IV SA/Po 1838/20

IV SA/Po 1838/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II OSK 2163/21 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 1838/20
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].09.2019 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...]
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że działając na wniosek spółki [...] sp. z o.o. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał w dniu [...] maja 2010 r., decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi, linii energetycznej kablowej średniego napięcia wraz z kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, drogi wewnętrznej z placem manewrowym oraz zjazdu na drogę gminną w obrębie działek [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. i nr [...] w miejscowości W. gmina W.. Decyzja ta jest ostateczna.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 2010 roku.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 200 r. znak [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2018r., sygn. IV SA/Po 762/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję SKO w P. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. o sygn. II OSK 2816 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia na to rozstrzygnięcie.
Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. Powiat S. (dalej także jako skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r.. znak [...] uchylającej decyzję I instancji czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 znak [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]) i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 2010 r.. znak [...] w całości.
Kolegium wyjaśniło, że art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r. poz.256, dalej k.p.a.) reguluje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i ma charakter postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie bowiem z obowiązującą zasadą trwałości decyzji, tylko wystąpienie jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna i znajduje się w obrocie prawnym. W myśl art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Wyjaśniono, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Może bowiem okazać się, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Obowiązkiem organu jest zatem m.in. ocena zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie oraz sprawdzenie, czy istnieje decyzja, której ważność ma być poddana ocenie. Powoływane wyżej ustalenia mają miejsce podczas tzw. "fazy wstępnej", poprzedzającej wszczęcie postępowania bądź odmowę jego wszczęcia i mogącej dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć oceny tego. czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r.. sygn. akt: II SA/Wa 2234/06). Ta kwestia może bowiem podlegać ocenie dopiero w toku właściwego postępowania, tj. po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które może nastąpić dopiero po fazie wstępnej, jeżeli w jej wyniku organ stwierdzi, iż dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania w tej sprawie.
W niniejszej sprawie, rozpoznanie jej w fazie wstępnej wykazało, że Powiat S. nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r.
Kolegium wskazało, że status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, którego dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Dlatego z reguły, krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Bywają jednak od tej reguły odstępstwa, gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje również każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd odnośnie kręgu stron tego postępowania, który opiera się na dyspozycji art. 28 k.p.a. Stronami tymi zawsze są wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), jak i właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Powiat S. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nie podał jednak, aby był właścicielem którejkolwiek z nieruchomości objętych inwestycją, lub którejkolwiek z nieruchomości otaczających teren inwestycji.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie sposób też wywieść interesu prawnego Powiatu S. w oparciu o art. 55 u.p.z.p.
Wskazano, że wbrew zawartej we wniosku z dnia [...] września 2018 r., sugestii Powiat S. nie jest organem wydającym decyzje o pozwoleniu na budowę, gdyż na mocy art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno - budowlanej co do zasady jest starosta, tym przypadku Starosta S.. Ponadto ewentualne wykonywanie ustawowych obowiązków przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie czyni z tegoż organu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją innego organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu formalnej weryfikacji wniosku z dnia [...] września 2018 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], stwierdziło, że Powiat S. nie mając właściwej legitymacji, nie może wystąpić ze skutecznym roszczeniem w tym przedmiocie. W konsekwencji brak po jego stronie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie uniemożliwił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rozstrzygnięcie co do meritum wniosku Powiatu S. z dnia [...] września 2018 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...] złożył Powiat S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 roku w całości i orzeczenie o nieważności decyzji SKO o znaku [...]
W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że wydanie przez Starostę [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej było co prawda wynikiem wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże obecnie funkcjonowanie w/w Starosty S. rodzi obawę kierowania wobec niego bądź Powiatu S. roszczeń odszkodowawczych z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, np. w myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 36 i 37 u.p.z.p. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może powodować powstanie roszczenia odszkodowawczego wobec gminy albo żądania wykupienia nieruchomości w określonych przypadkach. Wysoce prawdopodobne jest kierowanie zarzutów wobec Starosty czy Powiatu S. w związku z wydaniem przez Starostę pozwolenie na budowę rzeczonej elektrowni wiatrowej w związku np. ze spadkiem wartości nieruchomości sąsiednich.
Starosta na podstawie upoważnienia ustawowego wykonuje zadania własne powiatu z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej, do których zalicza się wydawanie pozwoleń na budowę. Zadania nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 p.b., wykonuje odpowiednio powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, którego bezpośrednim przełożonym jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 p.b.), przy pomocy którego zadania z tego zakresu wykonuje wojewoda. Skoro powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest samodzielnym organem administracji rządowej, podejmującym działania i wydającym decyzje jako organ Państwa, a nie jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, to a contrario wywiedziono, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, a nie organem administracji rządowej i w konsekwencji odpowiedzialność za starostę ponosi nie Skarb Państwa a Powiat.
W świetle przepisów Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność jednostka samorządu terytorialnego wykonująca tę władzę z mocy prawa. Rzeczywisty dostęp do środków ochrony prawnej przed niezgodną z prawem działalnością powiatu zapewniają jednostkom przepisy szczególne, m.in.: art. 417, 4171 k.c., art. 87 ust. 1 i art. 88 u.s.p.
Z orzecznictwa sądów polskich wynika, że dwoma głównymi i zarazem uzupełniającymi się kryteriami przypisania zachowań danych osób fizycznych określonym podmiotom prawa publicznego są kryteria: funkcjonalne i organizacyjne.
W art. 417 § 1 k.c. przyjęto zasadę, że za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiada ta osoba prawna, z którą związana jest jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej lub osoba fizyczna wykonująca uprawnienia władzy publicznej. Konieczne jest więc ustalenie właściwej statio fisci lub statio communis lub osoby fizycznej indywidualizującej osobę prawną, której będzie można przypisać odpowiedzialność.
Artykuł 417 k.c. w obecnym brzmieniu - w przeciwieństwie do jego brzmienia sprzed nowelizacji ustawą o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) - nie zawiera już definicji pojęcia "funkcjonariusz państwowy". Nie obowiązuje już także art. 4201 k.c., który z kolei zawierał definicję "funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego".
Judykatura dowodzi, że kwestia przypisania odpowiedzialności danemu podmiotowi prawa publicznego za zachowania konkretnych osób jest zagadnieniem ocennym, podobnie jak większość innych kwestii związanych z problematyką odpowiedzialności deliktowej władz publicznych. Tak więc trzeba zachować szczególną ostrożność w stawianiu tez o niepodleganiu odpowiedzialności odszkodowawczej przez dany podmiot.
Należy wykluczyć, by starosta w ramach zadań z administracji architektoniczno- budowlanej działał jako "organ" Skarbu Państwa. Wywieść to można z regulacji przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zatem biorąc pod uwagę racjonalizm ustawodawcy należy uznać, że gdyby starosta w omawianym zakresie miał działać w ramach administracji rządowej wówczas znalazło by to wyraźne odzwierciedlenie w przepisie ustawy. Co jest zresztą zbieżne z art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Wobec powyższego nie zgodzono się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Powiat S. i nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...] Powiat S. może ponieść odpowiedzialność za wydanie przez starostę pozwolenia na budowę, które u swych podstaw miało wadliwą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Nadto stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Zatem wniosek strony nie jest warunkiem uruchomienia postępowania unieważniającego. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2019 roku w żaden sposób nie odniosło się do możliwości prowadzenia postępowania unieważniającego z urzędu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].07.2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdziło że Powiat S. nie mając właściwej legitymacji, nie może wystąpić ze skutecznym żądaniem w tym przedmiocie.
W konsekwencji brak po stronie Powiatu S. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie uniemożliwiił Kolegium Odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy co do meritum.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Powiat S. wnosząc o:
- uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 roku, znak: [...], a także o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...],
- a nadto w trybie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy polegający na stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak [...];
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz skarżącego
Zaskarżanemu postanowieniu zarzucono :
1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia strony postępowania administracyjnego, prowadzącą do uznania, że Powiat S. nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które to błędne uznanie doprowadziło do nierozstrzygnięcia merytorycznego żądania Powiatu S. , odmowy udziału stronie w postępowaniu administracyjny, a nadto doprowadziło do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnej decyzji,
2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, a tym samym naruszenie zasady praworządności poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, które to zaniechanie organu administracji doprowadziło do nierozpatrzenia zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji doprowadziło do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dnia [...] maja 2010 roku Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał decyzję (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznej dla zamierzenia budowy elektrowni wiatrowej wraz z niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi, linii energetycznej kablowej średniego napięcia wraz z kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, drogi wewnętrznej z placem manewrowym oraz zjazdu na drogę gminną w obrębie działek [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. oraz w obrębie działki nr [...] położonej w W. , gmina W.. Decyzja została wydana na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. Decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wystosowanym w dniu [...] stycznia 2010 roku przez rzeczoną spółkę, po uprzednich uzgodnieniach projektu decyzji ze Starostą S. w zakresie ochrony gruntów rolnych, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. i Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.
W dniu [...] maja 2011 roku Starosta Powiatu S. wydał także decyzję nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującą elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (droga wewnętrzna z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach ewid. [...], [...], [...], [...] w obrębie B., gmina W.. Tego samego dnia Starosta Powiatu S. wydał decyzję nr [...] ([...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę linii energetycznej SN 15kV, wymianę słupa linii energetycznej SN, budowę kontenerowej stacji transformatorowej oraz stacji kontenerowej pomiarowej SN, drogi wewnętrznej z placem manewrowym, na potrzeby projektowanej elektrowni wiatrowej w obrębie działek nr ewid. [...],[...], [...], [...], [...],[...] w obrębie B. oraz nr ewid. [...] w obrębie W., gmina W.. W uzasadnieniu obu decyzji Starosta wskazał, że po wszczęciu postępowań (dla decyzji nr [...] wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 roku, dla decyzji nr [...] wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 roku,) organ uznał, że elektrownie wiatrowe nie są inwestycjami celu publicznego, czego konsekwencją było wystąpienie z wnioskami w dniu [...] września 2010 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. o znaku: [...] (i znaku: nr [...]) w myśl art. 156 §1 ust. 2 k.p.a. Konsekwencją wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności było zawieszenie postanowieniami z dnia [...] września 2010 roku postępowań odnoszących się do wniosków [...]T Sp. z o.o. w P. o wydanie pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] marca 2011 roku o nr [...] i [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W związku z odmową podjęto postanowieniami z dnia [...] maja 2011 roku zawieszone postępowania i stwierdzono, że projekty są zgodne z decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz spełniają wymagania podane w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach.
W dniu [...] marca 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją o znaku: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku, znak: [...]) działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr znak: [...] uznając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności organ m.in. zwrócił uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do kwestii uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego, jednakże podkreślił, że z datą [...] maja 2008 roku spór ten został rozstrzygnięty poprzez wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 548/07, w którym uznano, że elektrownie wiatrowe nie mogą zostać uznane za inwestycje celu publicznego. Uznając wobec powyższego, ponadto zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie decyzji o inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 roku, znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. Sp. k. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że panowała rozbieżność w kwestii kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego wśród organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Wskazując na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych z 2006 roku (II SA/Wr 188/06) i 2007 roku (II SA/Sz 294/07) zgodnie, z którymi budowa elektrowni wiatrowej to inwestycja celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w dacie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Burmistrza Miasta i Gminy W. , tj. w dniu [...] maja 2010 roku, panowała rozbieżność w orzecznictwie odnośnie rzeczonej kwalifikacji. Organ powołał orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych z 23 listopada 2005 roku (sygn. akt I SA/Wa 1917/04), z dnia 8 listopada 2006 roku (sygn. akt II SA/Wr 188/06) i stanowisko Ministerstwa Infrastruktury z dnia 22 lutego 2008 roku (BN6Mi023-15/08/556), w których przyjmowano, że elektrownie wiatrowe uznawane są za inwestycje celu publicznego. Z kolei na okoliczność odmiennego stanowisko organ powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2010 roku (sygn. akt II SA/Bk 288/10), a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 roku (sygn. akt II OSK 1412/09), jak również wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 21 kwietnia 2009 roku (II SA/Po 933/03), 19 czerwca 2013 roku (IV SA/Wa 750/13) czy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2010 roku (sygn. akt II SA/Bd 941/10 cytując przy tym jego treść, zgodnie z którą: "Niewątpliwie aktualnie w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego." Wobec powyższej rozbieżności organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 roku.
Skarżący wskazał, iż przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Literalne brzmienie tego przepisu pozwala określić okoliczności sprawiające, że dany podmiot może być kategoryzowany jako strona postępowania administracyjnego. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi zasadniczo o dwóch rodzajach strony postępowania administracyjnego. Pierwszy z nich dotyczy podmiotu, którego obowiązek lub interes prawny wynikać będzie z postępowania administracyjnego. Drugi natomiast dotyczy podmiotu, który żąda podjęcia czynności przez stosowny organ administracji z uwagi na swój interes prawny bądź obowiązek.
Legitymację (materialną) ma ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy - konkretne - postępowanie. Uznaje się, że interes prawny jest pojęciem otwartym (nieostrym), a co za tym idzie szczegółowe ustalenie jego treści zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy i jest pozostawione organowi rozstrzygającemu tę sprawę.
W świetle powyższego ujęcia interesu prawnego jako okoliczności każdorazowo determinowanej przez okoliczności danej sprawy powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na regułę w zakresie określania interesu prawnego jawi się jako automatyzm organu prowadzący do zaprzeczenia metodzie ustalania interesu prawnego, a także zasadom postępowania administracyjnego, jak choćby zasada prawdy obiektywnej, czy zasada praworządności.
Przepis art. 28 k.p.a. nie determinuje pojęcia strony jako podmiotu, który występował w postępowaniu, o którego stwierdzenie nieważności wnosi. Co więcej, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 roku błędnie próbowało odnaleźć normę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w sposób bezpośredni stanowiła by o tym, że Powiat może zostać uznany za stronę. Całkowicie sprzeczne z przepisem art. 28 k.p.a. jest przyjęcie przez organ, iż z uwagi na brak wskazania, przez Powiat S. iż jest właścicielem którejkolwiek z nieruchomości objętych inwestycją, lub którejkolwiek z nieruchomości otaczających teren inwestycji objęty decyzją, której skarżący unieważnienia żądał dyskwalifikuje Powiat S. jako stronę postępowania o stwierdzenie nieważności.
Przepis art. 28 k.p.a. nie uzależnia przecież statusu strony od obiektywnego ustalenia interesu lub obowiązku opartego na prawie. Stąd też można twierdzić, że obecna koncepcja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest na regulacji proceduralnej i nie jest warunkowana istnieniem normy prawa materialnego. Mianowicie brak jest definicji legalnej interesu prawnego.
Za logiczne należy uznać, że ochrony prawnej powinien doznać ten, na kogo może zostać nałożony jakiś obowiązek bądź może zaktualizować się jego uprawnienie. Co więcej nie można odmówić przymiotu strony podmiotowi, który żąda czynności organu, ściślej stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z uwagi na swój interes prawny rozumiany jako potencjalną możność nałożenia obowiązków.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Skarżący dostrzegł rażące uchybienie przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Burmistrza Miasta i Gminy W. , które miało bezpośredni wpływ na działania Powiatu S. w postaci wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lokalizacyjnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z uwagi na potencjalną możliwość nałożenia na niego obowiązku związanego z wydaniem pozwolenia na budowę opartego na błędnej podstawie prawnej. W ochronie własnego interesu prawnego Powiat S. żądał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego eliminacji z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. , która obligowała Starostę do wydania pozwolenia na budowę.
Wydanie przez Starostę S. w/w decyzji rodzi obawę kierowania wobec niego bądź Powiatu S. roszczeń odszkodowawczych z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego np. w myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 36 i 37 u.p.z.p. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może powodować powstanie roszczenia odszkodowawczego wobec gminy albo żądania wykupienia nieruchomości w określonych przypadkach. Wysoce prawdopodobne jest kierowanie zarzutów wobec Starosty czy Powiatu S. w związku z wydaniem przez Starostę pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej w związku np. ze spadkiem wartości nieruchomości sąsiednich. Już obecnie kierowane są roszczenia odszkodowawcze związane z rzeczoną inwestycją wobec Powiatu S. .
Podkreślono, że wiążący charakter wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie bada dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i nie może on także postąpić wbrew warunkom w niej określonym. Poza tym związanie decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę oznacza również niemożność podważania przez ten organ ustaleń organu wydającego decyzję lokalizacyjną. Powiat S. zasadniczo nie miał więc możliwości przy użyciu innych środków prawnych, aniżeli w drodze wniosku o stwierdzenie nieważności, podważać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Brak przyznania przymiotu strony Powiatowi S. w wyniku błędnej wykładni normy art. 28 k.p.a. miał bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji błędnej wykładni organ zaniechał rozpoznania sprawy merytorycznie.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Wniosek strony nie jest zatem warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego, a także nie jest warunkiem wszczęcia postępowania unieważniającego. W literaturze oraz orzecznictwie wskazano, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinno następować stosownie do art. 157 k.p.a. również w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 k.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej. Nadto jeżeli żądanie podmiotu niebędącego stroną znajduje uzasadnianie w świetle art. 156 k.p.a. organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się zarówno w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r., jak i z dnia [...] lipca 2020 r., do weryfikacji kwestii formalnej wniosku o stwierdzenie nieważności - zasadniczo weryfikacji czy Powiat S. brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją, o której stwierdzenie nieważności wnosił. Tym samym Kolegium nie zbadało przesłanek podnoszonych przez skarżącego, a obejmujących rażące naruszenie prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy W. ., pomimo, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a. świadczące o rażącym naruszeniu prawa, tj. nastąpiło oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa a nadto powstały skutki, które nie mogą spotkać się z akceptacją praworządnego państwa.
Burmistrz Miasta i Gminy W. zastosował jako podstawę wydanej przez siebie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podane za podstawę przepisy odnoszą się do inwestycji celu publicznego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją noszącą znamiona inwestycji realizującej cele publiczne. Uzasadnione było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Doszło wobec tego do oczywistego naruszenia prawa bowiem zaistniała sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie. Wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego innego niż cel określony w ustawie stanowi rażące naruszenie prawa, a decyzja tego typu obarczona jest wadą pozwalającą na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaniechanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegające na nie podjęciu postępowania z urzędu, a co najmniej na niezbadaniu nawet przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Uczestnik postępowania T. P. pismem z [...].12.2020 r. wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że według skarżącego aktualnie w orzecznictwie preferowana jest wykładnia przepisu art. 28 k.p.a. w ujęciu subiektywnym, tj. niewymagająca jednoznacznego określenia i istnienia interesu prawnego w ujęciu materialnym, tj. konkretnego uprawnienia wynikającego jednoznacznie z normy prawa materialnego, by możliwe było umówienie o posiadaniu przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, a w dalszej kolejności nie sposób przypisywać przepisowi art. 28 k.p.a. materialnego charakteru - bez powiązania z normą materialną która wypełnia go jako przepis blankietowy. W wypadku przyjęcia subiektywnego, a wręcz procesowego (interesem jest wydanie określonej decyzji), sposobu jego wykładni nie sposób mówić o tym by posiadał on przymiot przepisu prawa materialnego, a tym samym by podnoszony zarzut jego naruszenia miał charakter naruszenia prawa materialnego. Przyjęcie definicji interesu prawnego, jako każdego, choćby bardzo odległego i hipotecznego wpływu na sytuację prawną podmiotu, wydaje się być zbyt daleko idące i niemożliwe do realnego wprowadzenia w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Materialny charakter zarzutów uwzględniający powołany przepis wywodzony jest z jego wykładni obiektywnej - w której warunkiem koniecznym poczynienia zarzutu naruszenia normy, której elementem jest przepis art. 28 k.p.a., jest powiązanie go z konkretnym przepisem prawa materialnego będącego podstawą - materialnego charakteru takiej normy. W orzecznictwie wskazuje się, że:
- "Naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych."'
- "Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który jest przepisem blankietowym, powinien dodatkowo wskazywać konkretną normę prawa materialnego, z której można wywieść swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu. "
W poglądach doktryny wskazuje się, że "W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony. Mamy z nim do czynienia np. w wyroku NSA w Warszawie z 19.01.1995 r" I SA 1326/93, "Glosa" 1996/1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza, w którym przyjęto, że: " Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku " (...) "
Skarżący wskazuje, że swój potencjalny oraz hipotetyczny interes w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji posiada z uwagi na możliwą odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję lokalizacyjną. Takie rozumienie interesu prawnego skarżącego miałoby być powiązane z przepisem art. 417 k.c. Jednakże mając na uwadze związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę względem decyzji lokalizacyjnej (zakaz badania tej decyzji w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę), jak i konieczność wykazania związku przyczynowo-skutkowego dla przyjęcia odpowiedzialności przewidzianej przepisem art. 417 k.c. przyjąć należy, że jeśli miałoby dojść do "efektu domina" w zakresie decyzji związanych z procesem budowlanym, czy to w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czy w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., każdorazowo badając związek przyczynowo-skutkowy w zakresie tego procesu podmiotem odpowiedzialnym będzie organ (podmiot) wydający decyzję, której upadek zainicjował ten efekt. W układzie procesowym istniejącym w niniejszej sprawie nie będzie to skarżący. Właśnie stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej rozpoczęło by "efekt domina" w zakresie procesu budowlanego dotyczącego inwestycji zrealizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym skarżący winien chcieć zapobiec powstaniu takiej sytuacji, która jak sam wskazuje może narażać go na potencjalne zagrożenie odpowiedzialnością odszkodowawczą, która stanowić ma "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W obecnym stanie - tj. wobec braku stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej - brak jest negatywnych opisywanych dla skarżącego skutków, dopiero stwierdzenie takiej nieważności ma wpłynąć negatywnie na interes skarżącego, co stawia pod znakiem zapytania gravamen skarżącego w uzyskaniu stwierdzenia takiej nieważności, a tym samym wnoszenia o stwierdzenie nieważności, a następnie zaskarżanie decyzji odmownych (w tym do sądu administracyjnego).
Skarżący wskazał, że już dochodzone są wobec niego roszczenia związane z inwestycją zrealizowaną w oparciu o decyzję lokalizacyjną, jednakże nie wskazał przyczyny tych roszczeń.
Wszelkie zarzuty oraz cała argumentacja mająca przekonywać o tym, że miałyby istnieć podstawy do badania nieważności odnoszą się do decyzji lokalizacyjnej, względem której brak jest możliwości żądania stwierdzenia nieważności ponieważ sprawa ta została już prawomocnie zakończona, a tym samym rzeczywiste żądanie skarżącego nie może zostać zrealizowane - wobec treści przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (powaga rzeczy osądzonej). Podnosząc zarzuty "nieważnościowe" względem decyzji lokalizacyjnej skarżący czyni nigdzie niewyeksplikowane założenie, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nieważnej decyzji, również jest nieważna. Takie założenie jednak nie znajduje oparcia w zasadach logiki, jak i w przepisach prawa, oznaczałoby to, że każdorazowo wadliwa decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji musiałaby być dotknięta wadą nieważności.
Przedstawione przez skarżącego rozważania doktrynalne dotyczące obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z urzędu są trafne, jednak nie sposób uznać, by wykazano zaistnienie takiej konieczności w niniejszej sprawie, tj. brak jest przedstawienia z czego miałaby wynikać nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 200 r. znak [...].
Podkreślono, że przedmiotem wniosku w postępowaniu, w którym wydano zaskarżone postanowienie, nie było orzekanie w przedmiocie nieważności decyzji lokalizacyjnej - w związku z brakiem możliwości wydania takiego orzeczenia z uwagi na treść przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – ale decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 200 r. znak [...], względem której brak jest zarzutów, w szczególności posiadających kwalifikowanych charakter - rażących naruszeń, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].07.2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].09.2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...]
Sporne w sprawie było, czy skarżący słusznie nie został przez organy obu instancji uznany za stronę postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.
Podstawę prawną dla wydania przedmiotowych postanowień – mimo, że Kolegium wadliwie jej nie powołało - stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest m.in. zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone postanowienia Kolegium są rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że Sąd orzekający był władny ocenić jedynie prawidłowość decyzji procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego.
Punktem wyjścia dla dokonania wspomnianej oceny była odpowiedź na pytanie, czy skarżącemu Powiatowi przysługiwał przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu lokalizacyjnym, a w szczególności czy miał on interes prawny uprawniający go do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. A dalej idąc istotna – i w ocenie Sądu orzekającego zasadnicza – była kwestia, czy organ administracji publicznej może być stroną postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej, a także kwestionować je poprzez składanie wniosków zmierzających do wyeliminowania decyzji administracyjnych wydanych w toku innych postępowań, których skarżący organ nie jest ani gospodarzem, ani stroną.
Odpowiadając na powyższe pytania należy wskazać, że wbrew stanowisku strony skarżącej ugruntowany jest już w judykaturze sądów administracyjnych – i popierany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - pogląd, że interes prawny ma charakter obiektywny, a nie subiektywny.
Niewątpliwie istnienie interesu prawnego skarżącego w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art.28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."
Przyjmuje się, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes.(tak wyrok NSA z dnia 16.08.2012r. o sygn. II OSK 832/11, LEX nr 1248472)
Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy, ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art.28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999r, sygn. akt IV 1258/98).
Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14 - Lex nr 2083429, WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/15 - Lex nr 2113878 i w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 77/17 - Lex nr 2247339).
W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, że musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt l OSK 1083/10, LEX nr 744927; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 234/11, LEX nr 795664). Istotne jest, że ustalając interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, ustawodawca nie ograniczył dziedzin prawa, z których przepisy takie wywodzą się. Oznacza to, że taki interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego. Źródło takiego interesu nie jest jednolite i tożsame w każdej sprawie, gdyż przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego może być różnorodny. Nie można zatem stworzyć zamkniętego katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą stanowiły źródło takiego interesu prawnego.
W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować stanowiska strony skarżącej, iż interes prawny ma charakter subiektywny. Sąd orzekający w pełni bowiem podziela ugruntowane już stanowisko przeciwne, że interes ten musi mieć charakter obiektywny i wynikający z konkretnej normy prawnej. Tymczasem skarżący nie wskazał skutecznie w tej sprawie normy prawnej z której obiektywnie wynika jego interes prawny uprawniający do skutecznego kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Wprawdzie powołał się na art.417 k.c. i art. 4171 k.c., lecz nie wykazał by w toku były przeciwko niemu jakiekolwiek postępowania oparte na tych przepisach prawa cywilnego, a tym bardziej, że mają one związek z kwestionowaną decyzja SKO w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. Sama potencjalność roszczeń odszkodowawczych przeciwko Powiatowi nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przez niego legitymacji do kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...]
Istotne jest to w kontrolowanej sprawie, że dotyczy ona postępowania nieważnościowego, a spór dotyczy tego, czy skarżącemu przysługuje status strony, a co za tym idzie, czy ma on w ogóle uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...].
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 177/09 oraz z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11, a także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. o sygn. I OSK 1830/20 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający podziela powyższy pogląd z tą uwagą, że - jak już wspomniano - interes prawny musi mieć charakter obiektywny i wynikający z konkretnej normy prawnej.
Niezasadny jest zarzut, że organy wadliwie domagały się od skarżącego wskazania, czy jest on właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Jest to bowiem istotna okoliczność, która niejednokrotnie przesądza o istnieniu interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości.
Przykładowo dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną analizowanego postępowania jest bowiem niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, aczkolwiek nie jest to regułą. Istotne znaczenie ma bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogą wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć może także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 05.07.2018 r., IV SA/Po 393/18, wyrok WSA w Poznaniu z 06.12.2018r., sygn. IV SA/Po 855/18; por. też wyrok NSA z 15.05.2013 r., II OSK 108/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia (tak też NSA w wyroku z 8 września 1989 r., sygn. akt II SA 437/89, niepublikowany oraz wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 418/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. (tak NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1062/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie przykładowo Sąd wskazuje, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc o zbliżonym charakterze do decyzji lokalizacyjnej) jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot który się nań powołuje (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14 - Lex nr 2083563, 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14 - Lex nr 2034071 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 376/16 - Lex nr 2191074, Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 165/16 - Lex nr 2141770, Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 111/14 - Lex nr 1479413, Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13 - Lex nr 1493081 oraz Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 738/16 - Lex nr 2201988 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1403/11 - Lex nr 1130447).
Reasumując, stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub w dalszej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem, jednakże pod warunkiem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku braku tego rodzaju praw, po stronie podmiotów wykazujących wolę uczestnictwa w postępowaniu zachodzi zatem jedynie interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, będącym warunkiem koniecznym do uznania za stronę postępowania.
Bezspornym jest jednak, że skarżący nie wykazał prawa własności nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na tej podstawie nie można więc było przyjąć istnienia jego interesu prawnego.
Powiat S. swój interes prawny wywodzi z faktu, że ochrony prawnej powinien doznać ten, na kogo może zostać nałożony jakiś obowiązek bądź może zaktualizować się jego uprawnienie. Według skarżącego nie można odmówić przymiotu strony podmiotowi, który żąda czynności organu, ściślej stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z uwagi na swój interes prawny rozumiany jako potencjalną możność nałożenia obowiązków. Skarżący zarzucił rażące uchybienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Burmistrza Miasta i Gminy W. ., które miało bezpośredni wpływ na działania Powiatu S. w postaci wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. z uwagi na potencjalną możliwość nałożenia na niego obowiązku związanego z wydaniem pozwolenia na budowę opartego na błędnej podstawie prawnej. Dążąc do ochrony własnego interesu prawnego Powiat S. żądał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego eliminacji z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. , która obligowała Powiat S. do wydania pozwolenia na budowę. Wydanie przez Starostę S. rzeczonego aktu administracyjnego rodzi jego zdaniem obawę kierowania wobec niego bądź Powiatu S. roszczeń odszkodowawczych z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego np. w myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 36 i 37 u.p.z.p. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może według skarżącego powodować powstanie roszczenia odszkodowawczego wobec gminy albo żądania wykupienia nieruchomości w określonych przypadkach. Wysoce prawdopodobne jest kierowanie zarzutów wobec Starosty czy Powiatu S. w związku z wydaniem przez Starostę pozwolenia na budowę rzeczonej elektrowni wiatrowej w związku np. ze spadkiem wartości nieruchomości sąsiednich.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze roszczeń cywilnych (wywodzonych przede wszystkim z art. 417 i 4171 k.c.) należy wskazać, że roszczenia o charakterze cywilnoprawnym zostały wyłączone z postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie wszczynają takiego postępowania. Ponadto w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego. Nie ma też podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważnościowe, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co istotne, Powiat S. nie był stroną ww. postępowania.
Trafnie wskazał uczestnik postępowania T. P., że skarżący wywodzi, iż posiada potencjalny oraz hipotetyczny interes w stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z uwagi na możliwą odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję lokalizacyjną. Takie rozumienie interesu prawnego skarżącego opiera na związku z przepisem art. 417 k.c. Jednak należy mieć na uwadze związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę względem decyzji lokalizacyjnej (zakaz badania tej decyzji w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę), jak i konieczność wykazania związku przyczynowo-skutkowego dla przyjęcia odpowiedzialności przewidzianej przepisem art. 417 k.c. Przyjąć należy, że jeśli miałoby dojść do "efektu domina" w zakresie decyzji związanych z procesem budowlanym, czy to w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czy w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., każdorazowo badając związek przyczynowo-skutkowy w zakresie tego procesu podmiotem odpowiedzialnym będzie organ (podmiot) wydający decyzję, której upadek zainicjował ten efekt. W układzie procesowym istniejącym w niniejszej sprawie nie będzie to skarżący, lecz Burmistrz W., który wydał decyzję lokalizacyjną wiążącą skarżącego. To właśnie stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej rozpoczełoby "efekt domina" w zakresie procesu budowlanego dotyczącego inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego w interesie skarżącego jest zapobieżenie powstania takiej sytuacji, która jak sam wskazuje może narażać go na potencjalne zagrożenie odpowiedzialnością odszkodowawczą, która według niego stanowić ma "interes prawny" wypełniający przepis art. 28 k.p.a. materialno-prawnym znaczeniem. Ponadto to przede wszystkim Burmistrz ponosiłby potencjalną odpowiedzialność odszkodowawczą, gdyż to jego decyzja przesądziła o dopuszczalności lokowania przedmiotowej inwestycji w tym konkretnym miejscu, a decyzja Starosty była jedynie konsekwencją uprzedniej decyzji Burmistrza.
Rozpoznając sprawy w zakresie warunków zabudowy/ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmuje się, że jest to postępowanie odrębne od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Tym samym nie sposób wywodzić dla Powiatu S. interesu prawnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu, w którym nie był on stroną i nie miał żadnego wpływu na jego przebieg. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie oznacza automatycznie obowiązku wydania przez organ powiatowy decyzji o pozwoleniu na budowę. To od inwestora zależy, czy takie postępowanie w ogóle zostanie wszczęte na jego wniosek. Decyzja o warunkach zabudowy, a także o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie obliguje do realizacji inwestycji, stanowiąc jednak obligatoryjny akt wiążący organ w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i poprzedzający jego wydanie.
Wiążący charakter wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie bada dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i nie może on także postąpić wbrew warunkom w niej określonym. Poza tym związanie decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę oznacza również niemożność podważania przez ten organ ustaleń organu wydającego decyzję lokalizacyjną. Jednocześnie jednak owo związanie Starosty zdejmuje z niego odpowiedzialność za kwestie przesądzone decyzją lokalizacyjną, za którą ewentualną odpowiedzialność ponosi organ, który ją wydał.
Trafnie zauważył uczestnik postępowania, że zarzuty skarżącego oraz cała argumentacja mająca przekonywać o tym, że miałyby istnieć podstawy do stwierdzenia nieważności odnoszą się do decyzji lokalizacyjnej, względem której brak jest już możliwości żądania stwierdzenia nieważności ponieważ sprawa ta została już prawomocnie zakończona, a tym samym rzeczywiste żądanie skarżącego nie może zostać zrealizowane wobec treści przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (powaga rzeczy osądzonej).
Zgodzić się też trzeba z uczestnikiem, że skarżący podnosząc zarzuty nieważnościowe względem decyzji lokalizacyjnej czyni nigdzie niewyeksplikowane założenie, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej również jest nieważna. Innymi słowy podnosi on argumentację mającą przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji lokalizacyjnej, lecz wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Takie założenie jednak nie znajduje oparcia w zasadach logiki, jak i w przepisach prawa, oznaczałoby to bowiem, że każdorazowo wadliwa decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji musiałaby być dotknięta wadą nieważności.
W ocenie Sądu orzekającego istotne znaczenie ma także szczególny status skarżącego. Nie jest on bowiem w tym przypadku osobą fizyczną, czy też "zwykłą" osobą prawną, lecz w tym układzie procesowym jest organem (podmiotem) administracji publicznej. Tak więc – abstrahując nawet od wcześniejszej argumentacji – przyjęcie, że skarżący Powiat ma status strony w postępowaniu lokalizacyjnym bądź w postępowaniu kwestionującym decyzję lokalizacyjną prowadziłoby do naruszenia art.29 k.p.a. stanowiącego, że stroną mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Przepis ten nie zawiera normy, że stroną postępowania prowadzonego przez jakiś organ administracji jest inny organ administracji z tego względu, że w przyszłości może wydać kolejną decyzję w oparciu o decyzję wydaną przez "jakiś" (pierwotny) organ we wcześniejszym (innym) postępowaniu. Organowi administracji przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ tylko wówczas, gdy występuje on jako "zwykły" podmiot prawa, który wykazał konkretny interes prawny (np. poprzez wykazanie prawa własności nieruchomości na której zagospodarowanie wpłynie planowana inwestycja), a nie gdy występuje on w roli organu mającego wydać kolejną decyzję w ramach konkretnego procesu (ciągu) decyzyjnego. Pomijając nawet jednoznaczne literalne brzmienie art.29 k.p.a. Sąd wskazuje, że przełamanie powyższej zasady i przyznanie organom administracji statusu strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji, względnie przyznanie im prawa zaskarżania decyzji innych organów administracji miałoby negatywne skutki systemowe, gdyż mogłoby doprowadzić do chaosu prawnego. Takie rozwiązanie byłoby więc wadliwe także funkcjonalnie. Możliwa byłaby bowiem sytuacja, że organy wzajemnie kwestionowałyby decyzje innych organów z jakichś względów dla nich niewygodne. To zaś w ocenie Sądu jest niedopuszczalne.
Ponadto trudno Kolegium zarzucić naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w niniejszym stanie faktycznym poprzez niepodjęcie postępowania z urzędu, skoro wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło już z urzędu nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 2010 roku. Późniejsza zmiana stanowiska i kolejne decyzje ją uchylające nie mogą powodować aktualizacji obowiązku z art. 157 § 2 k.p.a. w sprawie dotyczącej de facto tego samego przedmiotu.
Wobec powyższego Kolegium słusznie przyjęło, że skarżący nie wykazał swego interesu prawnego uprawniającego go do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...]
W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.