IV SA/Po 170/19

IV SA/Po 170/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Anna Jarosz /sprawozdawca/
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1724/21 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego W. W. w P. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt IV SA/Po [...]
Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2018 r. zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] ZZ,K., [...]" sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w Kole ustaliło Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w P. Rejonowi Dróg Wojewódzkich w K., za okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. opłatą stałą w wysokości [...] PLN (słownie zł: siedemdziesiąt siedem złotych [...] groszy ) za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu w ilości 305.56000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.08487777 m3/s, określonego w wydanym na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w K. pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Konin-Kleczew, m. K. B., gm. K. B., powiat [...], woj. wielkopolskie do wód Strugi Ostrowickiej.
W. W. w P. złożył reklamację od wydanej informacji rocznej podnosząc, iż zgodnie z przepisem art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ocenie W. W. w P. wydane na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg w K. pozwolenie wodnoprawne - decyzja Starosty [...] [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znajduje zastosowanie poodprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód [...], z terenu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], m. K. B., gm. K. B., powiat [...], woj. W., która jest gminą wiejską, tj. na terenie znajdującym się poza granicami administracyjnymi miast.
Inne po rozpoznaniu reklamacji Spółki, uznał ją za niezasadną i decyzją z [...] grudnia r. określił Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w P. Rejonowi Dróg Wojewódzkich w K. za okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podnoszona przez W. W. w P. okoliczność, że odprowadzanie na podstawie powołanego pozwolenia wodnoprawnego wód opadowych lub roztopowych obejmuje teren znajdujący się poza granicami administracyjnymi miast, pozostaje bez znaczenia w analizowanej sprawie, i to zarówno na gruncie przepisu art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a), jak też przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Powołane regulacje prawne odnoszą się bowiem do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w dwojakiego rodzaju systemy, tj.:
1) ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych - które to ujęcie znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie
albo
2) ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Organ wskazał, iż szczególne korzystanie przez podmiot z wód w przedstawionym powyżej zakresie, niezależnie od tego, czy polega na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w system, o którym mowa w pkt 1), czy ujętych w system, o którym mowa w pkt 2) - skutkuje obowiązkiem ponoszenia z tego tytułu stosownej opłaty, której wysokość precyzyjnie określa - odpowiednio § 6 i § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r.w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, opłata stała została obliczona w oparciu o § 6 cyt. Rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (tj. z terenów znajdujących się poza granicami administracyjnymi miast), jednostkowa stawka opłaty za tego rodzaju usługi wodne w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalną ilość odprowadzanych wód. Wniosek o objęciu obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej zarówno za odprowadzanie wód poza granicami administracyjnymi miast, jak i w granicach administracyjnych miast, wynika nadto jednoznacznie z treści przepisu art. 274 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (określającego górne stawki opłat), który reguluje maksymalną stawkę w formie opłaty stałej w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (tj. z terenów nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast). Z kolei to opłata zmienna - będąca jednak poza analizą niniejszej sprawy - odnosi się jedynie do granic administracyjnych miast (art. 274 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. W. w P. powtarzając w ślad za reklamacją, iż zgodnie z przepisem art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Skarżący odniósł, iż niniejsza sprawa dotyczy drogi znajdującej się na terenie gminy wiejskiej.
Skarżący wskazał również, iż pominięcie formuły "w granicach administracyjnych miast" przy sporządzaniu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. nie powinno wpływać na zasadność uiszczania opłaty stałej za usługi wodne.
Skarżący podniósł, iż pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Zarząd Zlewni w Z. G. przyznał rację WZDW, iż pobrał nienależnie opłatę w analogicznej sprawie. Skarżący odwoła się również do art. 7a § 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. przedstawiciel skarżącego podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jednak nie z przyczyn wskazywanych w skardze.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne opłaty za usługi wodne uiszcza się za:
1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
3) odprowadzanie do wód:
a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.
Stosownie do art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego.
Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.
W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi, iż omawiane przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ pozwolenie wodnoprawne dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogi na terenie gminy K. B., będącej gminą wiejską, a opłata naliczana jest – zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu jedynie w przypadku odprowadzania wód w granicach administracyjnych miast.
Należy zatem wyjaśnić, że cytowany wyżej art. 271 ust. pkt 3 lit. a) Prawa wodnego przewiduje naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach:
1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo
2) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.
Wbrew temu co wywodzi skarżący, omawiana regulacja dotyczy dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym jak i w drugim z wymienionych przypadków. W żadnym razie jednak nie można przyjąć, że użyte przez ustawodawcę po spójniku "albo" sformułowanie "w granicach administracyjnych miast", odnosi się do całej regulacji zawartej w art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w., odnosi się ono bowiem tylko do tej części zdania, która następuje po spójniku "albo", co oznacza, że pierwsza część tego zdania odnosi się do wszystkich podmiotów odprowadzających do wód – wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.
Należy zatem za organem przyjąć, że istniały przesłanki do naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku skarżącego zastosowanie ma ta część przepisu, która znajduje się przed spójnikiem "albo".
Zastrzeżenia sądu budzi jednak sposób obliczenia tej opłaty.
Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną".
Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.
Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Podkreślić należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82).
Ponadto, w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych.
Klasyfikację tą potwierdza art. 300 Prawa wodnego, który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek.
Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.
Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 p.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącego w dniu [...] grudnia 2015 r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zebranych kolektorem deszczowym, z terenu drogi wojewódzkiej nr [...], w którym wskazano trzy maksymalne poziomy ilości wprowadzonych wód: Q max godz., Q max. Dobowe oraz Q max roczne.
Problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a dotyczących ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik wielkości zrzutu ścieków wyrażony w mł/s nie obowiązywał. Należy podkreślić, że ustawodawca nie wskazał, który z wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.
Rozstrzygając zaistniały problem nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że według obowiązujących obecnie uregulowań wskaźnik zrzutu ścieków przy uwzględnieniu wielkości mł na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W tym zakresie, na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych, istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 Prawa wodnego, a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. z tytułu wprowadzania ścieków do wód. Jednakże brak jest takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej.
Zdaniem Sądu, organ miał obowiązek uzasadnić, dlaczego spośród trzech maksymalnych wskaźników wybrał akurat ten konkretny i dlaczego z góry założył, że spółka wprowadzi w ciągu roku do wód lub ziemi maksymalną ilość ścieków.
Określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nadto organ dla potrzeb ustalenia wielkości opłaty stałej przewiduje sytuację, w której skarżąca niejako mogłaby przekraczać maksymalne wskaźniki zawarte w pozwoleniu, a tym samym naruszać warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby możliwość naliczenia opłaty podwyższonej (art. 280 ust. 2 lit. b Prawa wodnego), co byłoby absurdalne. Nie jest przy tym tak - czego zdaje się nie dostrzegać organ - że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym różnych wskaźników zrzutu ścieków jest prostym matematycznym "przeliczeniem" jednego wskaźnika na inny, tyle że wyrażony w innych miarach. Nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że w takiej sytuacji wystarczyłoby przyjęcie w pozwoleniu wodnoprawnym jednego wskaźnika i następnie przerachowanie go na inne wielkości. Tymczasem każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych.
Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.
W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".
Podkreślić należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut minutowy, dobowy i roczny, to należy dokonać wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Wskazać przyjdzie, że zastosowanie wskaźnika dobowego doprowadzi do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r. o sygn. II SA/Sz 573/18, publ. CBOSA).
Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i dokona ponownego wyliczenia należnej opłaty, sporządzając uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.