IV SA/Po 182/25

IV SA/Po 182/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. nr LXXV/819/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIE 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) tereny oznaczone symbolem 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U i 4MN/U; b) część działki o nr ewid. 1701, obręb Nowy Tomyśl w zakresie oznaczonym symbolem 4P/U; c) § 12 ust. 1 pkt 7 lit. a; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 20 lutego 2025 r. (data wpływu do Sądu), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. nr LXXV/819/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIE (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 11 października 2023 r., poz. 8921).
Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu została przekazana organowi nadzoru wraz z dokumentacją planistyczną w dniu 4 października 2023 r. Wskazał też, że podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Skarżący podniósł, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 27 września 2023 r. z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), stwierdził w zakresie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne naruszenie prawa.
Wojewoda wyjaśnił, że w odniesieniu do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził naruszenie przepisu art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w związku z nieuwzględnieniem w części uwagi H. W. (zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2ZL na 1ZP) oraz uwagi państwa S. (wykreślenie zakazu lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych z ustaleń obowiązujących dla terenów 1-4MN/U) wniesionych w trakcie drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i nieprzekazania tych uwag Radzie Miejskiej w wyżej wskazanym zakresie.
Skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 22 sierpnia 2024 r. Burmistrz Nowego Tomyśla przyznał, iż wskazane uwagi na skutek omyłki nie zostały przekazane do głosowania radnym. Ponadto wskazał na to, że Burmistrz stwierdził, iż w przypadku pierwszej uwagi celem jej złożenia było zlikwidowanie terenu lasu (ZL), a nie przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną (ZP) stąd też ostatecznie przeznaczono teren głównie pod obiekty produkcji, składów i magazynów lub zabudowy usługowej (P/U). Natomiast uwzględnienie uwagi państwa S. było niemożliwe ze względu na brak zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl. Zdaniem Burmistrza, przekazanie powyższych uwag nie wpłynęłoby na ustalenia planu miejscowego.
Odnosząc się do tych kwestii, Wojewoda podkreślił, że w sytuacji nieuwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy prawo do jej ponownego rozpatrzenia bezspornie przysługuje organowi uchwałodawczemu. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.). Skarżący argumentował, że do wyłącznych kompetencji rady należy decyzja w przedmiocie uchwalenia lub odrzucenia przedłożonego jej do głosowania planu, a także sposobu rozpatrzenia złożonych do niego uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie sporządzania projektu. Zauważył też, że to rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz jego zmiany, stąd też brak zgodności treści uwagi z ustaleniami obowiązującego studium nie wyklucza możliwości przystąpienia w pierwszej kolejności do zmiany studium, a dopiero w następstwie - do uchwalenia planu, którego ustalenia uwzględniałyby złożoną uwagę. Organ sporządzający projekt planu nie posiada natomiast kompetencji do rokowania w zakresie sposobu rozpatrywania uwag przez radę ani oceniania, czy czynność ta ma sens.
Zdaniem Wojewody, niedochowanie przez organ sporządzający plan czynności wynikających z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, gdyż na skutek nieprzekazania przez Burmistrza kompletnej listy nieuwzględnionych uwag Radzie Miejskiej ta nie mogła, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnąć o sposobie ich rozpatrzenia. Skarżący dodał, że powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3239/17, że naruszenie art. 17 pkt 14 u.p.z.p., związane z nieprzedłożeniem radzie gminy przez organ planistyczny nieuwzględnionych przez niego uwag wraz z projektem planu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wskazał na to, że w § 12 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, ustalono obsługę komunikacyjną w zakresie ruchu samochodowego z dróg publicznych, publicznych ciągów pieszo-jezdnych, znajdujących się w granicach opracowania planu lub poza jego granicami, przy czym dostępność do drogi wojewódzkiej nr 305 zlokalizowanej w granicach planu (1KDG) i poza granicami planu, zapewnić należy wyłącznie poprzez istniejące włączenia.
Według Wojewody, wprowadzenie do planu miejscowego takiej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż powyższe ustalenia planu stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podniósł, że zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, natomiast szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Wojewoda stwierdził, że żaden z przepisów tej ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego obowiązku zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg oraz zakazu realizacji zjazdów. Podkreślił w tym względzie, że kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) - dalej: u.d.p., w tym w szczególności w art. 29 tej ustawy. Skarżący argumentował, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego - w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby zatem bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Ponadto podniósł, że uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.
Wojewoda wskazał również na to, że stanowisko dotyczące sprzeczności postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym.
Przy takiej argumentacji skarżący stwierdził, że poprzez wprowadzenie do treści planu miejscowego powyższej regulacji Rada Miejska wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, naruszając tym samym zasadę działa w granicach i na podstawie prawa, co też stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Na koniec Wojewoda podniósł również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Tomyślu (dalej: Rada Miejska; Rada; organ), reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), któremu umocowania udzielił Burmistrz Nowego Tomyśla, wniosła o oddalenie skargi, pozostawiając Sądowi "rozstrzygnięcie co do tego, czy wskazana przez autorów pisma z 27 stycznia 2025 r. argumentacja może skutkować stwierdzeniem nieważności w całości zaskarżonej uchwały".
Rada Miejska stwierdziła, że podziela co do zasady stanowisko skarżącego, iż to nie podmiot, który sporządza projekt planu jest uprawniony do rokowania co do sposobu, w jaki organ ten rozpatrzy uwagi obywateli co do projektu miejscowego planu ani też co do oceny, czy wnoszona uwaga ma sens. Zauważyła, że skoro o uchwaleniu lub o odrzuceniu projektu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje rada, to nieprzedłożenie pod obrady tego organu wszystkich zgłoszonych w terminie uwag do projektu jest niewątpliwie postępowaniem wadliwym. W związku z tym Rada oznajmiła, że liczy się z możliwością uwzględnienia przez Sąd wniesionej skargi.
Wskazując na uwarunkowania związane z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, Rada zauważyła, że w tej sprawie autorzy projektu planu miejscowego w nadesłanych Radzie Miejskiej wyjaśnieniach z dnia 27 stycznia 2025 r. stwierdzili, że wskazane w skardze uwagi (oznaczone jako "5" i "8") w wyniku omyłki nie zostały Radzie przedłożone do głosowania. Zgodnie z treścią otrzymanej informacji - uwaga nr 5 dotyczyła działki nr 1701 w obrębie Nowy Tomyśl, będącej własnością gminy Nowy Tomyśl. Autorzy projektu uchwały wyjaśnili, że przedstawiony sposób rozstrzygnięcia uwagi przez Burmistrza był również zadowalający dla osoby składającej tę uwagę - zgodnie z rozmowami prowadzonymi podczas dyskusji publicznych. Głównym celem było zlikwidowanie na działce terenu ZL, a niekoniecznie chęć uzyskania terenu ZP. Zgodnie z powyższym, po dokonaniu reklasyfikacji gruntu wprowadzono tam terem P/U. Przekazanie tej uwagi pod obrady radnym nie miało by wpływu na kształt projektu planu. Zdaniem autorów projektu planu uwaga nr 8 była niemożliwa do uwzględnienia ze względu na brak zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl, wskutek czego "»...przekazanie tej uwagi Radnym nie wpłynęłoby na zmianę kształtu projektu planu miejscowego...« [z treści wyjaśnień]".
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 29 u.d.p., Rada stwierdziła, że "zapis ujęty w § 12 ust. 1 pkt »1« litera »a« zaskarżonej uchwały (odnoszący się do obsługi komunikacyjnej fragmentu terenu objętego miejscowym planem) został zarekomendowany przez zarządcę drogi wojewódzkiej (Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu). Zapis ten w pełni umożliwia korzystanie z istniejących skrzyżowań i zjazdów (włączeń do drogi). Według woli Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: WZDW w Poznaniu), wymieniony zapis uniemożliwi natomiast lokalizowanie nowych, innych niż projektowane w miejscowym planie, włączeń do ruchu". Rada dodała, że jak to miano przedstawić autorom projektu planu (i organowi wykonawczemu) – "brak w miejscowym planie tego zapisu skutkowałby w przyszłości odmową uzgodnień przez ten podmiot".
W toku postępowania pełnomocnik Rady Miejskiej na wezwanie Sądu uzupełnił akta sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.).
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. nr LXXV/819/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIE, która została przez Wojewodę zaskarżona w całości.
Poza tym Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnął sprawę na podstawie jej akt. W związku z tym Sąd przeanalizował sporne stanowiska stron postępowania oraz akta planistyczne i postanowienia zaskarżonej uchwały w kontekście całości stanowisk wyrażonych przez strony w pismach procesowych wraz z załącznikami, w szczególności zaś w zakresie zarzutów sformułowanych przez Wojewodę.
Przechodząc już do samej oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało dokonać tego na gruncie przywołanego wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zarzuty sformułowane w skardze Sąd uznał za trafne, jakkolwiek nie znalazł podstaw do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości.
W sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miało miejsce istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powodujące nieważność tej uchwały w części.
Według art. 17 u.p.z.p. (w brzmieniu wynikającym z zastosowania art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.) organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta): pkt 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9); pkt 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; pkt 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; pkt 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; pkt 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy następuje po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rangę tych przepisów w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa przywołany art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3239/17 (dostępnym jw.), w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły, gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. Jeśli bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne są inne niż te, które by zapadły, gdyby nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu, to takie naruszenie ma charakter istotnego naruszenia. Orzecznictwo zalicza naruszenie art. 17 pkt 14 u.p.z.p. związane z nieprzedłożeniem radzie gminy przez organ planistyczny nieuwzględnionych przez niego uwag wraz z projektem planu jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu w powyższym rozumieniu.
W niniejszej sprawie Burmistrz Nowego Tomyśla rozpatrzył uwagi wniesione na etapie drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wśród tych uwag znajdowała się m.in. uwaga H. W. z dnia 22 lutego 2023 r. dotycząca działki nr [...], dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL w zakresie zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2ZL na 1ZP na całej działce nr [...] oraz uwaga H. i P. S., którzy w piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. wystąpili o wykreślenie zakazu lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych z ustaleń obowiązujących dla terenów 1-4MN/U, tj. § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b planu.
Według wykazu wniesionych uwag rozpatrzonych przez Burmistrza, uwaga H. W. (lp. 5 wykazu dotyczącego "wyłożenia do publicznego wglądu nr 2") została częściowo uwzględniona z argumentacją, że "fragment działki przeznaczony jest pod funkcję zieleni urządzonej, pozostała część przeznaczona została po[d] produkcję i usługi, zgodnie z projektowana funkcja w sąsiedztwie". Natomiast uwaga H. i P. S. (lp. 8 powyższego wykazu uwag) nie została uwzględniona z argumentacją, że "wnioskodawcy nie byli obecni na dyskusji publicznej, wobec czego nie mogły zostać podjęte żadne ustalenia. Wprowadzony zakaz wynika z przeznaczenia w Studium, a plan miejscowy sankcjonuje jedynie stan istniejący".
W przedłożonym Radzie Miejskiej wykazie nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu planu, nie zostały ujęte powyższe uwagi lp. 5 i lp. 8, w związku z czym Rada nie rozstrzygnęła tych uwag, co wprost wynika z wykazu do załącznika nr 2 do uchwały nr LXXV/819/2023 z dnia 27 września 2023 r.
Z okoliczności sprawy można jednoznacznie wywieść, że finalnie działka nr [...] została przeznaczona większości pod teren 4P/U (§ 3 pkt 1 lit. c planu wskazuje na przeznaczenie terenów zabudowy obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U), a w niewielkim stopniu pod teren 1ZP (§ 3 pkt 2 lit. b: tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami: 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP). Uwaga H. W. dotyczyła zaś zmiany wcześniejszego projektowanego przeznaczenia tego gruntu, dla terenu oznaczonego symbolem 2ZL (teren lasów) na teren 1ZP (teren zieleni urządzonej) na całej działce nr [...], stanowiącej własność gminy Nowy Tomyśl. Uwaga ta została w toku procedury planistycznej uwzględniona zatem jedynie w części, o czym też świadczy wyżej wskazane przeznaczenie terenu działki nr [...]. W sposób oczywisty zatem przeznaczenie wynikające z uchwalonego planu jest inne niż wynikające z postulatów tej osoby, których Burmistrz nie uwzględnił, a Rada Miejska nie rozpatrzyła. Nie zmienia tej oceny fakt, że H. W. brała udział w dyskusji publicznej z dnia 25 lipca 2023 r. i nie wnosiła dalszych zastrzeżeń.
Przy tym, kwestia zgodności planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl (uchwała nr XVIII/203/2019 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r.) nie mogła przesądzać o tym, że Rada Miejska nie uwzględniłaby tej uwagi w większej części niż uczynił to Burmistrz, skoro w ogóle nie wypowiedziała się w tym przedmiocie. Istotnie, co do całości terenów, o których mowa w przywołanych przepisach planu miejscowego, a których dotyczą omawiane uwagi wniesione do drugiego wyłożenia projektu planu, w obowiązującym studium przewidziano kierunek zagospodarowania jako przeznaczenie pod tereny oznaczone symbolem P/U - tereny zabudowy produkcyjno-magazynowej lub usługowej. Niemniej jednak organ stanowiący gminy, nawet jeżeli nie zamierza dokonać zmiany obwiązującego studium, ma przecież chociażby kompetencje do odmówienia podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego w kształcie wynikającym z przedstawionego projektu przez organ wykonawczy.
To samo należy odnieść do uwagi H. i P. S., która dotyczyła terenów MN/U, a więc terenów oznaczonych symbolami 1-4MN/U, co do których w projekcie planu i jego finalnej postaci przewidziano przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami: [...], [...], [...], [...] (§ 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego). Dla wszystkich tych terenów w § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b planu przewidziano zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych. W pkt 1 lit. a przepisu § 15 ust. 1 ustalono lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub mieszkalno-usługowego lub usługowego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, a zatem usankcjonowano istniejącą już zabudowę. Zakaz wynikający z § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b planu nie był natomiast przez Radę Miejską rozpatrywany w związku z przyjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego. Świadczy o tym również treść protokołu sesji nr [...] z dnia 27 września 2023 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Nie mogło zastąpić takiego rozstrzygnięcia wcześniejsze stanowisko Burmistrza, że "wprowadzony zakaz wynika z przeznaczenia w Studium, a plan miejscowy sankcjonuje jedynie stan istniejący".
Sąd zauważa również, że to nie natura (przyczyna) danego błędu proceduralnego (tu: według Burmistrza wskazane uwagi nie zostały przekazane do głosowania radnym na skutek omyłki), lecz jego skutki są rozstrzygające dla oceny, czy dane naruszenie trybu lub zasad uchwalania planu miejscowego ma charakter istotnego naruszenia prawa.
Skoro naruszenie art. 17 pkt 14 [oraz będące tego konsekwencją naruszenie art. 20 ust. 1] u.p.z.p. związane z nieprzedłożeniem radzie gminy przez organ planistyczny nieuwzględnionych przez niego uwag wraz z projektem planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to mając wszystko powyższe na uwadze, należało w omawianym tu zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolem 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U i 4MN/U, jak również co do części działki nr 1701 w zakresie oznaczonym symbolem 4P/U.
Dodać należy, że w świetle stanowiska Wojewody – w istocie niezaprzeczonego przez organ – okoliczności uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przywołanych postanowień potwierdziła sama Rada Miejska w Nowym Tomyślu w odpowiedzi na skargę. Powyższe wynika również z dołączonego do odpowiedzi na skargę pisma z dnia 27 stycznia 2025 r. autorów projektu planu miejscowego.
Dalsze rozważania Sąd rozpoczyna od przypomnienia, że pojęcie "istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego" obejmuje także niespełnienie ogólnych wymogów, jakimi cechować się powinien każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego. Wzorzec oceny legalności zaskarżonej uchwały stanowią zatem nie tylko przepisy odnoszące się do obowiązkowych ustaleń, jakie muszą zostać zawarte w tym akcie prawa miejscowego, ale także regulacje zawarte w dziale VII załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej: ZTP, które są prawem powszechnie obowiązującym.
Zgodnie z § 115 w zw. z § 143 ZTP (załącznika), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu zawartym w ustawie). Regulacja ta koresponduje ponadto z przepisem art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle treści § 137 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Przyjmuje się, że istotne naruszeniem prawa występuje także wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), tj. powiela regulację powszechnie obowiązującą.
Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 ZTP, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym narusza regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego (patrz: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, dostępny jw.).
Poza tym, na gruncie przywołanych przepisów ustawowych przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym zwłaszcza z ustawą, ale także z rozporządzeniem (por. stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 764/24, dostępne jw.).
Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogów, o których w tych przepisach, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Z kolei według art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym.
Ponadto, ogólna formuła z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. została uszczegółowiona w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), które to rozporządzenie ze względu na § 12 ust. 1 Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404) znajdowało zastosowanie do projektu przedmiotowego planu, gdyż tzw. uchwała intencyjna została podjęta w dniu 22 maja 2019 r. (patrz: uchwała nr IX/98//2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl).
W tym zakresie Sąd zauważa, że w określonych uwarunkowaniach nie można a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Dla przykładu Sąd wyjaśnia, że zasadniczo zgadza się z poglądem co od konieczności zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 732/18, dostępny jw.). Nie można podzielić stanowiska, że w takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego może pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.
W ocenie Sądu, trzeba mieć jednakże na uwadze, że czym innym jest uwzględnienie określonych decyzji dotyczących inwestycji drogowych w ramach regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a czym innym wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji zjazdów na danym terenie. Jak już bowiem wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. Wobec powyższego, w przepisach planu miejscowego nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz lokalizacji czy budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępny jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).
Poza tym warto dodać, że techniczne kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).
Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej.
Poza tym należy jeszcze zauważyć, że przywołane w odpowiedzi na skargę stanowisko zarządcy drogi wojewódzkiej (WZDW w Poznaniu) nie mogło uzasadniać wyjścia poza kompetencje normotwórcze organu stanowiącego gminy. Uchwała pozbawiona powyższego postanowienia (zakazu) również w pełni umożliwia korzystanie z istniejących skrzyżowań i zjazdów (włączeń do drogi), gdyż tego nie zakazuje, a co jest zgodne z wolą zarządcy drogi. Skoro zaś plan nie przewiduje w tym zakresie lokalizowania innych, nowych włączeń do ruchu, to chybiony jest argument Rady, że "brak w miejscowym planie tego zapisu skutkowałby w przyszłości odmową uzgodnień przez ten podmiot". W takiej sytuacji, uwarunkowania wynikające ze stanowiska zarządcy drogi publicznej - drogi wojewódzkiej, wyrażone w toku opiniowania projektu planu (patrz: postanowienia WZDW w Poznaniu z dnia 7 lipa 2022 r. i 1 września 2022 r.) nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym generalnego zakazu lokalizacji nowych zjazdów. Zarządca tej kategorii dróg będzie mógł skorzystać ze swoich kompetencji w razie wystąpienia przez dany podmiot o zezwolenie na lokalizację zjazdu niezgodnego z uwarunkowaniami drogi wojewódzkiej nr 305.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanych przepisach planu miejscowego takich postanowień, które istocie stanowią o zakazie lokalizacji nowych zjazdów z drogi publicznej. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, tj. § 12 ust. 1 pkt 7 lit. a planu miejscowego. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała prawo w stopniu istotnym.
Na koniec Sąd wyjaśnia, że jakkolwiek Wojewoda wystąpił o stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego, to zarzuty skargi świadczyły jedynie o wadliwości części postanowień planu obejmujących tereny oznaczone symbolem 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U i 4MN/U oraz część działki nr [...] w zakresie oznaczonym symbolem 4P/U, jak również postanowienie § 12 ust. 1 pkt 7 lit. a. Organ nadzoru nie przestawił zaś żadnych argumentów, które przemawiałyby za tym, że pozostałe postanowienia planu są obarczone istotnymi wadami ani też, że plan miejscowy nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez wyeliminowanych postanowień. Sąd nie znalazł w tej sprawie uzasadnionych prawnie powodów, dla których należałoby stwierdzić nieważność zakwestionowanego planu również co do pozostałej jego części.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. Natomiast w pozostałej części Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pkt 2 wyroku. W tym zakresie żądanie skargi Wojewody okazało się niezasadne, gdyż Sąd uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).