IV SA/Po 171/23

IV SA/Po 171/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 03 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 20 stycznia 2023r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. D. P. wystąpił do Wójta Gminy G. z 41 wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w postaci zdjęcia lub skanu zanonimizowanej (pozbawionej danych osobowych i adresowych) pierwszej strony aktualnie obowiązującej umowy o pracę z osobą/osobami zatrudnioną/zatrudnionymi w Urzędzie Gminy w G. na stanowiskach pracy występujących w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy w G. , określonej w załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy G. z dnia 2 grudnia 2021 roku, w tym min. na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich.
Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy G. pismem z dnia 8 marca 2022 r., przesłał Wnioskodawcy zanonimizowany skan pierwszej strony umowy o pracę osoby zatrudnionej w Urzędzie Gminy w G. na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich,
Pierwotną Wójt Gminy G. decyzją z dnia 8 marca 2022 r., Nr [...], odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych tym stanowisku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 maja 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. P. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 8 marca 2022 r., utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Po 315/22, uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 04 maja 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G., z dnia 08 marca 2022 roku, Nr [...] (punkt 2 wyroku).
Sąd wskazał, że już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja o wysokości wynagrodzeń pracowników urzędu, przez fakt, iż dotyczy informacji o pewnym fragmencie działalności gminy, stanowi informację publiczną. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por.m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4266/21, LEX nr 3326032).
Sąd zauważył, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.
Dalej Sąd wskazywał, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, że osoba zatrudniona na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Sąd zauważył, że jest to osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym. Organy w żaden sposób nie uargumentowały, że stanowisko pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich ma charakter usługowy lub techniczny.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy G. wydał decyzję z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich.
W uzasadnieniu wskazano na przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy w ocenie organu nie można pracownika zatrudnionego na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich zakwalifikować jako osoby pełniącej funkcje publiczną.
Zdaniem organu I instancji funkcję publiczną pełnią podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W dalszej kolejności organ wymienił zakres obowiązków pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i stwierdził, że trudno uznać, iż w jakimkolwiek zakresie realizowane obowiązki są równoznacznie z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub związane są z przygotowaniem i wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.
Wójt Gminy G. uznał więc, że w przypadku tego stanowiska pracy nie występuje funkcja publiczna i uznał, iż prawo do informacji publicznej tj. wynagrodzenia za pracę pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P., zaskarżając ją w całości. Odwołujący się wskazał, że wśród pracowników, którzy posiadają upoważnienie Wójta do podpisywania dokumentów, których finalnymi odbiorcami są podmioty zewnętrzne są m.in. stanowisko ds. obsługi rady gminy i zarządzania kryzysowego, stanowisko ds. księgowości i plac. stanowisko ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich. W związku z tym nie sposób uznać zdaniem Skarżącego, że te stanowiska pracy mają wyłącznie charakter usługowy lub techniczny. Nawet gdy taki ich charakter występuje lub nawet gdy jest on dominujący, to nie jest jednak wyłączny - a tylko taka sytuacja uzasadniałaby decyzje odmowne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje powyższą zasadę wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem organu odwoławczego jeśli chodzi o zakres dostępu do informacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników w sferze publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym nawet w stosunku do pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowiska w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.
Zdaniem organu kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Organ podkreślił przy tym, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych nie narusza prawa do prywatności pracowników.
Dalej SKO wskazywało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnej, własnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do tego katalogu należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są natomiast stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które tylko mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej.
Zdaniem organu II instancji analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku nałożonego nań mocą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyszczególnił bowiem zakres wszystkich obowiązków merytorycznych pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich i dokonał ich analizy pod kątem możliwości podejmowania przez pracownika działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub związanych z wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie zważył, że w świetle zakresu obowiązków pracowniczych pracownika Urzędu Gminy w G. zatrudnionego na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich nie można uznać, że pracownik ten w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek stopniu uczestniczy w procesie decyzyjnym dla spraw, w których realizuje swoje obowiązki pracownicze. Jako że jego działania ograniczają się wyłącznie do czynności o charakterze technicznym (np. bieżące aktualizowanie danych osobowo-adresowych, przekazywanie zawiadomień do Wojewódzkiego Ośrodka Informatyki w P., MSWiA Departament Rozwoju Informatyki i Systemu Rejestrów Państwowych w W. i Wojskowych Komend Uzupełnień, współpraca z organami policji, WKU, urzędami celnymi, komornikami, urzędami skarbowymi, samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, instytucjami państwowymi i podmiotami gospodarczymi. Pracownik zatrudniony na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w związku z czym przysługuje mu ochrona prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył D. P. zaskarżając decyzję SKO w K. z dnia 3 marca 2023 r. w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 3, art. 4, art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez przyjęcie, że celem jego wniosków o udzielenie informacji publicznej było poznanie danych konkretnych pracowników, a nie poznanie warunków pracy (w tym płacy) na konkretnych stanowiskach pracy poprzez analizę umów o pracę obowiązujących na danych stanowiskach pracy (a nie obowiązujących danych pracowników) i tym samych poprzez utożsamienie wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika z wysokością wynagrodzenia na stanowisku pracy, na którym zatrudniony jest ten przykładowy pracownik,
b) art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP - Dz. U. z 1997 r.; nr 78, poz. 483, ze zm. oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm. (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez różnicowanie prawa obywatela (mieszkańca) do uzyskania informacji publicznej w zależności od typu (rodzaju) gminy, w której dotyczy zapytanie w trybie informacji publicznej i wielkości urzędu gminy obsługującym daną gminę,
c) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie mnie prawa do wolności otrzymywania i przekazywania informacji,
d) art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organów I i II instancji do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniach WSA w Poznaniu IV SA/Po 315/22 i IV SA/Po 305/22 oraz polemizowanie z nimi tworząc własną ocenę prawną oderwaną od wskazanych orzeczeń,
2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
a) art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się mi co do zebranych dowodów i materiałów wydaniem decyzji i zgłoszenia żądań,
b) art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i odniesienia się w zaskarżonych decyzjach do złożonych przeze mnie łącznie z odwołaniem wniosków dowodowych,
c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez:
- naruszenie zasady budzenia zaufania do organów administracyjnych,
- prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa materialnego,
- dokonanie rozszerzającej wykładni prawa administracyjnego polegającej na tworzeniu przez organ II instancji nowych warunków i wymogów określających możliwość dostępu do uzyskania informacji w trybie informacji publicznej,
- poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonych decyzji, które w przeważającej mierze mają charakter wyłącznie sprawozdawczy i zmierzający do potwierdzenia słuszności zastosowanych przepisów stanowiących podstawę do wydania zaskarżonych decyzji,
- wybiórcze oceniania materiału dowodowego nakierowane na z góry powziętą tezę organu II instancji, co w efekcie skutkowało wykoncypowaniem nielogicznych i niespójnych wniosków oraz wydaniem wewnętrznie sprzecznych decyzji.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji organu I instancji.
Zdaniem D. P. organ I instancji, a następnie organ II instancji przyjęły błędne założenie polegające na postawieniu znaku równości pomiędzy wysokością wynagrodzenia konkretnego pracownika, a wysokością wynagrodzenia na stanowisku pracy, na którym pracuje ten przykładowy pracownik. Skarżący podał, że celem jego wniosków z 22 lutego 2022 roku nie było poznanie danych konkretnych pracowników, a poznanie warunków pracy (w tym płacy) na konkretnych stanowiskach pracy poprzez analizę umów o pracę obowiązujących na danych stanowiskach pracy (a nie obowiązujących danych pracowników). Wyraźnie zaznaczył, że umowy mają być zanonimizowane - pozbawione danych osobowych i adresowych. Nie można zdaniem Skarżącego utożsamiać wynagrodzenia przykładowego J. K. pracującego na jakimś stanowisku pracy w Urzędzie Gminy w G. z wynagrodzeniem wypłacanym na danym stanowisku pracy.
Dalej Skarżący argumentował, że nie wnioskował o połączenie danej osoby z danym stanowiskiem pracy - a tylko w tym przypadku nastąpiłoby ujawnienie zarobków tej konkretnej osoby. "Stanowisko pracy" a dany "pracownik" (z imienia i nazwiska), to dwa różne pojęcia, które organy administracyjne nieświadomie bądź celowo utożsamiały w jedno.
Według Skarżącego to czy osoba, której dotyczy wniosek, pełni funkcję publiczną, pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru takiej informacji. Należy bowiem mieć na względzie to, że fakt, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej, nie jest równoznaczne z tym, że wysokość przyznanych tej osobie środków publicznych nie będzie stanowiła informacji publicznej. Pracownik samorządowy jest przecież beneficjentem środków publicznych, pobieranych w postaci wynagrodzenia za pracę i ewentualnych premii za nią. Informacja o dysponowaniu środkami publicznymi stanowi zaś niewątpliwie informację o charakterze publicznym - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący oświadczył, że całość uzasadnień obu wyroków wydanych uprzednio w sprawie jego wniosków, w tym ocenę prawną, w pełni podziela i jego zdaniem należy ją traktować jako własną w kontekście niniejszej skargi.
Zdaniem D. P. zakres obowiązków merytorycznych poszczególnych stanowisk pracy, które przywołuje organ w zaskarżonych decyzjach nie bierze pod uwagę analizy posiadanych upoważnień tych stanowisk pracy. Według Skarżącego organ zamiast wykonać przedmiotowe wyroki polemizuje z nimi, tworząc (po raz kolejny) własną ocenę prawną spraw, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte
Skarżący zauważył, że jeden z głównych powodów odmowy podano także w zaskarżonych decyzjach, że osoby nie wyraziły zgody na ujawnianie ich wynagrodzenia. Zdaniem Skarżącego wiążące jest dla organów wskazanie zawarte w wyroku WSA w Poznaniu, że każda osoba zawierająca umowę z organem gminy i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi się liczyć z możliwością udostępniania danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p. Wobec kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy zwłaszcza na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).
W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a., zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2022 roku, sygn. akt IV SA/Po 315/22 organy zobligowane były do dokonania jednoznacznej, wyczerpującej i znajdującej uzasadnienie w materiale sprawy analizy obowiązków i kompetencji na stanowisku pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich pod kątem możliwości uznania, że stanowisko to ma charakter wyłącznie usługowy lub techniczny oraz ewentualne wykazanie, że osoba zatrudniona na tym stanowisku nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, gdyż tylko takiej przysługuje ochrona prywatności z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.i.d.p.").
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, po ponownym jego rozpatrzeniu przez organy obu instancji, przyjąć należy, że jedynie częściowo wypełniły one wskazania Sądu.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu uprzednio rozpoznającego sprawę stosowanie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organy podzieliły to stanowisko.
Organy obu instancji zawarły również w treści swoich decyzji stanowisko, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por. m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4266/21, LEX nr 3326032). Organy również zgodziły się, że wynagrodzenie osoby na stanowisku urzędniczym jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości takiej osoby, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Okoliczności te zostały przesądzone przez Sąd uprzednio rozpoznający sprawę. Po za sporem było także, iż Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 u.d.i.p.
Stosowanie do wskazań WSA w decyzjach organów obu instancji zawarto spis obowiązków pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich, w skład których wchodzą:
- prowadzenie spraw związanych z ewidencją ludności,
- bieżące aktualizowanie danych osobowo-adresowych,
- opracowywanie decyzji orzekających w sprawach o zameldowanie i wymeldowanie,
- wydawanie zaświadczeń z akt ewidencji ludności,
- udzielanie upoważnionym osobom i instytucjom informacji adresowej z kartoteki ewidencyjno-adresowej,
- realizacja zadań wynikających z przepisów dotyczących dowodów osobistych.
- współpraca z organami policji, WKU, urzędami celnymi, komornikami, urzędami skarbowymi, samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, instytucjami państwowymi i podmiotami gospodarczymi w zakresie ewidencji ludności,
- przekazywanie zawiadomień do Wojewódzkiego Ośrodka Informatyki w P.. MSWiA Departament Rozwoju Informatyki i Systemu Rejestrów Państwowych w W. i Wojskowych Komend Uzupełnień,
- użytkowanie systemu SOO (System Obsługi Obywatel) oraz ELUD (System Ewidencji Ludności),
- sporządzanie i aktualizacja rejestrów wyborców,
- sporządzanie:
a) wykazów dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu,
b) wydruków osób podlegających kwalifikacji wojskowej,
c) sprawozdawczości, informacji, analiz statystycznych z zakresu ewidencji ludności,
- prowadzenie całokształtu spraw wynikających z przepisów prawa o:
a) zgromadzeniach,
b) zbiórkach publicznych,
c) organizacji imprez masowych,
- rozpatrywanie wniosków mieszkańców, wniosków, interpelacji oraz zapytań radnych z zakresu realizowanych zadań na stanowisku pracy,
- współdziałanie z organami sprawiedliwości i ścigania w zakresie utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego,
- nadawanie numeracji porządkowej budynkom oraz przygotowanie materiałów
- opracowań na posiedzenia rady i jej komisji w zakresie prowadzonych prac, w tym nadawanie nazw ulic i ich ewidencja.
Zdaniem Sądu jednak organy nie przeanalizowały w sposób wnikliwy czynności służbowych dokonywane w przypadku stanowiska ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich i przedwcześnie uznały, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na brak pełnienia przez pracownika na tym stanowisku funkcji publicznej, czy mającego związek z pełnieniem tych funkcji.
Wśród obowiązków osoby zatrudnionej na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych poza bezspornie czynnościami technicznymi, pomocniczymi, jak np. bieżące aktualizowanie danych osobowo-adresowych, współpraca z organami i udzielanie im informacji z baz danych, użytkowanie Systemu Obsługi Obywatel oraz System Ewidencji Ludności, sporządzenie wykazów, informacji, analiz statystycznych z zakresu ewidencji ludności, wskazano także opracowywanie decyzji orzekających w sprawach o zameldowanie i wymeldowanie, wydawanie zaświadczeń z akt ewidencji ludności. Tymczasem Sąd rozpoznający sprawę o sygn. akt IV SA/Po 315/22 wskazywał wyraźnie, że za podmioty pełniące funkcję publiczną należy uznać podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji. Sąd wskazał, że za osobę publiczną uznać należy osoby wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, m.in. przygotowywanie szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wbrew treści art. 153 p.p.s.a. organ błędnie nie dostrzegł, że kompetencja tego pracownika do opracowywania decyzji orzekających w sprawach o zameldowanie i wymeldowanie, czyli rozpoznających indywidualne sprawy administracyjne może świadczyć o pełnieniu przez niego funkcji publicznej lub ma on związek z pełnieniem tych funkcji.
Podobnie odnieść należy się zakresu obowiązków na przedmiotowym stanowisku: prowadzenie spraw związanych z ewidencją ludności; rozpatrywanie wniosków mieszkańców; wniosków, interpelacji oraz zapytań radnych z zakresu realizowanych zadań na stanowisku pracy; nadawania numeracji porządkowej budynkom. W tym zakresie organy administracji także nie przeanalizowały, czy pracownik na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich w Gminie G. załatwia indywidualne sprawy i tym samym wykonuje zadania publiczne organu w tym zakresie osobiście w oparciu, np. o upoważnienie do działania w imieniu organu, czy tylko jego obowiązki ograniczają się do przygotowywania i opracowania spraw, które ostatecznie załatwia w imieniu organu Wójt lub kierownik upoważniony na podstawie odrębnego umocowania do działania w imieniu organu. Brak jest pogłębionej analizy organu w tym zakresie, do której zobowiązywał WSA w wyroku z 06 października 2022r.
Po drugie Sąd uprzednio rozpoznający sprawę wskazał także, że w odniesieniu do stanowiska pracy ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich istotny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 168/16 (CBOSA), w którym analizowana była kwestia wynagrodzenia inspektora, który miał upoważnienie do używania pieczęci imiennej na wnioskach o udostępnieniem danych osobowych oraz poświadczenia zamieszkania. NSA zajął stanowisko, że jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne. W wyroku tym wskazywano m.in. na pełnienie funkcji publicznej przez pracownika poprzez wydawanie zaświadczeń o niezaleganiu lub stwierdzających stan zaległości podatkowych. Tymczasem analizowane w niniejszej sprawie stanowisko ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich ma w zakresie swoich kompetencji m.in. wydawanie zaświadczeń z akt ewidencji ludności. W tym zakresie organ I instancji także nie wyjaśnił, czy pracownik na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich w Gminie G. dysponuje takim indywidualnym upoważnieniem w ramach instytucji publicznej i realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czy sprawy te opracowuje i przygotowuje do załatwianie przez Wójta, czy np. kierownika wydziału dysponującego umocowaniem do działania w imieniu organu. Brak także wyjaśnienia, czy pracownik na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich w Gminie G. w zakresie obowiązków odnoszących się do prowadzenia całokształtu spraw wynikających z przepisów prawa o:
a) zgromadzeniach,
b) zbiórkach publicznych,
c) organizacji imprez masowych,
w ramach instytucji publicznej (imiennie, na podstawie upoważnienia) realizuje chociaż w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czy też tylko w sposób techniczny, pomocniczy przegotowuje załatwienie konkretnych spraw z tego katalogu, nie mając przy tym wpływu na wynik ich załatwienia, które ostatecznie załatwia Wójt, czy kierownik wydziału dysponujący umocowaniem do działania w imieniu organu.
Dalej, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, po wymienieniu zakresu obowiązków na powyższym stanowisku organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że trudno uznać, iż w jakimkolwiek zakresie realizowane obowiązki są równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub związane są z przygotowaniem i wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, skoro już w samym zakresie tych obowiązków wskazano:
- opracowywanie decyzji orzekających w sprawach zameldowania i wymeldowania,
- wydawanie zaświadczeń z akt ewidencji ludności,
- sporządzanie i aktualizacji rejestrów wyborców.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym samym wobec uznania, że osoba zatrudniona na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich pełni funkcje publiczne, ma związek z pełnieniem tych funkcji, nie dotyczą jej ograniczenia określone w tym przepisie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku oraz w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 315/22 i udostępni wnioskodawcy wnioskowaną przez niego informacje publiczną w postaci wysokości wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. ewidencji ludności, dowodów osobistych i spraw obywatelskich, zgodnie z regulacjami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jeżeli po ponownej analizie pełnionych obowiązków stwierdzi, że pracownik na tym stanowisku realizuje chociaż w pewnym zakresie nałożone na organ samorządu gminy zadania publiczne. Wskazówką, że takie zadania publiczne ten pracownik wykonuje i zarazem wykonuje funkcje publicznie, ma związek z pełnieniem tych funkcji, będzie załatwianie indywidualnych spraw osób trzecich w imieniu organu na podstawie upoważnienia, czy innego umocowania do działania w imieniu organu, lub wyrazem tego jest upoważnienie do używania pieczęci imiennej, jak to wskazywał NSA w przywołanym powyżej wyroku.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r., Nr [...]
O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem Skarżący złożył wniosek w tym zakresie w skardze, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).