IV SA/Po 176/24

IV SA/Po 176/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 marca 2023 r. nr L/640/2023 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku "Tęczowa Kraina" w Wolsztynie oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Wolsztynie pismem z dnia 6 lutego 2024 r. zaskarżył do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 marca 2023 r. nr L/640/2023 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku "Tęczowa Kraina" w Wolsztynie wydaną na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jednolity z Dz. U. z 2023 r. poz. 204 ze zm., dalej: ustawa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) w części obejmującej jej § 2.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. przekroczenie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 58 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 poz. 198), a w szczególności ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej, w sytuacji gdy w kompetencji Rady Miejskiej leżało ustalenie tejże opłaty na podstawie kalkulacji kosztów i usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku. Wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w kwestionowanym paragrafie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała w zakwestionowanym paragrafie 2 stanowi:
- ust. 1 "Z dniem 1 września 2023 r. ustala się miesięczna opłatę za pobyt dziecka w Żłobku w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych 00/100)."
-ust. 2 "Opłata o której mowa w ust. 1 podlegać będzie waloryzacji z dniem 1 września każdego roku, o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedzający ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w formie komunikatu, w zaokrągleniu do pełnych złotych."
-ust. 3 "Wysokość opłaty, o której mowa w § 2 ust. 1 obniża się o 50% w stosunku do drugiego, trzeciego i kolejnego dziecka z danej rodziny korzystającego równocześnie z usług Żłobka."
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się więc stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.
Rada Miejska w Wolsztynie w zaskarżonej uchwale § 2 ustaliła miesięczną opłatę za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu do powyższej uchwały Rada Miejska stwierdziła, iż z uwagi na zakończenie projektu pod nazwą "Tęczowa Kraina" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Wielkopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2014- 2020, koniecznym jest uregulowanie kwestii związanej z opłatnością za pobyt dziecka w żłobku oraz opłatą za wyżywienie od dnia 1 września 2023 r.; następnie w uzasadnieniu Rada Miejska stwierdza, iż po przeanalizowaniu dochodów i wydatków w Gminnym Żłobku "Tęczowa Kraina" w Wolsztynie za rok 2022, proponuje się ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w w żłobku na kwotę 1000 zł.
Prokurator przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2580/13 i jego tezy:
"1. Opłata za pobyt dziecka w żłobku wiąże się z pobytem, a nie realizacją programu. Odpłatność za pełen ten czasokres wynika z istoty całej regulacji aktu prawnego, w tym m.in. z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy z 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3, wedle którego w żłobku zapewnia się opiekę w wymiarze do 10 godzin dziennie. Co prawda zwrot "do 10 godzin dziennie" wskazywać może na możliwość dowolnego kształtowania czasu pobytu dziecka w żłobku w tych granicach, wszak - jakkolwiek jest to niewątpliwie zdanie prawdziwe - to względy racjonalności i zasady korzystania ze żłobka prowadzą do konkluzji, że taka wykładnia nie ma znaczenia dla materii ustalania opłat, bo regułą winien być 10 - godzinny pobyt dziecka, a przynajmniej w tych ramach czasowych winna zamykać się opłata za pobyt.
2. Wysokość opłaty ustalanej w trybie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 za pobyt dzieci w żłobku nie jest sumą wartości konkretnych świadczeń na rzecz poszczególnych dzieci, a sumą obejmującą koszty pobytu wszystkich dzieci.
3. Opłata może być ustalana ryczałtowo (jako opłata stała miesięczna) i to bez rozbicia na poszczególne składniki, jak też bez względu na czas pobytu (do 10 godzin).
4. Zważywszy na obowiązek transparentności wydatków gmin (art. 61 ust. 1 u.s.g.), należy opowiedzieć się za stanowiskiem, wedle którego w uzasadnieniu uchwały podejmowanej w trybie art. 58 ust. 1 ustawy z 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 konieczne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w żłobku (wydatków ponoszonych przez gminę na pobyt wszystkich dzieci) składających się na przedmiotową opłatę. Opłata ta następnie winna być odniesiona do ilości dzieci i rozłożona nań na cały dzienny okres pobytu."
Nadto prokurator stwierdził, że prowadzenie żłobka przez gminę nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na zysk. Prowadzenie żłobka jest jednym z zadań gminy mająca na celu wspieranie rodziny. Opłata żłobkowa powinna zapewnić co najwyżej zwrot ponoszonych wydatków ścisłe związanych z pobytem dzieci, nie może obejmować innych kosztów. Dlatego sposób kalkulacji tych kosztów winien być upubliczniony i dostępny dla zainteresowanych, czyli rodziców dzieci. Zważywszy na obowiązek transparentności wydatków gminy tj. art. 61 ust. 1 u.s.g., w uzasadnieniu uchwały podejmowanej w trybie art. 58 ust. 1, konieczne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w żłobku składającego się na opłatę. W niniejszej sprawie Rada Miejska nie zawarła w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały miesięcznej kalkulacji kosztów pobytu dziecka. Mowa tu na przykład o: kosztach wynagrodzenia pracowników, zakupów materiałów jak środki czystości, zabawki i inne pomoce, wywóz ścieków, ubezpieczenia itp. Określenie całkowitego kosztu rocznego, miesięcznego przy uwzględnieniu ilości miejsc w żłobku i dopiero dokonanie kalkulacji miesięcznej na jedno dziecko. Takie wyliczenia byłyby transparentne i możliwe do skontrolowania.
Brak w uzasadnieniu uchwały powyższej kalkulacji, czyli wyliczeń ponoszonych wydatków na dziecko w żłobku wymyka się jakiejkolwiek kontroli i oceny, zatem zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo, tj. art. 58 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolsztyna, zastępowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie skargi.
W jego ocenie nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przewidzianej w art. 58 ust. 1 ustawy. Nie można przyjąć bowiem, by doszło do naruszenia reguł ekwiwalentności. Gmina Wolsztyn nie czerpie zysku pobierając opłatę za pobyt dziecka w żłobku w kwocie 1000 zł. Ustalona w tej wysokości opłata nie zapewnia nawet zwrotu wszystkich ponoszonych wydatków, ściśle związanych z pobytem dzieci w żłobku.
W trakcie obrad poprzedzających przyjęcie uchwały, co wprost wynika z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Wolsztynie nr L/2023 z dnia 29 marca 2023 r., przedstawiony został koszt utrzymania jednego dziecka w żłobku (określono go na kwotę 1336 zł miesięcznie) oraz wskazano, że Gmina Wolsztyn będzie musiała dołożyć do utrzymania żłobka niezależnie od tego, czy opłata zostanie określona w pierwotnie proponowanej wysokość 800 zł, czy też w wysokości ostatecznie przegłosowanej - 1000 zł. Przebieg i treść obrad został odzwierciedlony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazano w nim na zasadnicze motywy, którymi kierował się organ uchwałodawczy:
1) konieczność ustalenia nowej wysokości opłaty w związku z zakończeniem w dniu 31 sierpnia 2023 r. projektu "Tęczowa Kraina" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014- 2020,
2) wysokość wydatków i dochodów Gminnego Żłobka "Tęczowa Kraina",
3) możliwości finansowe rodziców, mając na uwadze także różnego rodzaju programy wsparcia.
Na podstawie zdekodowanych motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wynika, że dbano o to, by opłata za pobyt dziecka w żłobku nie przekraczała dopuszczalnej granicy ustalenia jej wysokości - a zatem by opłata ta nie przekroczyła miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem jednego dziecka w żłobku.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. I OSK 2868/13 wskazano, że sporządzanie kalkulacji kosztów pobytu dziecka w żłobku u uzasadnieniu uchwały wydanej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie jest konieczne, jeżeli opłaty tylko w części pokrywają koszty, które ponosi gmina realizując zadanie. "Przeprowadzenie szczegółowej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszyć zasady ekwiwalentności, co oznaczałoby przekroczenie dopuszczalnych granic ustalenia wysokości za pobyt i wyżywienie dziecka do lat 3 w żłobku".
Z powyżej wskazaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pobierane od rodziców opłaty tylko w części pokrywają koszty związane z funkcjonowaniem żłobka. Opłaty te w żaden sposób nie mogą naruszyć zasady ekwiwalentności, co oznaczałoby przekroczenie dopuszczalnych granic ustalenia wysokości za pobyt i wyżywienie dziecka do lat 3 w żłobku. Sporządzenie szczegółowej kalkulacji nie wydaje się zatem konieczne, skoro rodzice nie pokrywają wydatków żłobka w całości, a jedynie w części. Suma kosztów stanowi w niniejszej sprawie granicę - limitującą wysokość opłaty, nie przekłada się ona bezpośrednio na jej wysokość (poprzez podział sumy wszystkich kosztów na każde z dzieci).
Równocześnie Burmistrz podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 658/19).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w celu ustalenia wysokości opłaty przeanalizowano dochody i wydatki w Gminnym Żłobku "Tęczowa Kraina" w Wolsztynie za rok 2022. Uzupełniająco Burmistrz wskazał, że z dokumentacji księgowej za rok 2022 wynika, że na Gminny Żłobek "Tęczowa Kraina" poniesione zostały wydatki z następujących tytułów:
1) wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń (paragraf 302) - w kwocie
3.304,37 zł
2) wynagrodzenia pracowników (paragraf 401) - w kwocie 1.334.962,29 zł
3) dodatkowe wynagrodzenie roczne (paragraf 404) - w kwocie 34.388,19 zł
4) składki na ubezpieczenie społeczne (paragraf 411) - w kwocie 234.046,41 zł
5) składki na Fundusz Pracy (paragraf 412) - w kwocie 31.554,73 zł
6) wynagrodzenia wypłacane na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło
(paragraf 417) - w kwocie 3.120,00 zł,
7) zakup materiałów i wyposażenia (paragraf 421) - w kwocie 69.505,51 zł
8) zakup środków żywności (422) - w kwocie 154.228,64 zł
9) zakup środków dydaktycznych i książek (paragraf 424) - w kwocie 1.968,00 zł
10) zakup energii (paragraf 426) - w kwocie 103.958,02 zł
11) zakup usług remontowych (paragraf 427) - w kwocie 30,55 zł
12) zakup usług zdrowotnych (paragraf 428) - w kwocie 4.220,00 zł
13) zakup usług (paragraf 430) - m.in. odprowadzanie ścieków - w kwocie
101.982,68 zł
14) opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych (paragraf 436) - w kwocie
1.511,44 zł
15) podróże służbowe (paragraf 441) - w kwocie 52,65 zł
16) opłaty i składki (paragraf 443) - składki na rzecz instytucji ubezpieczeniowych
- w kwocie 1.555,00 zł
17) odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (paragraf 444) - w kwocie
47.528,00 zł
18) opłaty na rzecz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (paragraf 452)
- w kwocie 12.133,20 zł
19) podatek od towarów i usług (paragraf 453) - w kwocie 102,21 zł
20) szkolenia pracowników (paragraf 470) - w kwocie 1.040,00 zł
21) wpłaty na PPK finansowane przez podmiot zatrudniający (paragraf 471) - w
kwocie 1.218,74 zł
22) wydatki na zakupy inwestycyjne (paragraf 606) - w kwocie 15.990,00 zł
Łączne wydatki na Gminny Żłobek "Tęczowa Kraina" wyniosły w roku 2022 r. kwotę 2.158.400,63 zł, czyli kwotę 179.867,00 zł miesięcznie. W przeliczeniu na jedno dziecko (w żłobku utworzono 122 miejsca) wydatek ten wynosił zatem 1.474 zł. Jeśli brać pod uwagę jedynie podstawowe wydatki: wynagrodzenia wraz z pochodnymi, zakup żywności i energii, to wówczas miesięczny wydatek na jedno dziecko wynosił około 1.340 zł.
Burmistrz wskazał także, że wydatki na żłobek w roku 2023 r. wzrosły w stosunku do roku 2022 r. i wyniosły kwotę 2.722.595,62 zł, czyli kwotę 226.883,00 zł miesięcznie. Miesięczny wydatek na jedno dziecko wyniósł zatem w roku 2023 – 1.859 zł. We wrześniu 2023 r. a zatem w pierwszym miesiącu obowiązywania opłaty, w wysokości ustalonej w zaskarżonej uchwale, na same wynagrodzenia pracowników wydatkowano kwotę 151.265,97 zł, a zatem kwotę wyższą niż uzyskiwana od rodziców miesięczna suma opłat.
Z powyższego w sposób jasny wynika, że opłata za pobyt dziecka w żłobku, ustalona w zaskarżonej uchwale, nie przekraczała dopuszczalnej granicy ustalenia jej wysokości. Opłata ta nie przekroczyła miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem jednego dziecka w żłobku. Co więcej z przedstawionej powyżej kalkulacji wynika, że opłaty pobierane od rodziców jedynie w części pokrywają koszty ponoszone w związku z funkcjonowaniem gminnego żłobka. Powyższe potwierdza, że organ, podejmując zaskarżoną uchwałę zadbał o to, by wysokość opłaty była zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 5.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr L/640/2023 Rady Miejskiej w Wolsztynie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt i wyżywienie dziecka w Gminnym Żłobku "Tęczowa Kraina" w Wolsztynie. Prokurator zaskarżył przepis § uchwały, wnioskując o stwierdzenie jego nieważności.
Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r. (poz. 3834) i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2023 r. (§ 6 Uchwały).
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 u.o.d. Nie może jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej.
W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87 – art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest zaskarżona uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
W skardze w sprawie niniejszej Prokurator Rejonowy w Wolsztynie stanął na stanowisku, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kalkulacji obrazującej sposób ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w sposób istotny narusza prawo tj. art. 58 ust. 1 ustawy.
Oceny tej Sąd nie podziela.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela poglądy wyważone w powołanym przez skarżącego orzecznictwie sądów administracyjnych.
Jak słusznie podkreślono w wyroku WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie III SA/Lu 466/19 (CBOSA) "w doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji".
W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. (...) Rozstrzygnięcie rady gminy w tym zakresie nie może być arbitralne. Treść uzasadnienia uchwały ma umożliwić ocenę, jakimi względami kierowali się radni dokonując określonej regulacji. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz wystarczająco uzasadniony. Rada powinna również wykazać, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem."
Jak z kolei zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie I OSK 675/20 (CBOSA): "Zasada ekwiwalentności stanowi bowiem narzędzie oceny charakteru samej opłaty, zaś jej przedmiotem jest stosunek pomiędzy wysokością opłaty, a oferowaną usługą. Sposób ustalenia odpłatności, która wiąże się z nałożeniem na rodziców i opiekunów obowiązku finansowego, powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz wystarczająco uzasadniony. Rada powinna również wykazać, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Brak w uzasadnieniu uchwały stosownej kalkulacji, ani jakichkolwiek wyliczeń o charakterze finansowym dotyczących ustalenia wysokości opłaty nie pozwala stwierdzić czy istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między ustalonym przez radę gminy świadczeniem pieniężnym - opłatą, a świadczeniem wzajemnym gminy, w konsekwencji na przyjęcie, że rada gminy rozważała i brała pod uwagę kwestię faktycznych kosztów pobytu dziecka w żłobku gminnym oraz ekwiwalentnego charakteru opłaty za pobyt dziecka w tej placówce, a tym samym, że działała w granicach upoważnienia zawartego w art. 58 ust. 1 u.o.n.d."
Uchwała Rady Miejskiej będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie takiej "stosownej kalkulacji" w swym uzasadnieniu istotnie nie zawiera i jest to jej niewątpliwy mankament. Jak jednak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. w sprawie I OSK 658/19 podkreślił, że: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści."
Takie uzupełnienie niedostatków uzasadnienia uchwały wraz z przekonującym wyjaśnieniem motywów działania miało miejsce w sprawie niniejszej i z tego właśnie powodu – w ocenie Sądu – nie ziściły się przesłanki stwierdzenie nieważności zaskarżonej regulacji.
W odpowiedzi na skargę przedstawione zostały, z rozbiciem na poszczególne składowe, wydatki poniesione w związku z funkcjonowaniem żłobka "Tęczowa Kraina" w roku 2022. Wyniosły one w przeliczeniu na jedno dziecko 1.474 zł (wydatki uwzględniające jedynie wynagrodzenia i ich pochodne oraz zakup żywności i energii – około 1.340 zł). Analogiczna kalkulacja podpisana przez główną księgową Gminnego Zespołu Obsługi Ekonomicznej i Administracyjnej Oświaty w Wolsztynie złożona została do akt 19 marca 2024 r.
Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 marca 2023 r. (k. 32 -45 protokołu) wynika, że radni analizowali kwestie wysokości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku, dysponując informacją, że koszt utrzymania jednego dziecka w 2022 r. wyniósł 1336 zł (k. 36 protokołu).
Analiza dokumentacji złożonej przez Burmistrza Wolsztyna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że uchwalona w zaskarżonej regulacji wysokość opłaty jedynie w części pokrywa koszty ponoszone przez gminę z tytułu realizacji opieki nad dziećmi w żłobku, a jednocześnie podejmujący uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty radni mieli świadomość tej okoliczności. W takiej sytuacji nie mogło dojść do naruszenia reguł ekwiwalentności.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie I OSK 2868/13 (CBOSA): "Nie można przyjąć, że doszło do naruszenia reguł ekwiwalentności, skoro ustanowione opłaty tylko części pokrywają koszty, które ponosi gmina realizując zadanie. Jeżeli opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią niewielki procent ponoszonych kosztów przez gminę z tytułu opieki nad dziećmi do 3 lat, przeprowadzenie szczegółowej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszyć zasady ekwiwalentności, co oznaczałoby przekroczenie dopuszczalnych granic ustalenia wysokości za pobyt i wyżywienie dziecka do lat 3 w żłobku." Nie można wprawdzie przyjąć, by zaskarżona w niniejszej sprawie regulacja wprowadzała opłaty o "charakterze symbolicznym", gdyż nie jest tak, że pokrywają one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów, należy jednakże przyjąć, że uchybienie, jakim było niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kalkulacji kosztów funkcjonowania żłobka nieprzedstawienie relacji wysokości uchwalone opłaty do tych kosztów mogło zostać i zostało sanowane przez organ na etapie sporządzenia odpowiedzi na skargę.
Mając na uwadze powyższe, skargę należało uznać za niezasadną, wobec czego – na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.