IV SA/Po 180/25

IV SA/Po 180/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. nr LXXV/817/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl - PÓŁNOC 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 15 ust.6 pkt 1 lit.g; 2. zasądza od organu Miasta i Gminy Nowy Tomyśl na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr LXXV/817/2023 z dnia 27 września 2023 r. Rada Miejska w Nowym Tomyślu przyjęła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl - PÓŁNOC (dalej: Uchwała). W § 15 ust. 6 pkt 1 lit.g Uchwały jako zasadę zagospodarowania terenu w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 2RM, 3RM, 4RM, 5RM, 6RM, 7RM ustalono powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej: nie mniejszą niż 3000 m2, za wyjątkiem działek wydzielanych w celu poszerzenia sąsiednich nieruchomości, regulacji granic oraz przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną.
W dniu 15 stycznia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności w części w zakresie jej § 15 ust. 6 pkt 1 lit.g, wskazując na niezgodność tych zapisów z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 93 pkt 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach określonych w tym przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest w ogóle niedopuszczalny.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Nowy Tomyśl wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem organ wniósł o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie żądała przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że w zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), dalej "u.s.g.". Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga organu nadzoru, tj. Wojewody Wielkopolskiego, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (tak: NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem Uchwały Nr LXXV/817/2023 z dnia 27 września 2023 r. Rada Miejskiej w Nowym Tomyślu w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl - PÓŁNOC. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2023r. pod pozycją 8922.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości, jednakże skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.
Strona skarżąca, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."), podniosła zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Wspomniany wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały miał już obecne brzmienie, nadane mu normą art. 41 pkt 5 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm., która weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponadto należy w tym miejscu wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 545/18 oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1415/18 i uznaje je za własne w tym zakresie, że do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Takie okoliczności zaistniały wobec przepisów kontrolowanej uchwały, co do których Sąd - wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem - stwierdził ich nieważność.
"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).
Strona skarżąca wskazała na niezgodność zapisów § 15 ust.6 pkt 1 lit.g tekstu uchwały, z art. 93 pkt 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacja Wojewody Wielkopolskiego jest trafna. W tym miejscu Sąd jednak pragnie zauważyć, że art.93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ustęp 2a i 3a, a nie jak omyłkowo wskazuje strona Skarżąca pkt 2a i 3a.
W § 15 ust. 6 pkt 1 lit. g uchwały, umożliwiono podział terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (1-7RM) na działki mniejsze niż 3000 m˛ o ile będą to działki wydzielane na potrzeby poszerzenia sąsiednich nieruchomości, regulacji granic oraz przeznaczone pod infrastrukturę techniczną.
Zgodnie z art. 93 ust. 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne.
Skoro zatem formy działania w zakresie podziału gruntów rolnych zostały uregulowane w aktach rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzając przy tym wyłączenia nie wynikające z obowiązujących przepisów prawa (wydzielenia na potrzeby obiektów infrastruktury technicznej).
Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. W rezultacie należy stwierdzić, że Rada Miejska w Nowym Tomyślu wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy stanowiące modyfikację przepisów art. 93 ust. 2a i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.
Ugruntowany jest już pogląd, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim jest ustawa. Skarżony zapis stanowi nie tylko modyfikację przepisów wyższego rzędu, ale również został podjęty bez umocowania prawnego przysługującego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych infrastruktury technicznej funkcjonującej na wydzielonych i przeznaczonych pod tą infrastrukturę działkach skutkuje zarazem dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych.
Zapis uchwały, umożliwiający podział działek na działki mniejsze niż 0,3 ha (30 arów) w terenach zabudowy zagrodowej (które de facto są terenami rolnymi) narusza przepisy art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wyrok WSA w Krakowie z 5.11.2019 r., II SA/Kr 780/19, LEX nr 2742224.
Kwestionowany zapis planu zatem jest niezgodny z normą art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporny zapis § 15 ust. 6 pkt 1 lit.g przedmiotowej uchwały, umożliwiający podział działek na działki mniejsze niż 0,3 ha (30 arów) w terenach zabudowy zagrodowej (które de facto są terenami rolnymi) narusza przepisy art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność aktu planistycznego w zaskarżonej części, o czym Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).