IV SA/Po 173/24

IV SA/Po 173/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pile na zarządzenia Prezydenta Miasta Piły: z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14 oraz z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18 w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14 oraz załącznika nr 1 do tego zarządzenia; 2. stwierdza nieważność § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18; 3. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Pile (dalej: Prokurator; skarżący) w dniu 6 lutego 2024 r. (data wpływu do organu pisma procesowego z dnia 1 lutego 2024 r.) wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Piły nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. – stwierdzając, że zaskarża w całości przedmiotowe zarządzenie – oraz wydany na jego podstawie Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Pile (dalej również: regulamin), stanowiący załącznik nr 1 do tego zarządzenia, wraz zarządzeniem Prezydenta Miasta Piły nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. zmieniającym zarządzenie nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile.
Prokurator zarzucił przedmiotowym zarządzeniom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa:
1. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 679]) - dalej: u.g.k., polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego powierzenia Prezydentowi Miasta Piły (dalej również: Prezydent Miasta; organ) uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego;
2. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej: u.o.a.n., polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, wskutek czego nie ogłoszono go w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, w sytuacji gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem winno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy;
3. art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej również: u.s.g.), polegające na wydaniu przez Prezydenta Miasta Piły zarządzenia w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych (na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), podczas gdy "winno to być ukonstytuowane uchwałą Rady Miejskiej w Pile" na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która to uchwała winna podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a także odpowiednio wejść w życie po upływie 14 dni od tego ogłoszenia, albowiem jest to akt prawa miejscowego.
Ponadto "wydanemu na ich podstawie regulaminowi" zarzucił rażące naruszenie przepisów, wskazując poszczególne jednostki redakcyjne regulaminu (załącznika nr 1 do zarządzenia nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r.) i naruszone przepisy szczególne, a w tym m.in.:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 576]) - dalej: u.c.c.z., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 1 ust. 2 regulaminu, że cmentarz jest przekazany w trwały zarząd Zarządowi Dróg i Zieleni w Pile, podczas gdy z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony;
2. art. 15 u.c.c.z. poprzez powtórzenie w § 3 ust. 6 regulaminu regulacji prawnych zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, w tym enumeratywne wyliczenie sytuacji, w których dokonywana może być ekshumacja zwłok i szczątków, co w niniejszej sprawie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych poszczególnych przepisów, a także stanowi pominięcie okoliczności podejmowania tych czynności opisanych w art. 15a tej ustawy;
3. art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 1 regulaminu zakazów wykonywania pewnych zachowań bez uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zgody opiekuna, które to zakazy bądź nakazy przekraczają delegację ustawową zawartą w tym przepisie, a dotyczą materii uregulowanej w innych aktach prawa, w tym także niedookreślenie poszczególnych zachowań;
4. dalsze naruszenia przepisów prawa (rangi ponadustawowej, ustawowej i wykonawczej) ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych regulaminu, których te uchybienia dotyczą.
Przy tak sformułowanych zarzutach Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. oraz wydanego na jego podstawie Regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Pile, stanowiącego załącznik nr 1 do tego zarządzenia, wraz zarządzeniem nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. zmieniającym zarządzenie nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych "w całości".
W uzasadnieniu skarżący rozwinął i umotywował zarzuty, wnosząc o "stwierdzenie nieważności przedmiotowych zarządzeń oraz wydanego na ich podstawie regulaminu w całości".
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piły (działający w imieniu organu Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni w Pile będącego administratorem cmentarzy komunalnych w Pile), przekazując skargę Prokuratora, podniósł, że przedmiotowe zarządzenia zostały wydane przez Prezydenta Miasta Piły na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i "pomimo braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego były one przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez ogłoszenie w (...) [tym dzienniku] m.in. zarządzenia nr 633(46)2020 Prezydenta Miasta Piły z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie wprowadzenia cennika za usługi wykonywane przez Zarząd Dróg i Zieleni w Pile na cmentarzach komunalnych w Pile oraz za korzystanie z domu przedpogrzebowego oraz zarządzenia nr 634(47)2020 Prezydenta Miasta Piły z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia cennika za korzystanie z cmentarza komunalnego".
Ponadto organ wyjaśnił, że w ubiegłym roku Zarząd Dróg i Zieleni w Pile rozpoczął prace nad zmianą regulacji w zakresie organizacji funkcjonowania cmentarzy komunalnych w kontekście proponowanych rozwiązań wynikających z projektu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów ustawy wprowadzającej ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w pierwotnie zaproponowanym brzmieniu miała wejść w życie z dniem 1 lutego 2024 r., jednakże do dnia dzisiejszego prace nad projektem ustawy nie zostały ukończone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga w swej zasadniczej części okazała się zasadna.
Na wstępie dalszych rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie. O powyższym strony zostały zawiadomione pismami z dnia 13 marca 2024 r.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy w granicach sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta Piły nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile oraz wydany na jego podstawie Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Pile, stanowiący załącznik nr 1 do tego zarządzenia oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Piły nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. zmieniające zarządzenie nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile.
Zarządzeniem nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile, wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 [na dzień wyrokowania w sprawie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40] ze zm.), Prezydent Miasta Piły w § 1:
- w pkt 1 ustalił regulamin cmentarzy komunalnych w Pile, w brzmieniu załącznika nr 1 do niniejszego zarządzenia,
- w pkt 2 ustalił "Katalog Usług wykonywanych wyłącznie" przez Zarząd Dróg i Zieleni w Pile (dalej również: ZDiZ w Pile) oraz wysokość opłat za korzystanie z domu przedpogrzebowego, w brzmieniu załącznika nr 2 do niniejszego zarządzenia,
- w pkt 3 ustalił "Katalog Usług wykonywanych nieobligatoryjnie" przez ZDiZ w Pile, w brzmieniu załącznika nr 3 do niniejszego zarządzenia.
Ponadto, w § 2 tego zarządzenia Prezydent Miasta Piły określił, że tracą moc wymienione w tym przepisie trzy zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 1 września 2008 r., dotyczące regulaminu poszczególnych cmentarzy komunalnych w Pile (zarządzenia wymienione w pkt od 1 do 3). W § 3 Prezydent Miasta określił, że wykonanie zarządzenia powierza Dyrektorowi ZDiZ w Pile. Natomiast w § 4 stwierdzono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Z kolei zarządzeniem nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. zmieniającym zarządzenie nr 30(322)14 Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile Prezydent Miasta Piły w § 1 wprowadził zmiany w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 30(322)14 Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile dotyczące: 1) w pkt 1 - § 1 ust. 7 regulaminu, 2) w pkt 2 - § 7 ust. 2 pkt 1 regulaminu, 3) w pkt 3 - § 8 ust. 1 regulaminu.
Z kolei w § 2 tego zarządzenia Prezydent Miasta Piły wprowadził zmiany w załączniku nr 2 do zarządzenia nr 30(322)14 Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r., zaś w § 3 wprowadził zmiany w załączniku nr 3 do zarządzenia nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r.
Ponadto, w § 4 zarządzenia nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Piły określił, że wykonanie zarządzenia powierza Dyrektorowi ZDiZ w Pile. Natomiast w § 4 stwierdzono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r.
Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że pomimo wskazania w treści skargi, iż Prokurator zaskarża "w całości" zarządzenie Prezydenta Miasta Piły nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. oraz wydany na jego podstawie "Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Pile", stanowiący załącznik nr 1 do tego zarządzenia, wraz zarządzeniem Prezydenta Miasta Piły nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. zmieniającym zarządzenie nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych, należało uznać, że w istocie przedmiotem zaskarżenia są te postanowienia zarządzenia Prezydenta Miasta Piły nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. oraz zarządzenia zmieniającego Prezydenta Miasta Piły nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r., które odnoszą się stricte do regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile, a zatem do załącznika nr 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Piły nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. zatytułowanego "Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Pile". Były to zatem odpowiednio: 1) § 1 ust. 1 ["§ 1.1."] zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14; 2) całość załącznika nr 1 do zarządzenia nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r.; 3) § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18, które w tym zakresie zmieniało załącznik nr 1 do zarządzenia z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14.
Analiza całości zarzutów, jak i uzasadnienia skargi jednoznacznie wskazywały na to, że wszystkie zastrzeżenia Prokuratora dotyczące zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14 wraz ze zmieniającym to zarządzenie zarządzeniem Prezydenta Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18 sprowadzają się do zakwestionowania formalnej prawidłowości wydania i wejścia do obrotu prawnego regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. oraz wprowadzenia zmiany treści tegoż załącznika zarządzeniem Prezydenta Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18, jak również do merytorycznego podważania poszczególnych postanowień regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r., w jego brzmieniu wynikającym ze zmian wprowadzonych zarządzeniem Prezydenta Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18.
Prezydent Miasta Piły w zarządzeniach nr 30(322)14 z dnia 29 grudnia 2014 r. i nr 38(492)18 z dnia 18 grudnia 2018 r. jako podstawę prawną wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.
Według art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. dotyczące cmentarzy gminnych (pkt 13). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.c.c.z. zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Natomiast według art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że do zadań wójta (odpowiednio: burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Sąd podkreśla, że powyższe przepisy nie mogły stanowić podstawy do uregulowania kwestii regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych przez Prezydenta Miasta Piły.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (ust. 2 pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2 pkt 4). Według art. 41 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1), a w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (ust. 2).
Regulamin cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego określającym zasady i tryb korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 929/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 929/15 (dostępnym jw.), użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Oznacza to w konsekwencji także uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania z cmentarza komunalnego.
Z kolei w wyrokach z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 252/09 i 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2301/10 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu cmentarzy komunalnych. W wyrokach tych NSA uznał za niedopuszczalne regulowanie wskazanej materii przez organ wykonawczy gminy (orzeczenia przywołane w postanowieniu NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 837/17, dostępnym jw.).
Trzeba zatem jeszcze raz podkreślić, że przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. nie dają podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych, przez organ wykonawczy gminy. Organ wykonawczy jest właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję. Takim przepisem szczególnym nie jest art. 2 ust. 1 u.c.c.z. i nie przyznaje on wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych. Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w tym kontekście należy uznać, iż niektóre unormowania, nawet z zakresu szeroko rozumianego zarządzania cmentarzem, jeśli dotyczą publicznego dostępu do cmentarza oraz realizacji indywidualnego prawa do grobu, powinny zostać ustanowione w formie powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16, dostępny jw.).
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przepisów o właściwości przez organ gminy podejmujący akt prawa miejscowego, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1462/20, dostępny jw.).
Z art. 94 Konstytucji wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W art. 7 Konstytucja ustanawia zaś zasadę praworządności, wskazując na to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżone zarządzenia zostały zaś podjęte, jak to już wyżej wskazano, bez upoważnienia ustawowego, bowiem powołane przez organ przepisy art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. takiego upoważnienia nie stanowią ani też dają podstaw do wydawania przez organ wykonawczy gminy tego rodzaju aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin korzystania z cmentarza gminnego. Umocowania do takiego działania przez organ wykonawczy gminy nie mogą też stanowić przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. przez organ wykonawczy gminy
Wszystko, co zostało już wcześniej powiedziane, wskazuje również na to, że przedmiotowe zarządzenia, jako dotyczące materii regulowanej w drodze aktu prawa miejscowego, wydano z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji, skoro nie zostały opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 42 u.s.g. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji aktu prawa miejscowego powoduje, że nie może on wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji aktu prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.
Stwierdzone uchybienia mają charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie zaskarżonym zarządzeniem cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jednakże nie w takim zakresie, jak o to wystąpił Prokurator. Wobec uznania przez Sąd, że przedmiotowe zarządzenia zostały zaskarżone w tej części, w jakiej wprost odnosiły się do regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia nr 30(322)14 Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile, zmienionego następnie zarządzeniem nr 38(492)18 Prezydenta Miasta Piły z dnia 18 grudnia 2018 r. Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zarządzenia z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14 oraz całości załącznika nr 1 do tego zarządzenia stanowiącego "Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Pile", jak również stwierdził nieważność § 1 zarządzenia z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18 zmieniającego przedmiotowy załącznik.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, które zostały rozważone w toku kontroli zaskarżonych aktów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych zarządzeń w zakresie opisanym w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Natomiast w pozostałej części, tj. w zakresie dotyczącym "stwierdzenia nieważności przedmiotowych zarządzeń (...) w całości", ze względu na zakres zaskarżenia i granice sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 3 sentencji).
Konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowych zarządzeń w zakresie opisanym w pkt 1 i 2 sentencji wyroku wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru. W szczególności, w odniesieniu do załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14 dotyczy to całego zakresu normatywnego tego regulaminu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych w "Regulaminie Cmentarzy Komunalnych w Pile".
Przesądzające w tym względzie okazały się przede wszystkim dwie kwestie. Pierwsza to ustanowienie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych przez nieuprawniony organ, tj. przez organ wykonawczy gminy - Prezydenta Miasta Piły, co stanowiło oczywiste naruszenie przepisów ustawowych i wkroczenie w kompetencje organu stanowiącego gminy - Rady Miasta Piły. Druga zaś to brak – w omawianym zakresie – należytego ogłoszenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego, tj. ustanowienia w zakwestionowanym regulaminie obowiązku jego publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowe określenie trybu jego wejścia w życie, a zatem bez ustawowo wymaganego vacatio legis.
Ze względu na brzmienie art. 94 ust. 1 u.s.g., fakt upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonych zarządzeń nie stanowił – z uwagi na ich charakter normatywny – przeszkody do stwierdzenia nieważności tych aktów (ze skutkiem ex tunc).
Ze względu na stwierdzenie nieważności całości regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Pile – tj. załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14, a zmienionego w § 1 zarządzenia z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18, Sąd nie rozpatrywał odrębnie zarzutów dotyczących poszczególnych postanowień (jednostek redakcyjnych) przedmiotowego regulaminu. Sąd wyjaśnia, że ich zasadność lub też jej brak – wobec stwierdzenia przez Sąd ze wskazanych wyżej powodów nieważności całości regulaminu, tj. załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Piły z dnia 29 grudnia 2014 r. nr 30(322)14, w brzmieniu wynikającym ze zmiany wprowadzonej następnie w zarządzeniu z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 38(492)18 – pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Z tej też przyczyny Sąd nie odnosił się do poszczególnych postanowień zakwestionowanego regulaminu. Byłoby to w okolicznościach niniejszej sprawy działanie niecelowe.
W nawiązaniu do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę należy również podkreślić, że stanowisko zajmowane w innych sprawach przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ nadzoru (art. 86 u.s.g.) nie może w tym zakresie przesądzać o niewadliwości kontrolowanych aktów.
Dla rzetelności sprawozdawczej odnotować przy tym należy, że fakt opublikowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia nr 633(46)2020 Prezydenta Miasta Piły z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie wprowadzenia cennika za usługi wykonywane przez Zarząd Dróg i Zieleni w Pile na cmentarzach komunalnych w Pile oraz za korzystanie z domu przedpogrzebowego (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 11 marca 2020 r., poz. 2385), jak i zarządzenia nr 634(47)2020 Prezydenta Miasta Piły z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia cennika za korzystanie z cmentarza komunalnego przy ul. Motylewskiej w Pile (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 27 lutego 2020 r., poz. 1921) nie dotyczą stricte regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Akty te zostały wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 u.g.k. oraz upoważnienia udzielonego Prezentowi Miasta Piły uchwałą nr XVII/176/19 Rady Miasta Piły z dnia 26 listopada 2019 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 16 grudnia 2019 r., poz. 10890), a obejmują inne kwestie związane z zarządzaniem i gospodarowaniem cmentarzami komunalnymi w Pile. Wyjaśnić zatem jeszcze trzeba, że z art. 4 ust. 1 i 2 u.g.k. wynikają kompetencje organów jednostek samorządowych w zakresie wyboru sposobu i form gospodarki komunalnej oraz w zakresie kształtowania cen. Z art. 4 ust. 1 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 2 u.g.k. stanowi z kolei, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepisy te nie stanowią jednak podstawy do ustalania regulaminów korzystania z cmentarzy przez organ stanowiący gminy.
Na koniec Sąd uznaje za stosowane wspomnieć jeszcze, że w czasie rozstrzygania niniejszej sprawy została już podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g., jakkolwiek jeszcze nie została ogłoszona uchwała nr LXXXIX/885/24 Rady Miasta Piły z dnia 26 marca 2024 r. w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych w Pile (trzy odrębne regulaminy stanowią załączniki do tej uchwały - patrz: § 1 tejże uchwały). Aktualnie uchwała ta została już opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 kwietnia 2024 r. pod poz. 4117, a wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w tym publikatorze (patrz: § 3 uchwały). Okoliczności te nie miały wprawdzie istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednakże obrazują aktualny stan prawny dotyczący uregulowania zasad korzystania z cmentarzy komunalnych w Pile i stanowią dopełnienie informacji przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak sentencji.