IV SA/Po 172/23

IV SA/Po 172/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 03 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. D. P. wystąpił do Wójta Gminy G. z 41 wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w postaci zdjęcia lub skanu zanonimizowanej (pozbawionej danych osobowych i adresowych) pierwszej strony aktualnie obowiązującej umowy o pracę z osobą/osobami zatrudnioną/zatrudnionymi w Urzędzie Gminy w G. na stanowiskach pracy występujących w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy w G., określonej w załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy G. z dnia 2 grudnia 2021 roku, w tym min. na stanowisku pracy ds. księgowości i płac.
Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy G. pismem z dnia 8 marca 2022 r., przesłał Wnioskodawcy zanonimizowany skan pierwszej strony umowy o pracę osoby zatrudnionej w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. księgowości i płac.
Wójt Gminy G. pierwotną decyzją z dnia 8 marca 2022 r., Nr [...], odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 maja 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. P. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 8 marca 2022 r., Nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Po 305/22, uchylono powyżej opisane decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 04 maja 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G., z dnia 08 marca 2022 roku.
Sąd wskazał, że już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników urzędu, przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności gminy, stanowi informację publiczną. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por. m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4266/21, LEX nr 3326032).
Sąd zauważył, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.
Dalej Sąd wskazywał, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę IV SA/Po 305/22 organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, że osoba zatrudniona na stanowisku ds. księgowości i płac nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy G. wydał decyzję z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac.
W uzasadnieniu wskazano na przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy w ocenie organu I instancji nie można pracownika zatrudnionego na stanowisku pracy ds. księgowości i płac zakwalifikować jako osoby pełniącej funkcje publiczną.
Zdaniem organu I instancji funkcję publiczną pełnią podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W dalszej kolejności organ wymienił zakres obowiązków pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac i stwierdził, że trudno uznać, iż w jakimkolwiek zakresie realizowane obowiązki są równoznacznie z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub związane są z przygotowaniem i wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.
Wójt Gminy G. uznał więc, że w przypadku tego stanowiska pracy nie występuje funkcja publiczna i uznał, iż prawo do informacji publicznej tj. wynagrodzenia za pracę pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P., zaskarżając ją w całości. Odwołujący się wskazał, że wśród pracowników, którzy posiadają upoważnienie Wójta do podpisywania dokumentów, których finalnymi odbiorcami są podmioty zewnętrzne są m.in. stanowisko ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego, stanowisko ds. księgowości i plac, stanowisko ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich. W związku z tym nie sposób uznać zdaniem Skarżącego, że te stanowiska pracy mają wyłącznie charakter usługowy lub techniczny. Nawet, gdy taki ich charakter występuje lub nawet gdy jest on dominujący, to nie jest jednak wyłączny - a tylko taka sytuacja uzasadniałaby decyzje odmowne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje powyższą zasadę wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem organu odwoławczego jeśli chodzi o zakres dostępu do informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników w sferze publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym nawet w stosunku do pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowiska w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.
Zdaniem organu kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Organ podkreślił przy tym, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych nie narusza prawa do prywatności pracowników.
Dalej SKO wskazywało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnej, własnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do tego katalogu należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są natomiast stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej.
Zdaniem organu II instancji analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku nałożonego nań mocą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyszczególnił bowiem zakres wszystkich obowiązków merytorycznych pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac i dokonał ich analizy pod kątem możliwości podejmowania przez pracownika działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub związanych z wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie zważył, że w świetle zakresu obowiązków pracowniczych pracownika Urzędu Gminy w G. zatrudnionego na stanowisku pracy ds. księgowości i płac nie można uznać, że pracownik ten w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek stopniu uczestniczy w procesie decyzyjnym dla spraw, w których realizuje swoje obowiązki pracownicze. Jako że jego działania ograniczają się wyłącznie do czynności o charakterze technicznym i wewnętrznym (np. sporządzanie list płac, rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych i składek na ubezpieczenie społeczne pracowników Urzędu, przygotowywanie przelewów bankowych w zakresie wynagrodzeń osobowych, kompletowanie i przygotowanie dokumentów do ZUS dla pracowników odchodzących na rentę lub emeryturę, kontrola terminowości realizacji przelewów bankowych itp.), pracownik zatrudniony na stanowisku pracy ds. księgowości i płac nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w związku z czym przysługuje mu ochrona prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył D. P. zaskarżając decyzję SKO w K. z dnia 3 marca 2023 r. w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 3, art. 4, art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez przyjęcie, że celem jego wniosków o udzielenie informacji publicznej było poznanie danych konkretnych pracowników, a nie poznanie warunków pracy (w tym płacy) na konkretnych stanowiskach pracy poprzez analizę umów o pracę obowiązujących na danych stanowiskach pracy (a nie obowiązujących danych pracowników) i tym samych poprzez utożsamienie wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika z wysokością wynagrodzenia na stanowisku pracy, na którym zatrudniony jest ten przykładowy pracownik,
b) art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP - Dz. U. z 1997 r.; nr 78, poz. 483, ze zm. oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm. (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez różnicowanie prawa obywatela (mieszkańca) do uzyskania informacji publicznej w zależności od typu (rodzaju) gminy, w której dotyczy zapytanie w trybie informacji publicznej i wielkości urzędu gminy obsługującym daną gminę,
c) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie mnie prawa do wolności otrzymywania i przekazywania informacji,
d) art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organów I i II instancji do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniach WSA w Poznaniu IV SA/Po 315/22 i IV SA/Po 305/22 oraz polemizowanie z nimi tworząc własną ocenę prawną oderwaną od wskazanych orzeczeń,
2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
a) art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się mi co do zebranych dowodów i materiałów wydaniem decyzji i zgłoszenia żądań,
b) art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i odniesienia się w zaskarżonych decyzjach do złożonych przeze mnie łącznie z odwołaniem wniosków dowodowych,
c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez:
- naruszenie zasady budzenia zaufania do organów administracyjnych,
- prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa materialnego,
- dokonanie rozszerzającej wykładni prawa administracyjnego polegającej na tworzeniu przez organ II instancji nowych warunków i wymogów określających możliwość dostępu do uzyskania informacji w trybie informacji publicznej,
- poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonych decyzji, które w przeważającej mierze mają charakter wyłącznie sprawozdawczy i zmierzający do potwierdzenia słuszności zastosowanych przepisów stanowiących podstawę do wydania zaskarżonych decyzji,
- wybiórcze oceniania materiału dowodowego nakierowane na z góry powziętą tezę organu II instancji, co w efekcie skutkowało wykoncypowaniem nielogicznych i niespójnych wniosków oraz wydaniem wewnętrznie sprzecznych decyzji.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji organu I instancji.
Zdaniem D. P. najpierw organ I instancji, a następnie organ II instancji przyjęły błędne założenie polegające na postawieniu znaku równości pomiędzy wysokością wynagrodzenia konkretnego pracownika, a wysokością wynagrodzenia na stanowisku pracy, na którym pracuje ten przykładowy pracownik. Skarżący podał, że celem jego wniosków z 22 lutego 2022 roku nie było poznanie danych konkretnych pracowników, a poznanie warunków pracy (w tym płacy) na konkretnych stanowiskach pracy poprzez analizę umów o pracę obowiązujących na danych stanowiskach pracy (a nie obowiązujących danych pracowników). Wyraźnie zaznaczył, że umowy mają być zanonimizowane - pozbawione danych osobowych i adresowych. Nie można zdaniem Skarżącego utożsamiać wynagrodzenia przykładowego J. K. pracującego na jakimś stanowisku pracy w Urzędzie Gminy w G. z wynagrodzeniem wypłacanym na danym stanowisku pracy.
Dalej Skarżący argumentował, że nie wnioskował o połączenie danej osoby z danym stanowiskiem pracy - a tylko w tym przypadku nastąpiłoby ujawnienie zarobków tej konkretnej osoby. "Stanowisko pracy" a dany "pracownik" (z imienia i nazwiska), to dwa różne pojęcia, które organy administracyjne nieświadomie bądź celowo utożsamiały w jedno.
Według Skarżącego to czy osoba, której dotyczy wniosek, pełni funkcję publiczną, pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru takiej informacji. Należy bowiem mieć na względzie to, że fakt, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej, nie jest równoznaczne z tym, że wysokość przyznanych tej osobie środków publicznych nie będzie stanowiła informacji publicznej. Pracownik samorządowy jest przecież beneficjentem środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę i ewentualnych premii za nią. Informacja o dysponowaniu środkami publicznymi stanowi zaś niewątpliwie informację o charakterze publicznym - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący oświadczył, że całość uzasadnień obu wyroków wydanych uprzednio w sprawie jego wniosków, w tym ocenę prawną, w pełni podziela i jego zdaniem należy ją traktować jako własną w kontekście niniejszej skargi.
Zdaniem D. P. zakres obowiązków merytorycznych poszczególnych stanowisk pracy, które przywołuje organ w zaskarżonych decyzjach nie bierze pod uwagę analizy posiadanych upoważnień tych stanowisk pracy. Według Skarżącego organ zamiast wykonać przedmiotowe wyroki polemizuje z nimi, tworząc (po raz kolejny) własną ocenę prawną spraw, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte
Skarżący zauważył, że jeden z powodów odmowy podano także w zaskarżonych decyzjach, że osoby nie wyraziły zgody na ujawnianie ich wynagrodzenia. Zdaniem Skarżącego wiążące jest dla organów wskazanie zawarte w wyroku WSA w Poznaniu, że każda osoba zawierająca umowę z organem gminy i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi się liczyć z możliwością udostępniania danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p. Wobec kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy zwłaszcza na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).
W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a., zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2022 roku, sygn. akt IV SA/Po 305/22 organy zobligowane były do dokonania jednoznacznej, wyczerpującej i znajdującej uzasadnienie w materiale sprawy analizy obowiązków i kompetencji na stanowisku pracy ds. księgowości i płac pod kątem możliwości uznania, że stanowisko to ma charakter wyłącznie usługowy lub techniczny.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, po ponownym jego rozpatrzeniu przez organy obu instancji, przyjąć należy, że wypełniły one wskazania Sądu i doszły do określonych wniosków i rozstrzygnięcia, które Sąd obecnie rozpoznający sprawę podziela.
Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p.").
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Co zostało przesądzone przez Sąd rozpoznający sprawę poprzednio, informacja w postaci miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania, dodatku stażowego, funkcyjnego i dodatku specjalnego pracowników gminnej jednostki organizacyjnej gminy stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe wyrok WSA w Olsztynie z 1.09.2022 r., II SAB/Ol 132/22, LEX nr 3409856). Organy podzieliły to stanowisko.
Sąd wskazał również, co uwzględniły organy, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Po za sporem było także, iż Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 u.d.i.p.
Realizując wytyczne Sądu organ I instancji wskazał w treści swojej decyzji zakres obowiązków merytorycznych pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac:
- sporządzanie list płac, rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych i składek na ubezpieczenie społeczne (ZUS, FP),
- obliczanie wynagrodzeń osobowych pracowników oraz wynagrodzeń bezosobowych,
- obliczanie zaliczek na podatek dochodowy, sporządzanie deklaracji PIT do urzędu skarbowego,
- obliczanie zasiłków chorobowych, obliczanie składek na ubezpieczenia społeczne i fundusz pracy,
- prowadzenie wszystkich spraw pracowniczych Urzędu w zakresie ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych,
- sprawdzanie pod względem formalnym i rachunkowym list płac i innych dokumentów księgowych dotyczących wynagrodzeń,
- przygotowywanie przelewów bankowych w zakresie wynagrodzeń osobowych i pochodnych od wynagrodzeń, a także wynagrodzeń bezosobowych,
- kontrola terminowości realizacji przelewów bankowych przygotowanych na swoim stanowisku pracy,
- przygotowywanie danych niezbędnych do złożenia informacji i deklaracji do PFRON,
- kompletowanie i przygotowanie dokumentów do ZUS dla pracowników odchodzących na rentę lub emeryturę,
- prowadzenie kasy Urzędu (w szczególności: przygotowanie dokumentów księgowych do podjęcia gotówki z banku, sporządzanie raportów kasowych),
- prowadzenie całokształtu spraw wynikających z realizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w tym współpraca z administracja rządową i samorządową oraz z sektorem pozarządowym szczebla ogólnopolskiego, wojewódzkiego i powiatowego w celu wspierania merytorycznego i edukacyjnego organizacji,
- prowadzenie całokształtu spraw związanych z dotacjami celowymi dla klubów sportowych udzielanymi z budżetu gminy.
Zdaniem Sądu w przypadku pracownika ds. księgowości i płac organy słusznie uznały, że działania tego pracownika nie są działaniami wpływającymi bezpośrednio na sytuację innych osób lub że są związane z wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Z uwagi na to słuszne było uznanie organu, że pracownik zatrudniony na tym stanowisku nie pełni funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem tych funkcji. Opis przytoczonego zakresu obowiązków pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. księgowości i płac wskazuje, że stanowisko to ma charakter techniczny i pomocniczy. W ocenie Sądu wynika z tego zakresu, że obowiązki na stanowisku księgowości i płac sprowadzają się do zapewnienia obsługi księgowej, rachunkowej, finansowej oraz z zakresu płac pracowników Urzędu Gminy. Obowiązki pracownika na tym stanowisku służą w istocie księgowej, rachunkowej, finansowej i "płacowej" obsłudze prawidłowego wykonywania zadań publicznych nałożonych na organ. Z zakresu obowiązków nie wynika, że pracownik na tym stanowisku pełni funkcje publiczne i ma wpływ oraz ma związek z pełnieniem tych funkcji, bo w sposób techniczny i pomocniczy od strony finansowej i księgowej oraz płac zapewnia prawidłową realizację zadań publicznych przekazanych organowi administracji publicznej do wykonania. Nie decyduje o wydatkowaniu środków, tylko dokonuje ich technicznej realizacji. Zauważyć także należy, że pracownik zatrudniony został na stanowisku młodszego referenta ds. księgowości. Z przedstawionego zakresu obowiązków wynika, że pracownik na stanowisku ds. księgowości i płac w ramach instytucji publicznej nie realizuje nałożonych na Gminę zadań publicznych, a zapewnia ich księgową, rachunkową i sprawozdawczą obsługę konieczną dla właściwego funkcjonowania organu administracji samorządowej.
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy tylko informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W związku z tym, zasadnie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia pracownika na stanowisku ds. księgowości i płac. Pracownik ten nie wyraził też zgody na udostępnienie powyższej informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem Skarżący złożył wniosek w tym zakresie w skardze, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).