]).
Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
PINB został zobowiązany do ustalenia czy roboty budowane realizowane na nieruchomości (działka nr [...]) są prowadzone bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, czy też wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym jednakże naruszają obowiązujący stan prawny. Takie ustalenie warunkowało wdrożenie odpowiedniej procedury naprawczej wyrażonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub wyrażonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. PINB został zobowiązany także do uwzględnienia, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja z 8 marca 2022 roku. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale zaznaczył, że decyzja z 15.12.2022 roku nie powinna znaleźć się w obrocie prawnym.
W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w kwestii wymogów odporności ogniowej styropianu wykorzystanego do ocieplenia budynku.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2024 roku PINB sprostował decyzję z dnia 8 marca 2022 roku w ten sposób, że na stronie pierwszej w wierszu 4 zamiast "Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 (...)" wino być "Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (...)".
Decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 roku, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB stwierdził wykonanie obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 25.07.2024r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie poprzez:
- przeprowadzenie czynności kontrolnych, podczas których zostanie porównany stan faktyczny z projektem budowlanym;
- sporządzenie stosownych rzutów obiektu budowlanego z zaznaczeniem robót budowlanych, które zostały wykonane w sposób odmienny z zatwierdzonym projektem budowlanym;
- dokładne opisanie jakie roboty budowlane zostały wykonane w sposób odmienny od zatwierdzonego projektu budowlanego;
- sporządzenie szczegółowej dokumentacji fotograficznej.
WWINB, postanowieniem z dnia 17.10.2024r., odmówił uwzględnienia żądania dowodowego wnoszącej odwołanie, a dotyczącego:
- dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia, czy styropian zamontowany przez inwestora na ścianie budynku znajdującego się na działce nr [...] spełnia normy odporności ogniowej wskazane w opinii W. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia 21 października 2002r.,
- dopuszczenia dowodu z dokumentów, tj. umowy najmu z dnia 17 kwietnia 2013 roku oraz umowy o zarządzenie z dnia 19 stycznia 2011r. na okoliczność, że ani R. M. ani zarządca i żaden z jego pracowników nie miał prawa do wyrażania zgody w imieniu właścicielki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że choć w toku prowadzonego postępowania organ I instancji popełniał błędy związane z przywoływaniem nieodpowiednich podstaw prawnych (uchylone pozwolenie na wznowienie robót budowlanych z dnia 15.12.2022r.), to obecnie należy uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, tj. fakt, że wydane zostało postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej. Zarzuty zawarte w odwołaniu należy uznać za nieuzasadnione, gdyż prace wynikające z ekspertyzy technicznej przywracają wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy zaznaczy, że ocieplenie wykonane w granicy z działką nr ewid.[...] jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ powiatowy pod sygn. akt [...] W tej sprawie zapadł nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 722/24, który zawiera wskazania co do dalszego postępowania w sprawie ocieplenia wykonanego w na ścianie w granicy działek nr ewid.[...] i [...] (elewacja zachodnia).
B. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona zaskarżyła także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych skarżącej.
Zdaniem strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:
1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nie wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie całego zgromadzonego materiału dowodowego,
2) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że organ miał prawo orzec o odstąpieniu od nałożenia na inwestora określonego obowiązku,
3) § 2 ust. 1 pkt 1, § 233 ust. 1, § 235 ust. 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez:
a) błędne uznanie, ze postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej spowodowało wypełnienie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 8 marca 2022 roku, tj. błędnego uznania, że prace wynikające z ekspertyzy technicznej przywracają wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem,
b) niewłaściwe uznanie, że postępowanie nie dotyczy robót budowlanych na ścianie graniczącej z nieruchomością skarżącej działka nr [...] (ściana północna), gdy zarówno niniejsze postępowanie, jak i postępowanie zakończone wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 722/24 z dnia 13 listopada 2024 roku, dotyczą tych samych robót budowlanych, tego samego naruszenia oraz odnoszą się do tych samych dokumentów,
c) błędne uznanie, że określone w opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej zastępcze wymagania co do bezpieczeństwa pożarowego są zgodne ze stanem faktycznym, tj. wskazaniami co do zastosowania styropianu o określonych właściwościach, mimo że takiego styropianu nie zamontowano na ścianie, a dodatkowo, że doprowadzają one roboty do stanu zgodnego z prawem mimo, że uniemożliwiają rozbudowę budynku skarżącej znajdującego się na działce nr [...] zgodną z uzyskanymi w 2021 roku warunkami zabudowy, w tym:
- nieuwzględnienie faktu, że system docieplenia zastosowany przez inwestora nie spełnia wymogu klasy ogniowej RE160, co wynika z dokumentów posiadanych przez organ,
- błędne przyjęcie, że wykonanie 2 metrowego pionowego pasa oddzielenia przeciwpożarowego na granicy stref pożarowych nie jest możliwe do wykonania przez inwestora (punkt 6.3 ekspertyzy w zwitku z punktem 6.1 tabela) podczas gdy w przypadku konieczności wykonania przez skarżącą prac remontowych w swoim budynku, między innymi wymiany okna na ścianie znajdującej się pod kontem 90ş do ściany północnej, to na skarżącej będzie ciążył obowiązek zamontowania nieotwieranego okna przeciwpożarowego,
- pominięcie faktu, że realizacja rozwiązania zamiennego uniemożliwia korzystanie przez skarżącą z prawa własności nieruchomości, tj. jej rozbudowy zgodnie z warunkami zabudowy uzyskanymi w 2021 roku, bo wymusza zmianę zagospodarowania działki nr [...], rozbudowa budynku będzie wymuszała na skarżącej zastosowanie dodatkowych rozwiązań ograniczających funkcjonalność jej nieruchomości, jak nieotwierane okna na ścianie sąsiadującej z budynkiem E. G..
W ocenie skarżącej zaskarżone decyzje naruszają art. 7 i art. 21 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie ustaleń i rozwiązań zawartych w opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej mgr inż. A. K. oraz postanowieniu Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Organy pominęły aspekt praw właściciela nieruchomości sąsiadującej.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2025 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymała żądania i stanowisko zaprezentowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 §1 oraz art. 135 P.p.s.a.)
Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż powołane na jej usprawiedliwienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że poza granice niniejszego postępowania sądowego wykraczają kwestie będące przedmiotem rozpoznania i oceny w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 13 listopada 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 722/24.
Przypomnieć należy, że B. W., pismem z dnia 21 sierpnia 2019 roku, wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z żądaniem przeprowadzenia kontroli nieruchomości położonej pod adresem [...] w Ś. pod kątem:
- określenia czy jest to budynek jednorodzinny, czy wielorodzinny, gdyż na zewnątrz znajdują się trzy domofony;
- legalności ocieplenia styropianem ściany tego budynku położonej w granicy z działką nr [...] (budynek wielorodzinny ulica [...]/ [...], gdyż ściana nie spełnia warunków oddzielenia przeciwpożarowego, a ocieplenie wykracza poza granice działki nr [...], kosztem działki nr [...];
- prawidłowości (przepisy kominiarskie) oraz legalności (przepisy przeciwpożarowe) plastikowych kratek wentylacyjnych umieszczony w ścianie położonej w granicy z działką nr [...], zamontowanych bez zgody właścicielki nieruchomości sąsiedniej;
- legalności rury kanalizacyjnej wyprowadzonej po wierzchu ścianie położonej w granicy z działką nr [...] bez zgody właścicielki nieruchomości sąsiedniej;
- legalności (z punktu widzenia przepisów przeciwpożarowych) ocieplenia styropianem całej elewacji budynku od strony [...], tj. od granicy z działką ewid. nr [...] do granicy z działką ewid. nr [...], bez zachowania dwumetrowego pasa oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkiem [...] a budynkiem [...].
Wnioskodawczyni zażądała wydania decyzji nakazujących usunięcie zagrożenia pożarowego oraz usunięcia wszelkich instalacji wykonanych bez zgody właścicielki nieruchomości sąsiedniej.
Z analizy przekazanych Sądowi akt administracyjnych, a także treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 13 listopada 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 722/24, jednoznacznie wynika, że kwestia legalności robót budowlanych wykonanych na elewacji północnej została rozstrzygnięte odrębną decyzją administracyjną.
Przedmiotem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 30 kwietnia 2024 roku (znak: [...]) jest natomiast tylko kwestia doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych obejmujących ocieplenie elewacji frontowej (wschodniej) od ulicy [...] oraz elewacji tylnej spornego budynku, czyli elewacji zachodniej budynku oraz ocieplenia dobudowanej łazienki, które to zamknięte są wewnątrz podwórka na tyłach nieruchomości (działki nr [...]) zabudowanej budynkiem posadowionym na planie "podkowy".
Ocieplenie elewacji zachodniej budynku oraz ocieplenie dobudowanej łazienki w żadnej części nie ma styczności z granicą nieruchomości należącej do skarżącej (działka nr [...]).
W tym stanie rzeczy zarzuty i argumentacja zawarte w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, a dotyczące ograniczenia skarżącej w prawie zabudowy działki [...] wynikające z robot budowlanych wykonanych na ścianie północnej spornego budynku, jako wykraczające poza przedmiot zaskarżonej decyzji, a do tego objęte wyrokiem sądu administracyjnego z dnia z dnia 13 listopada 2024 roku o sygn. akt IV SA/Po 722/24, nie mogą być przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 z późn. zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572).
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W świetle art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1-2 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zapatrywań organu odwoławczego, że błędy popełniane na wcześniejszych etapach postępowania (w ocenie organu odwoławczego powoływanie błędnych podstaw prawnych) nie miały wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania, a w następstwie prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje organowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych.
Stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, owa zgodność musi dotyczyć przepisów prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Analiza akt administracyjnych ujawnia, że roboty budowlane wykonane z przekroczeniem udzielonego pozwolenia na budowę dotyczyły budynku, który powstał w pierwszej połowie XIX wieku i znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego Ś. , wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 06.09.2005r.
Zgodnie z projektem budowlanym architektoniczno-konstrukcyjnym (k. 8 i k. 20 projektu) w ramach zaplanowanych robót budowlanych przewidziano ocieplenie ścian dobudowanej łazienki płytami styropianowymi o grubości 10 cm, a także docieplenie styropianem o grubości 12 cm nadbudowanej części budynku od strony frontowej (wschodniej) i tylnej (zachodniej).
Inwestor wykonał ocieplenie styropianem całej ściany wschodniej i zachodniej.
W toku postępowania legalizacyjnego, pismem z dnia 21 listopada 2019 roku W. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie wnosi zastrzeżeń odnośnie ocieplenia w całości ściany frontowej (wschodniej), z uwagi na brak elewacji przed przebudową. Organ zaznaczył jednak wskazane byłoby wprowadzenie prostego gzymsu międzykondygnacyjnego (nad kondygnacją parteru), tak, jak jest to wyrysowane w projekcie elewacji wschodniej. Ściana zachodnia (tylna) znajduje się na zapleczu działki i nie jest widoczna od strony ulic - [...], ani od strony [...]. Organ nie wniósł uwag z punktu widzenia konserwatorskiego odnośnie sposobu wykończenia ściany zachodniej.
Analiza treści pozwolenia konserwatorskiego z dnia 22 maja 2013 roku Nr [...] potwierdza jedynie to, że na inwestora nałożony został obowiązek wprowadzenia krzyżowych podziałów okiennych w oknach elewacji frontowej.
Wbrew sugestiom zawartym w piśmie Konserwatora Zabytków z dnia 21 listopada 2019 roku z dokumentacji projektowej nie wynika, aby na inwestora został nałożony obowiązek konserwatorski w postaci wprowadzenia prostego gzymsu międzykondygnacyjnego nad kondygnacją parteru.
Na rysunku elewacji frontowej (wschodniej) uwidoczniona jest linia pozioma oddzielająca kondygnację parteru, ale treści projektu nie daje żadnych podstaw do formułowania stanowiska, że wyrysowane poziome oddzielenie kondygnacji parteru jest równoważne z nałożeniem na inwestora obowiązku wprowadzenia prostego gzymsu międzykondygnacyjnego nad kondygnacją parteru.
Dostrzegać należy, że zgodnie z projektem ocieplenie styropianem o grubości 12 cm miało zostać wykonane jedynie na nadbudowanej części budynku od strony frontowej (wschodniej) i tylnej (zachodniej).
Zasadnie zatem można przyjmować, że wyrysowane poziome oddzielenie kondygnacji parteru na elewacji frontowej spornego budynku wyznacza granicę ściany ocieplonej i ściany nieocieplanej styropianem.
Sąd nie ujawnił podstaw do tego, aby przyjmować, że owo wyrysowane "poziome oddzielenie" dotyczy obowiązku konserwatorskiego polegającego na wprowadzeniu prostego gzymsu międzykondygnacyjnego nad kondygnacją parteru, który Konserwator Zabytków sformułował w toku postępowania legalizacyjnego pismem z dnia 21 listopada 2019 roku.
Analiza akt administracyjnych ujawnia ponad wszelką wątpliwość, że stwierdzając doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię zgodności elewacji frontowej budynku z wymogami konserwatorskimi.
Dokumentacja fotograficzna ujawnia, że na elewacji frontowe, pomimo zakończenia robót budowlanych, nie został zrealizowany wymóg konserwatorski w postaci wprowadzenia prostego gzymsu międzykondygnacyjnego nad kondygnacją parteru.
Brak jest podstaw do formułowania oceny, że inwestor zobowiązany jest do wprowadzenia prostego gzymsu międzykondygnacyjnego nad kondygnacją parteru na mocy decyzji z dnia 9 lipca 2013 roku o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz włączonego do dokumentacji projektowej pozwolenia konserwatorskiego z dnia 22 maja 2013 roku.
Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i wymogami koserwatorskimi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Analiza dokumentacji fotograficznej włączonej do akt administracyjnych wskazuje natomiast, że ocieplenie ściany frontowej budynku pod adresem ulica [...] wkracza na ścianę frontową sąsiedniego budynku, tj. na ścianę frontową należącego do skarżącej budynku pod adresem ulica [...].
Ta kwestia również została całkowicie pominięta w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonych decyzji z uwagi na akceptację spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej na zasadzie odstępstwa.
Zgodnie z przepisami art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.) wymagania ochrony przeciwpożarowej dotyczące obiektów budowlanych lub terenów mogą być w przypadkach określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej spełnione w sposób inny niż określony w tych przepisach, jeżeli proponowane rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej ograniczają możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniają zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz obiektu budowlanego; rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe, a także zapewniają możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób oraz uwzględniają bezpieczeństwo ekip ratowniczych.
W świetle art. 6a ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej Komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji na uzasadniony ekspertyzą techniczną wniosek inwestora lub właściciela obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej, może, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych lub wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań określonych w postanowieniu.
Mając na uwadze powyższe dostrzegać i uwzględniać należy, że zamienne wymagania dla ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ustalane są dla obiektów budowlanych.
Nie może budzić wątpliwości, że postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w P. z dnia 21.10.2022r. (nr [...]) wraz z ekspertyzą techniczną sporządzona na jego potrzeby uwzględniają wykonane roboty budowlane oraz materiał wykorzystany do termoizolacji spornego budynku.
Z ekspertyzy expressis verbis wynika, że do ocieplenia budynku wykorzystano styropian bez wymaganej klasy odporności ogniowej zamiast wełny mineralnej o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 60.
Dostrzegać również należy, że w toku ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji PINB pozyskał dokumentacje techniczną wyrobu (styropianu) wykorzystanego do ocieplenia elewacji frontowej (wschodnie) oraz elewacji tylnej budynku (zachodniej).
Wyjaśnienia sprzedawcy oraz przedstawiona przez niego dokumentacja (deklaracja właściwości użytkowych) ujawnia, że do ocieplenia ścian spornego budynku wykorzystano styropian fasadowy, przeznaczony do izolacji cieplnej w budownictwie.
Z uwagi na powyższe sąd doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała żadnych podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, iż ustalone dodatkowe wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla spornego budynku/obiektu (wyposażenia komunikacji na poddaszu budynku w autonomiczne czujniki dymy oraz części mieszkalnej w gaśnice proszkowe 2 kg typu GP2X ABC umieszczone po jednej gaśnicy w obrębie klatki schodowej na każdej kondygnacji budynku) nie kompensują naruszenia wymogu w postaci 2 m pasa na granicy strefy pożarowej w klasie EI60.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (punkt 1 wyroku).
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy zobowiązane są do przeprowadzenia oceny i zajęcia jednoznacznego stanowiska odnośnie zakresu obowiązków koniecznych dla doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organy zobowiązane są do jednoznacznego zidentyfikowania źródła obowiązku wprowadzenia prostego gzymsu międzykondygnacyjnego nad kondygnacją parteru oraz oceny czy ocieplenie ściany frontowej budynku zostało wykonane z poszanowaniem granicy pomiędzy działkami [...] oraz [...].