IV SA/Po 1709/20

IV SA/Po 1709/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2424/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, 3 i 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 12
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. T. i M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania A. i M. małżonków T. – utrzymał w mocy decyzję P. I. N. B. w M. z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki zespołu [...] garaży.
Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] stycznia 2020 r. do P. I. N. B. w M. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") wpłynęło pismo M. S. K. A. Spółka z o.o. w M. (zwanej dalej "Spółką"), datowane na [...] grudnia 2019 r., z prośbą o sprawdzenie legalności budowy zespołu garaży na działce nr ewid.[...] w M..
W związku z tym PINB – ustaliwszy, że Starostwo Powiatowe w M. nie prowadziło żadnego postępowania w zakresie pozwolenia na budowę garaży na ww. działce – w dniu [...] stycznia 2020 r. przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia legalności budowy tych garaży, w toku której ustalono, że pomiędzy ulicami [...] i [...] dokonano niwelacji terenu, podcinając skarpę przy dz. nr [...] na prawo od budynku mieszkalnego w kierunku ul. [...]. W narożniku działki, w odległości 1,00 m od działki nr [...] oraz w odległości 2,20 m od działki nr [...] (ul. [...]), ustawiono zespół [...] metalowych boksów garażowych o wymiarach: długość [...] m; szerokość [...] m; wysokość w kalenicy [...] m; wysokość w okapie [...] m. Powierzchnia zabudowy zespołu garaży wynosi [...] m x [...] m = [...] m2, odpływ wody z dachu skierowano w stronę dz. nr [...]. Obecny podczas kontroli M. T. nie przedstawił żadnych dokumentów ani pozwoleń na ustawienie na terenie działki ww. zespołu garaży.
Zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy garaży zlokalizowanych na działce nr [...], a następnie umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego skorzystali A. i M. T. oraz Spółka.
Przywołaną wyżej decyzją z [...] marca 2020 r. PINB – wskazując w podstawie prawnej na art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") – nakazał A. i M. T. rozbiórkę zespołu [...] garaży o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2, zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...], położonej przy ul. [...] w M..
W złożonym odwołaniu od tej decyzji, A. i M. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB, zarzucając naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie powiadamiania i dopuszczania stron postępowania do uzupełnionego materiału postępowania; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego; art. 6 k.p.a. przez brak obiektywizmu przy ocenie zebranego materiału; art. 78 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania; art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść inwestora; art. 3 pr.bud. przez błędną kwalifikację analizowanych obiektów ruchomych, jako zespołu budynków garażowych.
W związku z otrzymanym odwołaniem, WWINB, pismem z [...] czerwca 2020 r., zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. W związku z tym w dniu [...] lipca 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalili, że garaże ustawione są na bloczkach betonowych bez kotwienia, natomiast wewnątrz garaży wykonano posadzkę cementową, oraz że garaże nie są ze sobą powiązane konstrukcyjnie i jedynym elementem ich powiązania jest wykonana zakładka w pokryciu dachowym z blachy trapezowej.
Utrzymując w mocy decyzję PINB – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. – WWINB na wstępie, przywoławszy treść art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., wskazał, że powierzchnia działki nr [...] wynosi około [...] m2, tym samym ustawienie [...] metalowych garaży o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem PINB w toku postępowania ustalił, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, jak również nie dokonał stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym.
Następnie WWINB – odnosząc się do zarzutu skarżącego, że ww. obiekty budowlane należy zakwalifikować jako tymczasowe obiekty budowlane, których budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. nie wymaga pozwolenia na budowę – uznał go za zasadny, stwierdzając, z powołaniem się na wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2717/15, że zespół [...] garaży, które, jak ustalono, są posadowione na bloczkach betonowych bez kotwienia, są to obiekty tymczasowe. A zatem zastosowanie winien mieć art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., a nie, jak przyjął to organ I instancji – art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Zarazem jednak WWINB wyjaśnił, w nawiązaniu do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud., że z pisma Spółki z [...] grudnia 2019 r. zawierającego prośbę o sprawdzenie legalności budowy ww. zespołu garaży wynika, że garaże te powstały pod koniec grudnia 2019 r., tj. [...] grudnia 2019 r., co oznacza, że zostały one posadowione na działce nr [...] na okres powyżej [...] dni. Pomimo więc, że organ I instancji przyjął błędną kwalifikację ww. obiektów, to jednak zastosowanie znajduje postępowanie oparte na art. 48 pr.bud., zasadnie przez PINB zastosowane.
Wobec tego organ II instancji zauważył, że w świetle art. 48 ust. 2 pr.bud. na gruncie niniejszej sprawy należało zbadać, czy budowa [...] obiektów garażowych jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (zwanym dalej "Planem miejscowym" lub "Planem"). W związku z tym WWINB wskazał, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego Plan ustala tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W części graficznej Planu (mapka) zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która przebiega na granicy działek nr [...] i [...]. Jednocześnie w § 11 ust. 1 pkt 6 lit. a Planu wskazano: "Dla terenów z istniejącą funkcją podstawową zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1.5 MW, 1.5a MW, 1.6 MW, 1.7 MW- plan ustala: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, nakaz utrzymania istniejących linii zabudowy,". Biorąc powyższe pod uwagę, WWINB stwierdził, że zespół [...] garaży o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2 został zlokalizowany poza nieprzekraczalną liną zabudowy. Z załącznika graficznego Planu miejscowego wynika, że działka nr [...] jest całkowicie wyłączona spod zabudowy.
Ponadto WWINB podzielił także stanowisko organu I instancji co do tego, że z uwagi na usytuowanie ww. zespołu garaży w odległości [...] m od granicy z działką nr [...], budowa tych obiektów narusza również "zapisy" § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwanego dalej "rozporządzeniem MI").
W konkluzji WWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż budowa zespołu 6 garaży narusza "zapisy" Planu miejscowego, a zatem nie można wdrożyć procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2 pr.bud. Wobec tego bezpośrednio zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, WWINB uznał je za niezasadne, gdyż organ I instancji:
- działając na podstawie obowiązujących przepisów prawa zbadał w sposób wszechstronny stan faktyczny i prawny, na podstawie którego ustalił, iż nie istnieje możliwość legalizacji ww. obiektów na działce nr [...] położonej w M.,
- a także WWINB, na gruncie niniejszej sprawy nie mieli wątpliwości interpretacyjnych co do obowiązujących przepisów, które miałyby działać na korzyść inwestora;
- nie uchybił art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżący przed wydaniem decyzji został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również zostało umożliwione mu złożenie wniosku dowodowego do akt sprawy. Zarazem, w świetle art. 78 § 1 i 2 k.p.a., PINB mógł nie uwzględnić tego wniosku, ponieważ okoliczności w nim podnoszone zostały przez organ I instancji stwierdzone już innymi dowodami oraz dokonanymi ustaleniami w sprawie.
Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. T. i M. T., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 5 pr.bud. przez:
a. błędne niezakwalifikowanie przez organ, że znajdujące się na nieruchomości skarżących blaszane garaże traktować należy jako tymczasowe obiekty budowlane, podczas gdy są one niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce;
b. nieuwzględnienie przez organ, że ustawodawca ustalił legalną definicję "tymczasowego obiektu budowlanego", zaś garaże blaszane kwalifikują się w drodze subsumpcji do wskazanej definicji, albowiem w ustawowej definicji wskazany został katalog otwarty obiektów tymczasowych i można do niego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kwalifikować również zespół garaży (kontenerów);
c. błędne niezakwalifikowanie przez organ blaszanych kontenerów jako tymczasowych obiektów budowlanych albo ruchomości, podczas gdy wyniki przeprowadzonej przez organy kontroli wykazały, iż owe obiekty: (i) nie są związane z gruntem i nie są zakotwione, tzn. nie posiadają posadzki oraz spoczywają na bloczkach betonowych i na utwardzonym gruncie, który nie jest związana z konstrukcją kontenerów; (ii) nie są to garaże, jak określają to organy, lecz kontenery, albowiem nie są one powiązane ze sobą, a waga każdego z osobna wynosi 150 kg;
2. art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. przez błędne uznanie przez organ II instancji, że zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., podczas gdy w przepisie tym nie ma mowy o blaszanych garażach, czy kontenerach ani obiektach tymczasowych, a o obiektach budowlanych, które służą bezpośrednio do wykonania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (...) w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów, a co za tym idzie norma ta w żadnym stopniu nie ma zastosowania w sprawie skarżących, albowiem nie wykonują oni działalności regulowanej w ww. akcie prawnym, zaś organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej obiektów, w związku z czym wyciągnął błędne wnioski i wydał nieprawidłową pod względem tak prawnym, jak i faktycznym decyzję;
3. art. 48 ust. 1 pr.bud. przez błędne uznanie przez organy obu instancji, że w sprawie skarżących dotyczącej [...] blaszanych garaży (kontenerów) konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia do odpowiedniego organu, podczas gdy tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 pr.bud., nie wymaga uzyskania stosownej decyzji, a nawet zgłoszenia, na co wskazuje bezpośrednio art. 29 ust. 1 pkt 7 pr.bud., na mocy którego wyłączono konieczność uzyskiwania zgód legalizacyjnych posadowionych blaszanych kontenerów;
4. § 12 rozporządzenia MI przez uznanie, że zespół [...] blaszanych kontenerów narusza przepisy dotyczące odległości niektórych budowli od budynków, podczas gdy zespołu [...] tymczasowych i niezwiązanych trwale z gruntem blaszanych kontenerów nie można w żaden sposób zakwalifikować ani jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 pr.bud., ani jako budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 pr.bud., albowiem obie legalne definicje nie mogą mieć zastosowania do obiektów znajdujących się na nieruchomości skarżących, bowiem obiekty te są tymczasowymi obiektami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 5 pr.bud., które nie są trwale związane z gruntem, a co za tym idzie nie mogą być prawnie normowane przez wskazany przez organy obu instancji akt wykonawczy;
II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 8 § 1 oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w sposób całkowicie niebudzący zaufania do strony skarżącej i w sposób odbierający ich zaufanie do władzy publicznej, a objawiający się w fakcie, że:
a) organy obu instancji dokonały błędnej oceny prawnej obiektów budowlanych, które znajdują się na terenie nieruchomości skarżących, i nieprawidłowo uznały, że obiekty te wymagają przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, czy zgłoszeniowego, podczas gdy definicja wskazana w art. 3 pkt 5 pr.bud. jednoznacznie potwierdza, iż są to obiekty budowlane tymczasowe, które nie wymagają przeprowadzenia stosownej procedury administracyjnej;
b) organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i błędnie nie uznał, że obiekty: (i) nie są związane z gruntem i nie są zakotwione, tzn. nie posiadają posadzki oraz spoczywają na bloczkach betonowych i na utwardzonym gruncie, który nie jest związana z konstrukcją kontenerów; (ii) nie są to garaże, jak określają to organy, lecz kontenery, albowiem nie są one powiązane ze sobą, a waga każdego z osobna wynosi 150 kg;
2. art. 15 w zw. z art. 6 k.p.a. przez naruszenie istoty zasady dwuinstancyjności postępowania zakładającej, że organ zarówno pierwszej instancji, jak i drugiej instancji musi działać i podejmować rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, tj. te same dokumenty, które ujawnione są w aktach sprawy, które to naruszenie objawiło się w zleceniu przez WWINB przeprowadzenia dodatkowych czynności przez PINB, a w związku z tym organy I i II instancji nie dysponowały tym samym materiałem dowodowym, zaś WWINB, zamiast zlecać dodatkowe czynności w sprawie, powinien skorzystać z uprawnień o charakterze kasatoryjnym i uchylić decyzję PINB, a w uzasadnieniu wskazać czynności, które należy w sprawie przeprowadzić, aby uznać postępowanie dowodowe za pełne;
3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, a w szczególności poprzez uchybienie przez organ w obowiązkach dotyczących prawidłowej oceny materiału dowodowego, która objawiła się w okoliczności, iż:
a. pomimo, iż organy posiadały w aktach sprawy dokumenty z kontroli, w tym jej protokół, uznały, że znajdujące się obiekty nie są kontenerami, czyli ruchomościami, które można przesuwać i zmieniać ich położenie, a zakwalifikowanie ich jako obiekty, co do których należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, podczas gdy z dokumentów wprost wynikało, iż są to obiekty niezwiązane z gruntem;
b. pomimo dokonania oględzin i ujawnienia ich w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organy nieprawidłowo uznały, iż jest to obiekt budowlany, podczas gdy każdy kontener posiada wagę ok. 150 kg i jest bardzo łatwym do przemieszczenia obiektem, tzn. nie jest trwale związany z gruntem i nie może być kwalifikowany jako budynek, czy budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a jako obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 pr.bud., czy jako ruchomość w rozumieniu przepisów prawa cywilnego;
4. art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w szczególności brak należytego wyjaśnienie dlaczego wydana została decyzja o nakazie rozbiórki, następnie przez organ II instancji utrzymana w mocy, podczas gdy WWINB prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji na wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2717/15), który wprost wskazywał na rację skarżących, lecz nieprawidłowo podjął decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu, podczas gdy powinien wydać decyzję o uchyleniu i umorzeniu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z powołaniem się na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej jej decyzji PINB oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzenia rozprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorzy rozwinęli i umotywowali podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 01 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1709/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).
Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sad miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]), Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, WWINB w koniecznym zakresie uzupełnił i rozpatrzył zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Ponadto, zdaniem Sądu, również kwalifikacja prawna tych ustaleń faktycznych, przedstawiona przez WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na akceptację.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie "pr.bud."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (27 sierpnia 2020 r.) – czyli w wersji sprzed obszernej i gruntownej nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., zmieniając w istotnym zakresie treść poszczególnych unormowań i/lub ich numerację.
To ostatnie zastrzeżenie jest istotne w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, gdyż ich analiza pokazuje, że wytykając niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów Prawa budowlanego, skarżący opierali się na brzmieniu tych przepisów w wersji aktualnej na dzień sporządzenia skargi (25 września 2020 r.), tj. ustalonej ww. nowelizacją, skutkiem czego istotna część zarzutów skargi (jak te zwłaszcza z pkt I.1. i I.2. jej petitum) już z tego powodu jest chybionych. Albowiem WWINB – prawidłowo – posługiwał się brzmieniem odnośnych przepisów według stanu na dzień wydania przez ten organ zaskarżonej decyzji. I to ten właśnie stan prawny – obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji WWINB – stanowi też właściwy punkt odniesienia przy jej kontroli sądowej.
Podstawowe znacznie w kontrolowanej sprawie ma właściwa kwalifikacja prawna (prawnobudowlana) owego zespołu [...] blaszanych obiektów ("boksów") garażowych, które w roku 2019 zostały posadowione na nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr ewid.[...] (obręb [...] M.) w M., w odległości [...] m od granicy ze stanowiącą własność Spółki działką nr [...], na której wznosi się, przy tej granicy, budynek mieszkalny.
W ocenie Sądu, WWINB zasadnie, skorygowawszy w tym zakresie ocenę PINB, uznał, że ww. zespół garażowy, składający się, co bezsporne, z metalowych obiektów kontenerowych ("blaszaków") posadowionych na bloczkach betonowych, bez kotwienia, stanowi zespół tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 pr.bud. W myśl tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym, to "należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe".
Prawidłowość takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowych obiektów znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego obiekty takie, jak garaż blaszany, są zasadniczo kwalifikowane do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 pr.bud., a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud. (por. wyroki NSA: z 07.11.2007 r., II OSK 1443/06; z 30.06.2010 r., II OSK 1001/09; z 01.04.2011 r., II OSK 576/10; z 30.06.2017 r., II OSK 2717/15; z 15.03.2018 r., II OSK 1324/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").
Jako "tymczasowe obiekty budowlane" kwalifikują przedmiotowe obiekty garażowe w niniejszej sprawie również autorzy skargi.
Wobec tego jako chybiony, a wręcz niezrozumiały, należy ocenić podniesiony w pkt I.1. petitum skargi zarzut "błędnego niezakwalifikowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że znajdujące się na nieruchomości skarżących blaszane garaże traktować należy jako tymczasowe obiekty budowlane".
Podobnie jako nietrafne – a w świetle cytowanego wyżej stwierdzenia skarżących: wręcz jako wewnętrznie sprzeczne – trzeba ocenić te spośród dalszych zarzutów skargi, które wytykają organowi błędne, jakoby, uznanie przedmiotowych obiektów za "garaże" (zob. pkt [...] petitum skargi) oraz "obiekty budowlane" (zob. pkt [...] petitum skargi), zamiast za zwykłe, ruchome "kontenery".
O tym, że przedmiotowe obiekty garażowe należy zaliczyć do ogólnej kategorii "obiektów budowlanych" w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.bud. przesądza już, z samej konieczności logicznej, fakt wspomnianego zakwalifikowania tych obiektów do kategorii "tymczasowych obiektów budowlanych", zdefiniowanych w art. 3 pkt 3 pr.bud. – która to kwalifikacja prawna, jak to już wyżej wskazano, nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami i nie budzi też zastrzeżeń Sądu.
Teoretycznie jest możliwe (acz w praktyce mało prawdopodobne), że pierwotnie obiekty te rzeczywiście miały / mogły pełnić funkcję kontenerów, "które można przesuwać i zmieniać ich położenie" (zob. pkt [...] petitum skargi). Jednak tę (potencjalną) funkcję z pewnością utraciły w następstwie posadowienia ich na bloczkach betonowych, jeden obok drugiego, w sposób umożliwiający ich wzajemne powiązanie wykonanymi zakładkami w pokryciu dachowym z blachy trapezowej, a także z uwagi na wykonanie wewnątrz tych obiektów posadzki cementowej – wykonanie których to robót zostało udokumentowane w protokole kontroli z [...] lipca 2020 r. (k. 24-26 akt adm. II inst.). Mając na względzie powyższe, a także gabaryty owej konstrukcji, nie sposób w żadnym razie przyjąć, że inkryminowany zespół [...] garaży, tudzież poszczególne jego elementy, mają charakter mobilny (ruchomy), jak to sugerują skarżący. Nie naruszając integralności całego obiektu, ani poszczególnych jego "boksów", nie ma bowiem możliwości przemieszczenia go (ich) w inne miejsce, bez użycia specjalistycznego sprzętu budowlanego. Ta okoliczność, w powiązaniu z brakiem fundamentów, potwierdzają zasadność poglądu, że mamy w tym przypadku do czynienia z obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem, który wykazuje cechy tymczasowego obiektu budowlanego.
W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu".
Z cytowanego przepisu można wyprowadzić dwa wnioski istotne w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy. Po pierwsze, w każdym przypadku budowa tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem wymagała ówcześnie przynajmniej dokonania zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Po drugie, budowa takiego tymczasowego obiektu budowalnego, ale o terminie eksploatacji dłuższym niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Z tą drugą sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Jak bowiem trafnie ustalił WWINB, do wybudowania inkryminowanego zespołu garaży doszło w 2019 r., nie później niż [...] grudnia tego roku (data pisma Spółki), a w dniu przeprowadzenia powtórnej kontroli przez PINB (na zlecenie WWINB), tj. [...] lipca 2020 r. – czyli już po upływie 180 dni, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) – obiekt ten nadał stał. Co więcej, można zasadnie przypuszczać, że nie został on rozebrany do dnia wydania niniejszego wyroku, skoro skarżący wystąpili w skardze do Sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i takie orzeczenie uzyskali.
W świetle powyższego, wbrew zarzutowi skargi z pkt I.3. jej petitum, w kontrolowanej sprawie zasadnie organy obu instancji zastosowały przepis art. 48 ust. 1 pr.bud. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – który ówcześnie stanowił, że: "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia."
Jak bowiem trafnie uznały organy obu instancji, w tej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania, wzmiankowany w cytowanym przepisie, art. 48 ust. 2 pr.bud., w brzmieniu (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji): "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie".
O niemożności zastosowania art. 48 ust. 2 pr.bud. w kontrolowanej przesądziła już, ewidentna w tej sprawie (i co w tym kontekście znamienne: nie kwestionowana w skardze), niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. M. w obrębach: M., [...], [...], W. oraz części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. W.. z 2008 r. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.). W świetle tych ustaleń, a zwłaszcza części graficznej Planu, lokalizacja przedmiotowych garaży – jak trafnie stwierdziły organy obu instancji – w całości wykracza poza nieprzekraczalną linię zabudowy, która przebiega wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], i sprawia, że cała działka nr [...] wyłączona jest w Planie miejscowym spod zabudowy.
Już z tych względów orzeczenie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., w odniesieniu do przedmiotowego zespołu 6 garaży – jak to uczynił PINB, a co zaakceptował WWINB w zaskarżonej decyzji – było nieuniknione.
Niezależnie od powyższego, organy obu instancji zasadnie, zdaniem Sądu, wytknęły niezgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "rozporządzenie MI"). Żaden z tych przepisów nie legitymizuje bowiem sytuacji występującej w kontrolowanej sprawie, a mianowicie usytuowania zespołu obiektów garażowych w odległości 1,0 m od granicy z działką nr [...]. Przy tym, wbrew zarzutowi skargi z pkt I.4. jej petitum, normy odległościowe z § 12 rozporządzenia MI znajdują zastosowanie także do tego rodzaju obiektów garażowych (por.: wyrok NSA z [...].11.2009 r., II OSK [...]; wyrok NSA z [...].06.2017 r., II OSK [...]; wyrok WSA z [...].12.2010 r., II SA/Rz [...] – CBOSA).
W świetle dotychczasowych uwag również podniesione w skardze zarzuty proceduralne należało ocenić jako niezasadne.
W szczególności dotyczy to także zarzuconego w pkt II.2 petitum skargi uchybienia przez WWINB przepisom art. 15 w zw. z art. 6 k.p.a., które miało polegać na naruszeniu przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez zlecenie PINB przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na tak uzupełnionym materiale dowodowym. W ocenie Sądu takie działanie WWINB miało pełne oparcie w treści art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W świetle cytowanego przepisu zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowana w art. 15 k.p.a., nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17, CBOSA). Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności postępowania nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mogącego nastąpić jedynie wówczas, gdy wszystkie dowody zostaną przeprowadzone przed organem I instancji (por. wyrok NSA z 16.10.2019 r., II OSK 3070/19, CBOSA). Przeciwnie, to zastosowanie postulowanego w analizowanym zarzucie skargi rozstrzygnięcia kasatoryjnego (art. 138 § 2 k.p.a.) – które stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14.07.2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA), na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – jest uwarunkowane wykazaniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 283).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż w ocenie Sądu zakres dodatkowych czynności wyjaśniających zleconych PINB przez WWINB pismem z [...] czerwca 2020 r. – które poruczało organowi I instancji przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid.[...] tylko w celu ustalenia, czy przedmiotowe garaże są ze sobą powiązane konstrukcyjnie, oraz wyjaśnienia sposobu ich powiązania z gruntem (k. 20 akt adm. II inst.) – z pewnością nie wykraczało poza granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, dozwolonego organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.